我国金融监管机制的协调化研究

陈海霞

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

我国金融监管机制的协调化研究

陈海霞

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

我国金融市场发展势头猛进，金融创新产品层出不穷，一定程度上使得金融安全与稳定都受到了巨大挑战。金融业务相互交叉、新型金融产品与金融业态等免不了产生监管空白和监管重复问题，而金融监管有着维系市场公平透明、确保体系稳定与高效等重要作用，监管协调机制的构建凸显出重要性。如何在我国现有的金融分业监管的制度框架下，设计高效的协调监管方式，消除监管异议和监管套利，健全我国金融监管协调制度成为一项重大考验。结合具体国情在现有制度框架内进行制度重构，选择一条改革成本最低的优选路径。从我国金融市场监管现状着手，深入分析监管制度存在的诸多问题和不足之处，借鉴域外国家较为完善的协调制度设计。提出从立法合作，健全金融监管法制。联合执法，完善执法层面建设。危机处理，破除大而不倒现状。信息共享，统一协调合作机制。市场决定，把握监管红线准则来维护我国金融市场整体秩序的稳健发展。

金融监管；金融创新；协调化

博登海默提出“安全有助于使人们享有的诸如生命、财产、自由和平等等其他价值状况的稳定化尽可能进行下去” 。金融监管制度亦是如此，谋求经济发展不仅仅是一味地追求金融创新，更要注重安全的维护，监管与创新必须同步发展。“金融创新体现的是自由价值，而金融监管则是体现了秩序、公平、正义等法律价值，任何一项法律制度设计都应兼顾而不是偏废其中哪一类价值。”[1]金融监管协调化旨在维护社会公共利益和保障金融秩序稳健运行这两个方面寻求平衡点，从而科学合理地配置市场经济资源，构建高效率且更安全的金融整体市场体系。

一、完善金融监管机制的重要性

金融作为衡量现代社会经济发展水平的核心要素之一，金融市场作为配置市场各类资源的重要工具之一，在经济社会中有着举足轻重的地位。金融市场变化日新月异，交叉型金融产品组合、互联网+金融等金融新业态的不断出现，这些金融新业态发展迅速、内控不足、监管不力，从而使得系统性金融风险积聚。2015年，“股灾事件”给我国金融市场健康有序发展造成严重影响。十八届五中全会提出“要改革我国金融监管的制度框架，使其适应市场经济、金融市场的发展进程”。在我国现有的监管框架下选择一条成效显著且成本最低的改革方案，才是正确之道。金融创新不断对金融监管提出新的要求，协调监管是不二选择，能有效抑制金融机构，利用制度规则的不统一和空白等漏洞进行违法套利活动。

2008年爆发的全球金融危机，有力地证明了进行金融监管的重要性与必要性。此次危机爆发，原因之一是一味追求金融自由，却忽略了对金融交易风险特别是衍生品交易的监控，从而导致整体经济市场爆发系统性风险，诱发多国家经济发生“多米诺骨牌效应”，几近崩塌。我们知道，市场失灵，一个重要表现就是金融风险，为了弥补市场失灵，国家干预在金融市场就表现为金融监管。金融风险的易发性是采取各类监管措施的根本原因，从宏观调控的角度，监管是指用“看得见的手”弥补“看不见的手”，是在配置经济资源失灵时采取的一系列措施和制度的总和。总地来说，完善的金融监管机制有着保护金融消费者正当权益、保证金融市场公平透明、监控金融机构安全稳健、保障金融体系稳健运行等多种优势作用。

二、我国金融监管具体制度的现状

现行我国金融行业监管模式是分业经营和分业监管。在该模式下，“一行三会”是主要的监管机构，央行被赋予9项监管职责，主要是金融宏观调控和外汇管理，提供金融市场的基础设施，监督管理整个金融市场。“银监会负责监管大多数的金融机构，比如政策性银行、商业银行、信托公司、金融资产管理公司等。就存款类金融机构出现经营风险时，负责与其他有权政府部门协商处理，提出专业的建议和意见。同时银监会也是国有重点银行监事会的管理机构。证监会主要就证券市场进行整体监管，当然包括其中的各类型证券机构和证券业务。在法律授权的前提下，制定与证券市场监督管理相关的规则和规定。此外，还对证券业协会的活动进行引导和监督。保监会则是负责对保险市场的监管，对保险机构和保险业务进行事前、事中和事后的实时监督。不仅仅是保险具体产品，保险费率和详细保险条款也都在监管范围内。”[2]

