社区戒毒制度的法治困局与破解路径

2017-01-25靳澜涛

知与行 2017年8期

关键词：戒毒社区人员

靳澜涛

(北京大学法学院，北京 100871)

社区戒毒制度的法治困局与破解路径

靳澜涛

(北京大学法学院，北京 100871)

社区戒毒作为《禁毒法》创设的戒毒改革新举措，是禁毒法治建设中的焦点、重点和难点，需要工作理念和具体制度的及时跟进，从而为其步入正常的运行轨道提供有力支持。在司法行政体制改革和《全国社区戒毒社区康复工作规划》逐步实施的背景下，面对现行社区戒毒体系中存在的行政高权、手段单一、歧视适用、内容虚化等问题，需要在社会化原则、以人为本原则和戒毒资源整合原则的指导下来建构和优化社区戒毒制度。具体的完善路径应着眼于以下几点：平衡社会化目标与行政高权体制的冲突、明确戒毒协议中权利义务的对等关系、避免人户双重标准下的歧视性适用、科学界定适用标准和戒毒周期、提升戒毒管理专业化水平和约束力。从某种意义上说，我国社区发育与社区戒毒制度的成长呈现倒置关系，并非先有发育成熟的社区，再发展出社区戒毒，而是社区戒毒制度构想提出在先，在制度普及的倒逼下，不断强化社区建设以适用前者需要。因此，只有强化社区创建和培育，完善社区戒毒制度的配套改革，方能为社区戒毒步入良性轨道并发挥预期价值奠定基础。

社区戒毒；禁毒法；戒毒条例

社区戒毒作为三大戒毒措施之一，是推进戒毒社会化、注重戒毒实践效果、贯彻人本主义的体现。自《禁毒法》把“社区戒毒”由原来的辅助性手段拓展为新的独立的戒毒措施，其地位得到了极大程度的提升。国家禁毒办、中央综治办等部门联合出台的《全国社区戒毒社区康复工作规划》，对社区戒毒的推广提出了明确的任务目标。毋庸置疑，社区戒毒置换了行政高权的惯常性思维模式，将传统的吸毒人员封闭的“强制惩戒”转化为开放的“社会帮扶”，为尘封已久的戒毒实践开辟了崭新的路径。在社区戒毒的现实意义已经得到普遍认可的基础上，如何在制度和实践两个层面落实社区戒毒的内在价值，已然成为理论界与实务界共同关注的话题和共同努力的方向。

一、平衡社会化目标与行政高权体制的冲突

戒毒工作社会化是《禁毒法》和《戒毒条例》的立法原则与目的，也是将社区戒毒提升到戒毒康复体系中基础性地位的重要原因。但是，这一目标与行政高权的现实存在较大冲突。一方面，社区戒毒的运行以公权力机关为主导，社会组织介入和公民自治的领域被压缩。社区戒毒虽冠以“社区”之名，但戒毒决定的做出、报到时限、协议签署与履行、措施执行与管理、解除与转化等均以行政机关为主导，社区仅仅作为辅助。另一方面，现有《禁毒法》《戒毒条例》以及《关于加强禁毒工作的意见》等法律法规和政策性文件，尚没有明确界定社会组织和社会工作者在禁毒领域的职责，对目前已经发展到一定规模的禁毒社会组织产生了较大的阻碍。例如，政府购买社会工作服务制度在运行过程中，受路径依赖的惯性，一些工作目标和任务仍然以传统的行政管理方式自上而下地由行政条线指派到基层街道(乡镇)，并由具体主管部门下派给当地社会工作者去执行。

