公安边防部门“三非”外国人管理法律问题研究

李 丽

(公安边防部队士官学校，云南 昆明 650214)

公安边防部门“三非”外国人管理法律问题研究

李 丽

(公安边防部队士官学校，云南 昆明 650214)

当前，外国人非法入境、非法居留、非法就业现象日益突出，以部分周边国家人员为主的“三非”外国人数量逐年增长，并由我国沿边沿海地区向内地扩散，对公安边防管理的影响越来越大。针对公安边防部门“三非”外国人管理工作存在的执法依据内容滞后、处罚力度偏轻、执法效率低、打击处理难等问题，提出完善法律依据、加大执法力度、加强执法建设、完善执法合作的应对措施。

公安边防部门；“三非”外国人；边境管理

改革开放以来，我国对外开放程度不断加大，综合国力持续上升，举世瞩目的经济发展成就引发了外籍人员入境潮，中国已成为亚洲地区最受外国人欢迎的国家之一。国际移民组织发布的《世界移民报告2015：移民和城市——管理人口流动的新合作》指出，作为新的国际移民目的地，中国的国际移民总量在2000—2013年期间，增长了超过50%。与此同时，由于大部分边界线缺少天然屏障，边境地区跨境民族多，我国劳动力市场出现结构性短缺等原因，沿边沿海地区外国人的非法入境、非法居留、非法就业(以下简称“三非”)现象也日益突出，呈现出数量逐年增长、来源以周边国家人员为主、范围由沿边沿海地区向内地渗入等新特点，对我国出入境秩序和社会治安等方面造成了很大影响，引发了社会各界的高度关注。

公安边防部门处在打击、管理“三非”外国人的第一线，在解决“三非”外国人问题方面发挥了重要作用，取得了显著成绩。但由于我国边界线长、对外开放口岸多，公安边防部门难以全线设防，相关法律法规也存在不少问题和缺陷，“三非”外国人管理仍然面临诸多挑战，形势不容乐观。

一、我国沿边沿海地区“三非”外国人概况

依据“推拉”理论和新古典经济均衡理论，国家之间经济发展的不平衡是移民产生的根源。我国14个毗邻国家多为政局动荡或经济欠发达国家，而我国社会环境安定、经济高速发展，吸引大量周边国家人员入境并在沿边沿海省份非法滞留。东北三省是朝鲜籍非法入境人员主要聚集地，云南、广西的“三非”外国人主要来自毗邻的缅甸、越南，广东、福建、江苏、浙江、山东等沿海地区以越南籍“三非”人员为主。沿边沿海地区“三非”外国人主要特点有：(1)我国“三非”外国人数量逐年增长。据出入境管理部门的统计数据，2001—2005年，全国公安机关共查处“三非”外国人12万余人；2006—2009年，全国公安机关共查处“三非”外国人14万5千余人，39 420人被遣返出境。“三非”外国人以我国周边国家人员为主，“三非”案件涉案人员以与我国接壤的朝鲜、越南、缅甸等国家人员居多。2016年2月至2017年7月，广东、广西、云南、新疆等地公安边防和出入境管理部门在公安部部署下开展了打击粤港边界偷渡活动专项行动，截止2017年2月，累计查处外籍非法入境者超过4万人，其中绝大部分为越南、缅甸籍人员[1]。(2)“三非”外国人逐渐渗入内地。以往“三非”外国人主要集中在吉林、云南、广东、广西等沿边沿海地区和北京、上海等一线城市，近年来，这些地区和城市的“三非”外国人在数量增长的同时，还呈现出向内地渗入的势头。以云南省保山市为例，长期以来，边境跨国婚姻导致的非法居留主要发生在保山市所辖边境乡镇的同一跨境民族之间，但近年来，远离边界线地区的跨国婚姻数量急剧增长，覆盖范围变得更广泛。目前，保山市所辖的五个县区都有分布，尤其是腾冲和龙陵两县，而且两县所辖乡镇中边境乡镇跨国婚姻的数量还没有其他乡镇多，通婚双方也由同一民族发展为越来越多的不同民族之间的通婚[2]。