(一)我国现有金融监管法律依据

就法律层面而言，我国现有多部基本法律都对金融监管制度进行了原则性、概括性的规定。例如，“国务院建立金融监督管理协调合作机制，具体办法由国务院规定，具体条款详见《中国人民银行法》)”。当然这是一条总纲，并没有什么实际的操作价值，但是肯定了金融监管协调机制构建的合法性，也为明确协调监管的牵头机构提供了一种思路。此外，银行法和银行业监督管理法、保险法、证券法等相关部门法也对“一行三会”行业信息共享方面做出了原则性的规定，还有一些行政法规做了泛泛的规定。因金融市场的飞速发展和解决实际问题的需要，2004年，“三会”共同签订了就金融监管工作进行分工与合作的备忘录，首次提出要建立经常联系机制和监管联席会议制度，还针对处理金融控股公司问题提出了“主监管人”的概念。

鉴于主要金融监管机构之一的央行缺位备忘录，2008年，国务院批准了《央行的三定方案》，也就是央行的主要内设机构职责和人员编制的详细规定，进一步厘清了金融监管协调合作机制。一是协调机制的监管主体由“一行三会”牵头，保证监管专业性。二是借助召开经常性联席会议的方式，确保监管政策的合法性、合规性以及各项宏观与微观政策之间的协调性。三是建立金融信息共享制度，但该规定没有就协调机制的其他制度内容进行更为具体的明确。

(二)我国金融监管模式阐述

分业监管模式虽然使得各监管机构更趋专业化，但也存在一些弊端，比如机构之间工作协调性差，部门之间的经验和资料难以共享，这极易导致某一金融领域的监管重复和监管出现真空。况且在混业经营的大背景下，难以完全划界某一金融产品或是金融业务，机构监管已逐渐被功能监管所取代。在各主要监管机构之间进行分工与合作，成了一个较好的过渡性制度选择。

目前，我国金融合作监管机制一是坚持分业监管、规则透明、讲究实效的原则，明确各监管机构职责，相互之间有序协调合作。二是建立经常联系机制，及时讨论与处理监管过程中的复杂疑难问题，特别是就跨境或跨行业问题探讨具体专业监管方法。三是建立了定期信息收集与交流制度。四是坚持“主监管人”原则，当处理集团公司纠纷时，依集团的主要业务性质明确相应的监管机构负责。五是每年召开一次部际联席会议。当然，总的指导原则仍是分业经营、分业监管。

(三)我国金融监管协调实践

目前，我国金融业市场发展成熟度不断提高，金融机构和金融商品日益复杂多样，交易流程日趋简易便捷，整个金融体系更加的完善与开放。但是，金融市场不断多样化的同时，影响其安全稳定的因素也成比例增加，日常信用风险暴露，各类型交易市场，比如外汇、股票、债券、期货等之间的风险联动影响加深，民间借贷和互联网金融的普遍也使得金融叠加风险加剧，从而引起市场系统性风险爆发。这些无一不表明现有的金融监管制度规则不匹配金融行业向前发展，体制性矛盾凸显。

2004年后，在处置高风险金融机构退出市场方面，央行与证监会和银监会合作处理了一大批高风险证券类机构，如南方证券、伊斯兰信托、德隆系风险(具有金融控股公司性质)，等等。为处理跨行业、跨市场的交叉型金融产品或业务，央行作为主要牵头机构，同银监会和证监会两部门在商业银行设立基金管理公司的试点方面拟定了管理办法，该管理办法主要明确了商业银行设立基金管理公司的工作规则。此外，“央行还与财政部、证监会、银监会共同制定了如何将信贷资产证券化的工作细则，拟试点信贷资产证券化”[3]。银监会和保监会签署了《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》和《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》，开启了银监会和保监会之间的监管合作计划。2008年，银监会发布《银行并表监管指引》，要求银行集团及时进行风险评估，避免局部、单一的金融风险进一步恶化，进而影响整个金融体系的稳定。此外，联席会议制度和信息交流共享制度也在有序开展，拉开了协调监管工作的序幕。