中共中央、国务院在《关于加强禁毒工作的意见》中特别提出，要构建“全社会共同参与的禁毒工作社会化格局”。2015年出台的《全国社区戒毒社区康复工作规划(2016-2020年)》进一步将“社会化”原则落实到戒毒工作层面，突出了社区戒毒和社区康复工作主体的社会化、工作投入的社会化、工作内容的社会化[1]。具体而言：第一，应在社区戒毒制度构建上去行政化，修正当前禁毒工作过于依赖行政权介入这一偏向。第二，建议可在《禁毒法》第四章“戒毒措施”之外，参考2016年4月1日施行的《上海市禁毒条例》，单列第五章“禁毒工作保障 ”，明确禁毒专业社会组织的法律定位，促进医疗机构、社会力量参与社区戒毒、社区康复、强制隔离戒毒工作[2]。必要时，可在总则中对于禁毒社工的定位和政策等问题进行规定。第三，加强政府购买社会戒毒服务的制度化建设。一方面，要推广政府购买社会服务在戒毒领域的运用范围。鉴于目前各级政府购买服务《指南》中大多数没有禁毒社工的服务项目，建议省市禁毒办主动协调民政、财政部门，在《指南》中设立相应项目。另一方面，要规范政府购买社会服务的资质要求、服务质量、服务效果等。建议通过竞争立项、招投标、合约管理、监察评估等手段完善过程监管。

二、明确戒毒协议中权利义务的对等关系

戒毒协议的签订是社区戒毒制度的一大特色，并推广至自愿戒毒和社区康复的适用中，成为戒毒措施的执行载体，也是明确戒毒人员与执行主体权利和义务的法律契约。但是，《禁毒法》与《戒毒条例》关于戒毒协议的内容、性质、效力等规定尚存在一定漏洞，难以切实实现对于戒毒人员与执行部门的双向制约，以致被尖锐地批评为“纸上谈兵”[3]。一方面，《禁毒法》和《戒毒条例》虽然规定了签订社区戒毒协议的要求、主体、时间、内容、违反协议的法律责任等，但是，并未明确拒绝签订协议的法律后果。实践中，针对戒毒人员报到后拒绝签订协议的情形，由于其尚未签订协议，既难以依据关于“严重违反社区戒毒协议”的规定而转化为强制隔离戒毒，也难以直接采取治安管理处罚，导致这部分群体成为脱管人员。另一方面，戒毒协议的内容具有片面性与非对等性。我国目前尚未形成统一的戒毒协议规范样本，《戒毒条例》第16条规定的戒毒协议内容仅仅涵盖了戒毒人员应承担的义务与法律责任，并未涉及相关的权利。社区戒毒协议中往往没有规定政府相关部门在戒毒人员就业、就医、职业指导等方面的帮扶义务，以及因未履行义务而需要承担的法律责任[4]。

为保证社区戒毒协议从纸面上落到实处，笔者认为既要从形式上确保戒毒人员报到后及时签订戒毒协议，减少“脱失人员”的出现，也要从内容上规定戒毒主体和戒毒人员对等的权利与义务，体现戒毒协议的契约性与平等性。一方面，建议将实践中出现的“报到后拒绝签订社区戒毒协议”的情形与《禁毒法》第38条第1款的规定相衔接，即将该类情形由法律拟制为“拒绝接受社区戒毒”。鉴于《戒毒条例》第14条同时规定了另一条拟制规定，即“无正当理由逾期不报到”，因此，基于立法技术中逻辑严密和简洁精练的考量，可将上述两条予以整合，最终统一规定为“社区戒毒人员无正当理由逾期不报到或者报到后拒绝签订社区戒毒协议的，视为拒绝接受社区戒毒”。该条既可以纳入《戒毒条例》第14条，也可以与第20条中“严重违反社区戒毒协议”的列举式规定合并为一条，即“拒绝接受社区戒毒和严重违反社区戒毒协议的认定及处置”。另一方面，针对社区戒毒协议内容的片面性，建议将《戒毒条例》第18条中关于帮扶戒毒人员的义务性规定明确纳入第16条戒毒协议的内容要件中，规定社区戒毒机构、责任人、社工的权利与义务，以及需要承担的责任和相关的救济方式，使协议体现出契约性、对等性。