二、“三非”外国人引发的公安边防管理主要问题

当前，在出入境边防检查和边境管理领域，“三非”外国人管理问题日益凸显。

(一)破坏出入境管理秩序

外国人必须持有合法有效的护照、签证或其他入境许可，如边民证、海员证等，经公安边防检查机关查验，加盖验讫章之后，才能进入我国境内。很多“三非”外国人不持合法、有效证件，逃避检查，为了经边境小道非法进入我国境内，破坏了国家正常的出入境管理秩序。

(二)危害边境治安秩序

一些“三非”外国人由于没有谋生技能，为了维持生计，在边境地区从事卖淫、盗窃、抢劫、贩毒、拐卖人口等违法犯罪活动，对沿边沿海地区群众的生命财产安全和社会治安秩序造成了严重的危害。例如缅甸自2011年以来，先后通过大赦释放了数万名服刑人员，每次大赦之后云南德宏边境地区的治安案件和刑事案件发案率都会呈现上升趋势，主要原因就是其中一部分人出狱后流窜至中国境内从事违法犯罪活动。根据德宏某公安边防派出所统计，该所接处警案件中有将近一半涉及“三非”外国人，可见“三非”外国人对边境地区社会治安秩序的影响不容忽视。

(三)带来人口管理难题

在公安边防辖区居留的“三非”外国人不按法律规定到公安机关办理、交验居留证件，散居于出租屋、宾馆、单位宿舍或亲戚朋友家中。公安边防派出所对于外国人的居留管理比较被动，民警对辖区“三非”外国人情况，底数不清，情况不明，失控漏管，致使很多外国人在公安边防辖区得以长期非法居留。而很多与中国边民通婚的邻国人员，由于不能提供有效证件，无法办理婚姻登记手续和准生证，所生子女也因为其没有结婚证和准生证无法落户。这些情况长期大量存在，给公安边防派出所的人口管理带来巨大难题，难以及时准确掌握辖区实有人口情况。

三、公安边防部门“三非”外国人管理的执法难点

公安边防部门是国家部署在对外开放口岸和沿边沿海地区的一支重要武装执法力量，预防、减少和消除“三非”外国人问题，是公安边防部门依据职能管辖和地域管辖必须承担的法定职责。然而，在“三非”外国人管理过程中，由于相关法律体系建设和执法规范化建设相对滞后,使公安边防部门的执法实务面临很多障碍。

(一)法律法规未成体系，内容普遍滞后

我国“三非”外国人管理的法律依据除在《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)中较为集中外，更多散见于其他法律法规和部门规章中，松散的立法结构削弱了“三非”外国人管理法律制度的严肃性和统一性。且在《出境入境管理法》实施之后，除了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，一直没有配套的实施细则出台。《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》和《广西壮族自治区中越边境地区人员入境出境暂行规定》等地方部门规章，缺乏上位法依据。当前我国的“三非”外国人管理出现了很多新情况、新问题，以上这些法律法规、部门规章在某些方面，已经难以满足现实需要，法律滞后性问题日益突出。

(二)法律规范冲突明显，处罚力度偏轻

《中华人民共和国刑法》《出境入境管理法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等都对外国人非法入境、非法居留和非法就业等行为进行了规制，但对同一行为处罚的规定各不相同，且普遍较轻[3]。以同与越南接壤的广西、云南两省的规定为例，对非法入境的外国人，广西规定的最低罚款数额是一千元以上，云南的规定区分了非法进入边境县(市)和非法进入内地两种情况，罚款的最低数额分别是十元以上和五百元以上。处罚幅度相差如此之大，各地的公安边防部门在执法中必然出现“同事不同罚、同事不同办”的现象。此外，《出境入境管理法》第80条确立了外国人非法就业方面的法律责任，处罚力度相较于1994年《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》有所提高，但如果考虑到通货膨胀、物价提高等因素，其实处罚力度并不算大。在日本，非法就业会被判罚不超过3年的劳役或有期徒刑，或不超过300万日元的罚款；加拿大对非法移民组织者的处罚是罚金1 000万加元或终身监禁；而非法移民在英国会被处200英镑罚金或半年以下的监禁，或并处[4]。与这些国家相比较，我国对外国人非法居留、非法就业行为只规定了罚款和拘留，仅针对部分情节严重的偷越国(边)境行为规定了刑罚处罚，使得“三非”外国人有恃无恐，不惜以身试法。