就当前举措来看，以央行为牵头机构的各类监管机构之间，或者以国务院为主导的各级政府部门之间，在如何处置高风险金融机构的问题上，在协调监管跨境或跨行业业务的问题上还主要是以“一事一议”的非制度化方式解决问题，属于一种表层监管形式。虽然，这种非制度化安排的解决方式能够达到及时处理一些高风险金融机构的目标要求，但是还达不到提高金融行业效率、推动金融创新发展的改革目标，远达不到构建完备的金融监管制度的标准。如前所述，针对金融控股集团、交叉型金融业务和产品、国有金融机构等的监控，以及对高风险的金融机构的退出处置等方面还处于监管灰色地带，迫切需要构建各监管机构长效协调监管合作机制，推动监管机构之间展开多层次、多渠道、多方位的实质性合作，保障我国金融市场的稳健运行。

(四)我国金融监管制度不足

依据经济学中的公共选择理论，各级政府机构并不完全代表了社会公共利益，而是都有自己的部门利益需要考量。当监管机构之间出现利益矛盾与利益冲突时，各监管机构会为了本机构利益而采取有损于其他机构甚至是整个金融市场的行为，再加之我国的金融立法和实践存在严重脱节现象，必然会导致某一领域出现监管真空或是重复，加剧监管机构之间的矛盾，但是这都没有现行有效的解决方式来规制。可见，欠缺争议解决机制不仅会增加监管的合作成本，还会阻碍机构协调工作的进展，甚至影响整个市场的监管效率。

1.法律规范体系单一，具体制度规则不明确。我国金融监管相关的法律规范多为原则性规定，不具备可操作性，相关协调机制的立法更是浮于表面，各监管机构主体的职责权限规定不明确，很多监管部门的行为属于无法可依的状态，监管行为的合法性、合理性遭到质疑，这无疑给监管协调制度的构建又增添阻碍。《备忘录》《央行三定方案》等文件虽然做出了更为具体的规定，但是文件的效力等级不够，具体的制度规则也未作完整规定。

2.监管主体约束不足，缺乏行之有效的解决机制。“一行三会”的部际联席会议是建立在各部门平等、自愿的前提下，各监管主体之间平等沟通且协商一致，没有任何的法律强制约束力，因此达成的协议最后很有可能成为一纸空文，不具实际效力。再者，新设的联席会议制度和经常联系制度虽然要求监管机构之间进行信息、资源共享，但究其规定，该制度规则只是在整体分业监管的总要求下，旨在加强机构之间沟通与协商的“缓兵之计”，且每年仅召开一次，因此还不能成为真正意义上的我国金融监管长效解决协调机制。

3.信息共享平台缺乏，紧缺专业监管高级人才。金融监管协调合作的基础在于信息共享，虽然有基本法律规定了监管机构应当定期进行信息收集与交流，但从我国监管的信息化进程来看，各机构的金融监管信息系统存在较大差异，尚不能构建一个全国统一的信息共享与交流平台，信息不对称问题仍然显著。无法信息共享，监管协调工作就难以顺利开展，也使得金融监管的成本增加。比如，各机构之间信息收集与交换成本、相互协商妥协成本以及信息导致的监管责任不清的边缘成本等都会增加。

一方面，金融创新速度迅猛，金融业务品种增多，金融交叉业务逐渐被放开。另一方面，监管部门普遍缺少专业对口人才，现有执法人员的专业能力遭到质疑，较多监管人员欠缺跨专业监管的必备知识和能力，难以完全胜任混业经营发展态势下的具体监管工作内容。“缺乏专业监管人才做支撑，监管协调合作机制的发展将寸步难行。”[4]