三、避免人户双重标准下的歧视性适用

社区戒毒存在的歧视性适用问题，肇始于《禁毒法》第33条中的“户籍”和“居住地”双重标准问题，法条中模糊地使用了“可以”一词，此举主要为了适应流动人口日趋增多所形成的“人户分离”的现象，以选择性的标准来决定戒毒者进入什么社区开展戒毒。但是，对于外地户籍的吸毒人员而言，一方面，若公安机关决定其回原籍地开展社区戒毒，依《戒毒条例》第14条的规定，戒毒者应该自行前往社区报到，但鉴于实际的报到率较低，同时各地社区戒毒开展程度存在差异，公安机关对于让吸毒者回原籍地开展社区戒毒存在谨慎态度。另一方面，戒毒人员如在本地进行社区戒毒，不仅要有固定住所，实际上还需要居住地的街道办事处或乡镇政府同意接收，相较于一般吸毒者，外来吸毒人群流动性大，监管难度更高，后者为了避免额外工作，往往会拒绝外地户籍者进入居住地开展戒毒。鉴于“户籍”和“居住地”对于外地吸毒人员均存在适用困境，在公安机关享有一定自由裁量权的前提下，无法被决定执行社区戒毒，就有可能被处以强制隔离戒毒。

针对上述现实困境，第一，为避免对于外地吸毒人员社区戒毒的歧视性适用，应将《禁毒法》第33条规定的“户籍”和“居住地”双重标准修改为“公安机关对人户分离吸毒人员要落实居住地管理，并制定具体管理办法”。或者采用“社区戒毒的执行地以现居住地为原则，户籍地为例外的原则”[5]。第二，在社区戒毒适用标准尚未通过修法统一之前，对于在现居住地没有固定住所的吸毒人员，只能返回原籍地进行社区戒毒。为了解决这种相对僵化的体制，可适度考虑在立法修订之前，先行通过出台社区戒毒人员异地管控机制等具体行政管理规定予以修正。第三，对于流动吸毒人员的网络动态管控中，应重视公民权利保障，对动态管控机制进行实效评估，在评估的基础上出台相应法规、规章、办法，规范执法程序和要求，防止其对公民权利不当侵害。

四、科学界定适用标准和戒毒周期

《禁毒法》将社区戒毒赋予新戒毒体系中的基础性地位，明确其优先适用性，这并不意味着对其他戒毒措施地位与作用的贬低。《禁毒法》关于三大戒毒措施的主次定位本质上是旨在强调不同戒毒制度之间的衔接与协调。衔接意味着既不缺位也不混同，协调意味着不存在内在冲突和矛盾。即社区戒毒由于强制性较弱，只能适用于成瘾性相对较低的吸毒人员，如果将成瘾严重的人员纳入其中，势必导致与强制隔离戒毒的混同。但是，现实情况却与立法原旨相悖。首先，就适用对象而言，社区戒毒一般以“初次查获”或者“不适合强制隔离戒毒的”作为适用标准，并未区分吸食不同种类毒品的差异，这实际上使得许多吸食硬性毒品等成瘾性较大的吸毒人员在初次成瘾时就丧失了最佳的戒毒时机，也导致许多虽然复吸，但成瘾性不大的吸毒人员，流入强制隔离戒毒系统，极大地影响了其回归社会的信心。其次，就戒毒周期而言，《禁毒法》与《戒毒条例》只规定了单一性的三年期限，无提前解除或者延长期限的制度设计。这种僵化的硬性规定既难以体现戒毒期间内不同表现的吸毒人员的差别化处遇，也变相加重了吸毒成瘾程度较轻的吸毒人员的惩戒。与之不同的是，作为强制性程度更高，更加突出惩戒色彩的强制隔离戒毒制度，《禁毒法》在第47条尚且设置了诊断评估程序，针对不同的戒毒情况可以提前解除或延长期限。这种“社区戒毒严于强制性戒毒”的现象出现，显然背离制度设计的科学化要求。