(三)执法建设参差不齐，制约执法效率

1．执法人员水平参差不齐

一方面由于岗位轮换流动性较大，人员的频繁更替使执法工作的延续性受到影响；另一方面由于部队没有建立健全系统的法律学习和培训机制，导致部分官兵对“三非”外国人管理和出入境边防检查相关法律法规的理解把握不够全面和深入，一线检查员在情报收集、调查取证等方面能力相对薄弱，甚至不能满足执法工作的实际需要。

2．硬件建设水平有待提高

近年来，公安边防部门大力推进“四项建设”，但在硬件建设方面还有很多不足。第一是边界隔离设施和监控设施缺乏，很多边界线没有明显标志，隔离设施简陋甚至没有隔离设施，如部分中缅边界部分地段仅用竹篱笆隔开，非法越界人员能够轻易从竹篱笆上打开缺口进入我国境内。第二是执法信息化建设水平不一，制约工作质量提升。出入境边防检查过程中查控工作和边检行政案件的办理主要依托“梅沙系统”完成。但该系统没有与各省、自治区和直辖市的警务综合平台联网，对非法出入境人员行政处罚和对“三非”外国人治安处罚等新案(事)件发生后，出入境边防检查机关和公安机关相关部门及其他外国人管理职能部门无法实现信息共享，在人员身份、违法记录核查、案件性质类型研判、案件延伸、整合执法力量协同办案等方面难以形成合力。

(四)合作机制不健全，打击处理难

1．拘留执行难

虽然《出境入境管理法》中已经明确规定对涉嫌违反出入境管理人员，可以拘留审查，情节严重的可处以行政拘留，但在实际工作中，公安边防部门很少采用。一方面是由于公安边防部门每天查获的“三非”外国人数量很大，一次性查获数十人甚至上百人的情况并不鲜见，拘留很可能造成场所不够、经费短缺的问题。另一方面根据《公安机关办理行政案件程序规定》第228条的规定，对外国人做出行政拘留、拘留审查或者其他限制人身自由以及限制活动范围的决定后，有一系列请示报告、内部通报、对外通知等制度[5]，办案时间长、成本高，执法效果却微乎其微。因此，实际工作中，公安边防部门更愿意采用警告或罚款的处罚手段。

2．移交遣返难

公安边防部门遣返“三非”外国人难度较大。第一，虽然《出境入境管理法》确立了“三非”外国人的遣返制度，但对于遣送出境的具体程序和相关内容没有明确的规定，公安边防部门要负责全国公安机关查获的“三非”外国人的遣返工作，而被遣返人员的费用承担、执行期限、出境口岸、遣返程序的中止等一系列问题在《出境入境管理法》中都没有涉及，影响了遣返制度在实际工作中的操作性。第二，很多“三非”外国人被查获后拒绝提供真实身份信息，难以通过正规途径移交遣返，只能从边境小道、便道送出境外。但由于边界线缺少天然屏障，来往十分便利，就出现了屡遣屡返的尴尬现象。第三，很多老百姓甚至地方政府认为“三非”外国人能够缓解部分地区的用工荒和结婚难等经济和社会问题，不应该被严厉打击处理，公安边防部门要进行遣返，执法阻力大，如果处置不当，极易引发群体性事件。

四、公安边防部门“三非”外国人管理的法律思考

随着我国“一带一路”建设的实施和对外开放程度不断加深，必然会有越来越多的外国人来华，公安边防部门在“三非”外国人的管理工作中面临的形势会更加复杂和严峻。只有顺应形势，创新思路，不断依法改进和强化管理措施，才能适应管理要求，更好地维护正常出入境秩序，保证沿边沿海地区社会安全稳定。