4.监控不力，尚未构建完备的金融监管协调系统。上述的都是国家层面的金融监管机构，而在省级以下层面，央行是“9+2管理体制”，即在全国范围内设立了9家跨省级的分行和2家直属的营业部，在各省会城市和地级市设中心支行，各市县设支行。银监会的层级设置不同，在各省会城市、地级市分别设立省级监管局和市级监管局，在市县只设办事处。在地市级城市以下，保监会和证监会未设分支机构，而是采取非现场的监管方式。这一系列的机构设置导致了较多地区、领域的金融监管处于空白状态，对维护地区金融稳定、防范和化解金融风险带来了严峻的挑战。

三、完善我国金融监管协调机制的优化路径

金融监管制度协调化是一个系统工程，没有放之五湖四海皆准的统一标准，借鉴域外较好实践经验，结合本国国情在现有制度框架内进行优化路径选择是当选之道。“为确保金融改革整体上坚持正确方向，既不过度金融管制，压制金融创新的发展，也不过度放松监管，重蹈金融危机覆辙，金融监管的协调构建需遵循一定的原则。”[5]一是坚持公开、公平、公正、透明的原则，金融监管是公权力的行使，防止权力寻租和监管腐败，应坚持三公原则，同时加大监管理念、标准、规则和执法等多方面的透明度。二是要有维护金融体系安全与稳定的全局思维，不能割裂地进行监管工作，构建多方面的协调机制是总指挥。三是坚持市场导向原则，发挥市场在分配经济资源时的决定性作用，把握监管红线。

(一)立法合作，健全金融监管法制

现有的金融监管法律规范笼统不详细，而一系列的出台文件又因为制定机关权威性不足导致效力性不高，提高制定相关法律的效力等级。鉴于专业性、权威性和操作性的综合考量，可以由国务院牵头制定一部专门规范与协调金融监管的行政法规——《金融监管协调条例》，在立法难度没有很高的前提下，减少因法律空白所导致的摩擦成本。通过制定法律、行政法规等，明文规定各监管机构的协调合作与分工框架，对部门职能做出更为具体的规划，使得监管协调机制全部做到有法可依。

明确一个具有权威性的牵头机构，这是金融监管协调合作机制能够顺利展开且有成效地运行的重要前提条件。“在信息不对称状态下，博弈各方往往在牺牲整体基础上实现自身利益最大化，就需要引入‘监管协调人’机制。我国《商业银行法》规定由国务院安排具体监管工作，借鉴美国设立金融服务监管委员会作为各监管机构的‘总协调人’，我国可以在国务院下设一个金融监管协调委员会，牵头‘一行三会’进行监管工作协调运行。”[6]

金融监管部际联席会议作为一项过渡性制度安排，发挥了重要的作用，通过召开定期或不定期的联席会议，各监管主体代表参与，深入交换意见，及时判定新的金融衍生品和金融交易的定性，并就实践问题进行商讨，形成处理方案。鉴于当前的制度管理体制和监管机构层级等原因，以部际联席会议方式形成的监管协调制度运行效果并不十分理想，缺少一个各方均认可且具有约束性的强制实施办法。建议将金融部际联席会议效力法定化，把会议达成的各项制度或协议由内部合同约束上升至法律法规约束的高度，增强其权威性和强制性。加强主要监管机构之间的分工与合作，提高效率，发挥合力，维护金融安全与稳定，从而促进我国金融业的协调、平稳、健康发展。

(二)联合行动，完善执法层面建设

制定规则并监督执行才是监管的意义所在，规则只有被执行才有其制定的价值。就金融监管领域而言，当基本法律没有具体明确的规则时，监管部门联合发文或者是共同签署备忘录，可以区分和细化监管职能的不明、交叉现象。但是，若无法完全区别监管职能的边界，则监管机构可以采取合作监管等直接方式，最大程度减少监管重复或监管空白带来的执法不明的问题。

1.争议解决和问责机制。没有约束力的监管分工与合作，往往会产生重复监管和空白等问题，监管机构相互扯皮推诿，缺乏高效的争议解决和问责制度，监管协调工作将难以顺利开展。可以初步设立一个具备中立性的争议解决协调机构，及时解决监管争端，追究责任至各承担机构。