厘清适用对象标准和戒毒周期，是确保不同戒毒制度之间衔接与协调的关键。一方面，要合理限定适用对象。社区戒毒无法脱离原有的社区环境，必然导致吸毒人员脱管和复吸的风险提升。因此，社区戒毒制度并不适合成瘾较重的戒毒人员，开放的社会环境和宽松的监管手段，会使其丧失最佳的戒毒时机，最终堕入反复戒毒的“旋转门”之中。因此，从合理限定社区戒毒适用对象的角度看，可以考虑不以“初次查获”作为标准，而从吸食毒品的种类角度，将社区戒毒的主要适用对象限定于吸毒成瘾性较轻者，如吸食大麻、K粉等软性毒品的人员。这既有利于及时将戒断难以程度不同的吸毒人员做出分流，也将最大限度地减轻社区戒毒中的执行难度，与其基本特征相适应。另一方面，要设计弹性化的戒毒周期。社区戒毒单一的戒毒周期源于我国对于毒品概念的界定采取了 “列举+概括”的定义方式，不同成瘾性、危害性的毒品，在法律性质上并无差异，对应的戒毒周期和具体戒毒措施也没有明确的差别化处遇[6]。因此，建议在禁毒法附录中设置毒品分级明细表，相应地，将《禁毒法》第33条社区戒毒、社区康复期限由“3年”修改为“1到3年”[7]。根据毒品分级表中毒品等级的差异，决定相应的戒毒周期。此外，应该参考强制隔离戒毒制度提前解除和延长期限的设计，将执行过程中的戒毒期限弹性化。

五、提升戒毒管理专业化水平和约束力

在开放的社会环境中戒毒，既是社会戒毒制度的优点，也可能是其致命的弱点。社区戒毒人员不脱离原来生活的社区环境，虽然可以避免强制性戒毒措施带来的负面影响，但也极大地提升了吸毒人员复吸率和从事违法犯罪活动的可能性。社区戒毒的内容虚化主要表现在以下方面。首先，就执行主体而言，《禁毒法》将社区戒毒责任主体规定为乡镇、街道，并将实际执行主体落实到基层组织。对于何为基层组织，《禁毒法》没有明确，但大体可推测其主要是指基层群众性自治组织，即居委会和村委会[8]。但是，社会转型背景下，基层政权组织和社区控制力弱化已经成为普遍现象，尚未发育成熟的社区难以有效开展戒毒执行工作。其次，就工作队伍而言，《戒毒条例》第17条在《禁毒法》第34条的基础上，进一步细化了乡镇、社区之下的具体戒毒实施主体，即由专职工作人员、社区民警、社工等组成社区戒毒工作小组。但是，实践中乡镇层级的禁毒专干大多是从政法岗位上退休或转岗的个别干部，工作力量不足，社区民警又疲于日常的治安管理工作，难以抽身，而承担主要任务的社工队伍又普遍存在着任务重、待遇低、流失率多、专业化低等问题，极大地制约其在社区戒毒工作中的应有作用发挥。最后，就工作手段而言，在戒毒期间，除了尿检等常规的检测之外，其他内容很少，仅仅通过一纸社区戒毒协议，加上批评、教育和转化为强制隔离戒毒的威慑，对于吸毒成瘾者难以形成约束力。

避免社区戒毒内容虚化的可行措施在于：第一，统一戒毒执行主体。《禁毒法》只是形式上统一了戒毒体系，但对于戒毒执行多头、交叉管理现状并未做出实质性变更。“据不完全统计，法律、行政法规和部门规章至少赋予了社区 60 项工作职能。”[9]鉴于社区发育的不成熟和多元化的角色，其难以切实承担社区戒毒的繁杂任务。伴随着强制隔离戒毒移交司法行政部门负责的改革试点，基于戒毒管理一体化的考虑，社区戒毒执行主体也应由乡镇、街道和社区移交给司法行政机关，由其下属的戒毒管理局(二级局)统一承担戒毒管理工作。落实在社区戒毒层面，戒毒管理局代表司法局对县级社区戒毒工作予以指导，并统一选派区县禁毒专业干部，基层司法所具体负责街镇层面的工作任务，并设置戒毒工作小组。鉴于社区戒毒与社区矫正的适用对象、工作性质有一定重合，部分学者进一步主张，将因吸毒需要教育矫正的，纳入社区矫正范围[10]。第二，完善综合施策工作。社区戒毒是一种人性化的戒毒模式，工作人员应当转变以惩罚为主的思维定式，利用社会救助体系，积极帮助符合条件和吸毒成瘾人员解决困难，尤其是戒毒治疗、生活保障等基本问题。以社区帮助对应吸毒成瘾人员履行戒毒协议义务，以此提高社区戒毒的约束力[11]。第三，加强社工职业化建设。专业戒毒社工和志愿者是社区戒毒和社区康复工作的重要力量，必须统一制定计划，明确其工作职能，建立健全考核机制、监督机制和激励机制，使专业戒毒社工规范、科学地开展工作，提高帮教的能力和水平。