(一)完善法律依据

世界上很多发达国家如美国、日本、澳大利亚、德国等都制定了自己独立的移民法，我国也应当建立符合国情的移民法律体系，解决伴随国际移民而来的“三非”外国人问题，与国际通行的移民法律制度接轨和统一。但鉴于我国的立法实际，目前还不具备制定统一移民法的条件。如果要制定统一的移民法，必然要引入“移民”的概念，现行的诸多相关法律法规就要面临大面积的修改，立法成本太高。当务之急应当尽快推进完善与《出境入境管理法》相配套的实施细则和相关解释等出台，逐步实现由《出境入境管理法》向“移民法”的过渡。在此过程中，既要借鉴发达国家的移民立法经验，也要充分考虑我国的实际情况，避免不切实际的简单移植。

(二)强化刚性执法，兼顾政策柔性适用

1．借鉴国外经验，加大处罚力度

违法成本低是公安边防部门打击“三非”外国人效果不佳的重要原因。在修改立法的时候，可借鉴其他国家的立法经验，使处罚力度与违法成本和社会危害相称，并降低偷越国(边)境罪、组织他人偷越国(边)境罪和运送他人偷越国(边)境罪入罪门槛。同时，可以将雇用非法入境外国人和介绍非法入境外国人工作等行为作为刑事案件处理，在立法上做出减少或消除“三非”外国人滋生环境的有效设计。

2．出台变通政策，合理化解矛盾

云南、广西等边疆民族省区，可根据《出境入境管理法》第90条的授权，结合本地“三非”外国人管理工作和经济发展状况实际，制定新的地方法规、部门规章，增强公安边防部门对“三非”外国人打击处理的可操作性[6]。同时，由于《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》规定毗邻国边民与中国边民在中国边境地区办理婚姻登记需提供的材料很多且难以办理，对于很多非法入境的毗邻国家边民来说根本无法提供，造成了大量事实婚姻及由此带来的子女难以落户问题，如果不采取变通的政策，必然导致更多的社会问题。因此，应考虑制定符合各边境地区实际情况的政策规定，逐步解决边民非法通婚带来的非法居留等问题。在这方面，云南省已开始了有益尝试，先后出台了《云南省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》和《云南省公安机关进一步推进户籍制度改革的实施细则(试行)》，解决了跨国婚姻所生子女的户口登记问题。对通婚的外方人员，现行的基本做法是由公安机关办理“境外边民临时居留证”，或由其所在村委会出具证明，公安边防派出所将其纳入常住人口管理。与此同时，对非边民之间的非法通婚及非法居留，坚决依法予以遣返，避免管理失控。

(三)加强软硬件建设，夯实规范执法基础

1．提高官兵执法水平

加强执法骨干的培养、保留与使用是执法队伍建设的应有之义。针对办理“三非”外国人案件中可能遇到的办案人员语言不通，法律法规应用不熟悉，审查效率不高等问题，应加强办案人才队伍建设，建立办理“三非”外国人案件人才库，制定入库人才岗位任职、晋级调衔、薪酬津贴等方面的优待政策。在培养、保留入库人才的同时，依托公安网上执法办案系统，让他们在案件办理和竞赛比武、案件巡查、案例讲评、经验交流等活动中充分发挥示范引领作用，引导广大官兵提高执法规范化、精细化、标准化水平，切实为办理“三非”外国人案件提供人才支持与智力支持。

2．加强执法信息化建设

第一，针对我国边界线长的实际，可借鉴美国构筑边界物理栅栏、装配高科技电子设备等边境执法措施，在口岸和两侧便道、渡口、绕关避卡路段及勤务开展不便的区域安装红外夜视仪、移动电子眼、热成像仪、监控探头等设备，全方位、无盲区地进行监控，达到全线设防的效果。第二，应当建立公安边防部门和地方公安机关之间的信息渠道，提升执法办案效能。第三，探索在公安机关警务综合平台内部开发边检行政案件办理模块。一方面可以实现边检行政案件的网上办理，另一方面，可以与梅沙系统进行对接，留存入境外国人的指纹等生物信息，进一步实现信息的交流、融合。通过对查获的“三非”外国人进行信息比对，提高身份核查效率，使执法工作真正实现流程化、标准化、规范化、高效化。