2.构建分层式监管体制。金融监管的分工合作应当是有层次性的。十八届三中全会之后，明确了构建完善的监管协调机制需要清晰界定中央与地方的具体监管职能与责任，风险处置责任也被进一步细化。比如，依照防范风险的职能需要进行划分，中央机构监管易引发市场系统性风险的传统金融业，而地方监管机构则主要负责风险辐射范围较小的金融新业态。监管机构与职权适当向市场一级、基层下移，同时要完善地方金融体系风险预警机制。

(三)危机处理，破除“大而不倒”局面

考虑到金融系统性风险，应制定危机处理机制，设立破产处置机制，破除“大而不倒”，奥巴马政府改革中采用的“沃克尔规则”，即控制占据较大市场份额的金融机构进行高风险投机性金融交易，从而改变金融机构太大而不能倒的现状。同时，针对金融机构货币流动性风险、关联交易风险，可以建立适用日常监测工作流程，针对金融产品跨境或跨行业的交叉风险，可以设定风险突发应急规则。借鉴威廉姆逊提倡的机会主义和有限理性的假设说，监管者受部门利益的驱动也需要被监督。因此，在加强和完善金融监管协调制度构建的同时也要考虑对监管机构的再监管研究。

(四)信息共享，统一协调合作机制

就信息共享制度设计部分而言，《中国人民银行法》第35条和《银行业监督管理法》第6条都已出现了原则性的概括规定。“金融监管当局建立的信息收集、交换与共享方面的制度设计，能够一定程度上缓和信息不对称现状，降低信息成本和交易费用，从而减少监管协调制度的运行和摩擦成本。但就我国目前信息化进程来看，各机构的金融信息系统不同，尚未建立起统一的信息共享平台，信息共享制度没有发挥应有的作用。”[7]

“互联网+”的大时代背景下，可以尝试开发金融监管信息应用软件，建立统一、共享的监管信息数据库。2016年，上海市政府办公厅正式印发的《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》中提到构建以“一个平台、两份清单、三类数据库、四种信息源”为框架的信息共享机制。具体而言，一个平台是指通过研究建立一个上海金融综合监测预警平台，用以事前风险防范预警。两份清单是指梳理形成的分业监管机构清单和重点监测金融行为清单，从机构和行为两大类别把握监管重点工作内容。三类数据库是指机构信息数据库、产品信息数据库和从业人员信息数据库，进行全面信息收集与存储。四种信息源是指借助金融管理与市场运行信息、社会公共信用信息、行业协会自律信息、媒体舆情与投诉举报信息，以便尽可能囊括金融监管全面信息。在此基础上，再进一步丰富信息共享内容，优化共同参与机制，提高分析预警能力，这也值得在国家层面予以借鉴和推广。

(五)市场决定，把握监管红线规则

金融监管由市场决定，主要是指尊重市场规律，把握监管规则底线，使政府对市场的监控达到最低干预原则，市场化才是监管改革应当遵循的准则，只有涉及公共利益或存在系统性风险才需要被监管。监管者应当相信市场判断，善于从市场运行中读出风险信息，及时有效化解金融风险，提高金融监管效率，制定科学有效的金融市场监管规则。当然，创新金融监管的非官方途径也是一个可选项。中央或地方的政府部门并不能完全胜任监管工作的方方面面，可以适当适时采取社会监督方法，激发金融机构和金融行业等自我监管作用，比如交易所、行业组织的自律监管，金融消费者组织、人民团体、舆论媒体等对金融服务的监督监管等。

发挥市场配置资源的决定性作用的同时，也要调整我国金融主管机构协调监管问题，《中国金融监管报告(2016)》蓝皮书首提“三层+双峰”模式，“该模式不同于美国的以联邦政府和地方政府双系统为依托、以美联储为核心、各专业监管机构为组成部分的双层多头金融监管模式”[8]。金融稳定协调委员会、金融监管具体职能机构和地方相应监管职能部门这三个层级完善了我国金融监管体制的纵向规划。双峰是指审慎监管机构和行为监管机构(英国新设立金融政策委员会专门负责宏观审慎监管方面工作)以分配具体的监管职能。其中，现阶段达成的共识是，审慎监管机构是由“三会”监管机构构成，而行为监管机构则成立独立的金融消费者保护部门，双峰模式则是在横向层面上发展了我国金融监管制度的具体设计。除此之外，金融监管协调制度的构建还包括注重保护金融消费者投资者的合法权益，匹配跨专业的监管高端人才，跨国、跨区域甚至是全球范围内的金融监管合作标准和方式等。