六、结语

自《禁毒法》把“社区戒毒”由原来的辅助性手段拓展为新的独立的戒毒措施，其地位得到了极大程度地提升，该项制度发展至今，在彰显人文关怀和提高戒毒效果的同时也留下了部分遗憾，深入反思社区戒毒实践得失并在制度和实践两个层面及时跟进，理应成为我们前进的选择。笔者认为，社区戒毒的法治困局根据本地还是源于“社区”二字。第一，将戒毒人员放置于社区环境之中，与传统的“惩罚为主”的戒毒工作理念存在一定背离，使得戒毒管理部门与工作人员难以适应，直接影响工作力度和重视程度。第二，在开放的社区环境中戒毒，既是社会戒毒制度的优点，也可能是其致命的弱点。其不可避免地会出现容易复吸、脱管失控等风险，这是相较于强制性戒毒措施的天然漏洞。即使我们强调社区戒毒的独特价值，上述致命弱点也不可否认和抹杀，这是追求人本主义和回归社会等宏大目标过程中必须容忍的“阵痛”。第三，社区戒毒的本身不仅仅是一项戒毒措施，更是一项社会治理改革，社区戒毒有赖于社区发育的健全，才能切实对戒毒人员提供必要的监督和管控。而我国正处于社会转型期，基层政权组织和社区控制力弱化已经成为普遍现象，如果无法孕育出成熟的社区，社区戒毒自然难以发挥实际效果。从某种意义上说，我国并非先有社区，而后发展出社区戒毒，而是先提出社区戒毒的制度构想，在制度推广的倒逼下，不断强化社区建设以适应前者需要。因此，只有转变戒毒工作理念，改变“惩罚大于矫治”的思维定式；完善社区戒毒制度设计，最大限度地降低“纸上谈兵”之风险；强化社区创建和培育，为社区戒毒落实提供成熟的土壤，才能真正为社区戒毒步入良性轨道并发挥预期价值奠定基础。

[1] 刘静林.社会化：社区戒毒康复的现实选择和未来趋势[N].中国禁毒报，2016-01-19(1).

[2] 靳澜涛.从革命法制到现代法治——建国初期禁毒法制的历史审视与现实观照[J].河北科技大学学报(社会科学版)，2016，(4)：52.

[3] 姚建龙.禁毒法导论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014：116.

[4] 周秀银.破解社区戒毒实践中的法治困境[N].中国禁毒报，2017-05-16(3).

[5] 靳澜涛.现行戒毒体系的运行偏差与本位回归——关于修订《禁毒法》第四章 “戒毒措施”的建议[J].公安研究，2017，(4)：91.

[6] 靳澜涛.毒品概念界定的立法模式比较与选择[J].甘肃理论学刊，2017，(3)：119.

[7] 靳澜涛.毒品合法化政策的理论争鸣与批判借鉴[J].云南警官学院学报，2016，(5)：26.

[8] 姚建龙.禁毒法与戒毒制度改革研究[M].北京：法律出版社，2015：60.

[9] 林苇，王占洲.社区戒毒的困境及其对策研究——以贵州省为例[J].广西警官高等专科学校学报，2016，(6)：85.

[10] 廖斌.废除劳教制度后违法行为矫治体系研究[M].北京：中国政法大学出版社，2014：251.

[11] 刘建宏.中国吸毒违法行为的预防及矫治[M].北京：人民出版社，2014：443.

〔责任编辑：张毫黄琦〕