(四)完善合作机制，不断优化执法效果

1．加强与地方公安机关的沟通协作

“三非”外国人管理涉及到公安机关多个部门，公安边防部门有必要加强与其他公安机关、出入境管理机关的沟通协作，互通信息，实现情报的共享，这是公安边防部门高效打击“三非”外国人的重要条件。办案中发现有涉嫌犯罪的行为时，及时将案件移交主管机关。对于边检机关行政拘留执行难的问题，应加强与公安机关的协调，形成良好的移交、接收工作机制，确保边检行政拘留处罚的决定、执行正常实施，维护法律权威。

2．加强与国外边防部门的沟通合作

“三非”外国人问题具有涉外性，要想有效解决此难题，就离不开与国外边防部门的协作与配合。公安边防部门应当巩固深化与国外边防管理部门的合作机制，联合开展整治“三非”外国人行动。例如，2013年中越签署三级边防合作机制后，广西公安边防总队充分利用现有会谈会晤机制，及时向越南边防部队通报非法入境活动情况，使越方逐步认识到打击非法出入境活动面临的严峻形势。按照《中越陆地边界管理制度的协定》和《中越陆地边境口岸及其管理制度的协定》，越方与中方密切执法协作，不断加大对非法出入境活动的打击力度，进一步优化人员核查遣返机制：一方面大大缩短了非法入境人员的身份核查时限，由原来的42天缩短为7天；另一方面提高了口岸遣返比例，由原来的不足20%上升到现在的35%[7]。

[1] 粤港联合反偷渡行动成效明显 将继续紧密合作联合打击[EB/OL]．(2017-02-28)[2017-05-20]．http://news.xinhuanet.com/gangao/2017-02/28/c_1120546243.htm．

[2] 杨文英．中缅边境跨国婚姻现状分析：以云南保山市为例[J]．云南财经大学学报，2011，26(3)：47-48．

[3] 罗刚.云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究[M].北京:法律出版社，2012.

[4] 宋培培．外国人非法入境、非法居留、非法就业问题的法律分析[D]．沈阳：辽宁师范大学，2014：29．

[5] 公安机关办理行政案件程序规定[EB/OL]．(2012-12-25)[2016-12-15]．http://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254409/n2254443/n2254452/c3708279/content.html．

[6] 国务院法制办公室政法司，中国人民武装警察部队学院.《中华人民共和国出境入境管理法》释义[M].北京:中国人民公安大学出版社，2012：249-250．

[7] 跨越国界的“握手”[EB/OL]．(2013-11-05)[2016-12-18]．http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2013-11/05/content_4990804_2.htm．

ResearchonLegalIssuesonManagingForeignersEngagingin“ThreeKindsofIllegalActivities”

LI Li

(NoncommissionedOfficerAcademyofBorderControlForce，Kunming，YunnanProvince650214，China)

Nowadays， there are more and more foreigners engaging in illegal entry， illegal residence and illegal employment in China.With the number of foreigners engaging in these illegal activities increasing and this phenomenon spreading from coastal areas to the inland， its impact on border management is becoming bigger and bigger.There are some problems concerning border control department’s management of foreigners engaging in “three kinds of illegal activities”， such as the outdated legal basis of law enforcement， light punishment， low efficiency of law enforcement， difficulty in cracking down.To solve these problems， this paper puts forward suggestions of consummating legal basis， intensifying law enforcement， strengthening the construction of law enforcement， and perfecting the law enforcement cooperation.

border control department; foreigners engaging in “three kinds of illegal activities”; border management

2017-04-20

李丽(1986— )，女(白族)，云南大理人，讲师。

D631.46

A

1008-2077(2017)11-0009-05

(责任编辑杜彬)