四、结语

“随着人民币跨境支付系统启用，人民币加入SDR，以及金砖银行、上海自贸区、亚洲基础设施投资银行、丝绸基金运行等，越来越多的金融机构加入‘走出去’行列，我国的金融版图逐渐开放。如何在复杂变化的国际态势中，在发生国家利益冲突的纵横捭阖中，构架和完善能够维护我国的金融利益、国家金融安全的金融监管协调机制是我们面临的一项重大课题。”[9]

自2015年以来，我国市场经济运行总体态势良好，金融产业改革攻坚克难的同时，金融机构的整体经济实力却得到了很大程度的提升。创新金融产品市场发展逐渐规范，金融基础设施建设也渐渐完备，金融监管协调部级联席会议工作制度不断完善，系统性风险监测评估和重要性金融机构监管能力不断加强，金融秩序稳健运行。“我国经济正处于结构调整和转型升级的攻坚时期，金融发展两难、多难问题增多，金融体系不稳定因素增加，金融稳定面临诸多挑战，我们需要完善金融监管协调机制，防止监管空白和监管套利。”[10]鉴此，“可以学习英国的金融改革方式，以综合监管为目标进行大刀阔斧的改革，金融改革过程中注重专业化、原则化与规则化相结合、责任化和国际化等要求”[11]。健全监管法制、联合执法、危机处理、把握监管红线这几点制度设计旨在为防范和化解各类金融风险，进而维护金融稳定，为经济发展和社会稳定创造优良的金融环境，金融监管协调机制构建任重而道远。

[1] 孟咸美.金融监管法律制度研究[M].北京：经济日报出版社,2014:2.

[2] 文洪武.基于现行法律框架的中国金融监管协调合作研究[J].广东金融学院学报,2011,(7):120-128.

[3] 安起雷.浅谈构建我国金融稳定及监管协调机制若干问题[J].货币银行,2011,(12):11.

[4] 王来华,李乃燕.我国金融监管协调机制存在的问题及对策分析[J].海南金融,2010,(1):55.

[5] 王兆星.金融监管的再定位[J].中国金融,2014,(13):13-16.

[6] 郭田勇,廖力.后危机时期中国金融宏观审慎监管问题[J].西部论丛,2010,(5):50-51.

[7] 宋清华.金融监管协调机制：国际经验与中国的选择[J].武汉金融,2007,(12):18-20.

[8] 宣文俊.金融危机后美国金融监管改革及其对我国的启示[J].上海经济研究,2010,(12):47-56.

[9] 仙慧.混业经营趋势下我国金融监管协调机制的挑战与革新——法与经济学视角[J].金融与经济,2016,(4):46-49.

[10] 中国人民银行金融稳定小组.中国金融稳定报告[R].北京：中国人民银行，2016:5.

[11] 廖凡,张怡.英国金融监管体制改革的最新发展及其启示[J].金融监管研究,2012,(2):88-102.

〔责任编辑：屈海燕 王圣姣〕

论点摘编

马克思恩格斯科学观主要内蕴及其当代价值

杨玉洪、胡海波在《学术交流》2017年第7期撰文指出，在马克思恩格斯的理论视野里，科学具有一般社会生产力和社会意识形式的双重社会属性。作为一般的社会生产力，科学凭借技术物化转变为现实生产力并与生产关系和上层建筑发生联系，成为推动社会发展的有力杠杆；作为社会意识形式，科学是一种特殊文化形态，成为一种解放思想的强大精神武器。资本主义制度有促进科学发展的一面，也存在将科学沦为维护制度工具的一面。要推动现代科学快速发展并切实发挥作用，必须对国家私有化制度进行彻底改造。

(崔家善 摘)

2017-04-18

陈海霞(1992-)，女，江苏盐城人，硕士研究生，从事经济法、金融法研究。

F83

A

1000-8284(2017)08-0041-06

国情国策研究 陈海霞.我国金融监管机制的协调化研究[J].知与行,2017,(8):41-46.