基于风险管理视角的突发事件各阶段应急准备建设思考

程道敏

（中共四川省委党校，四川 成都 610072）

基于风险管理视角的突发事件各阶段应急准备建设思考

程道敏

（中共四川省委党校，四川 成都 610072）

我国的应急管理呈现出以应急处置和应急救援为核心的被动模式，这种被动的模式在目前突发事件“多、频、快”的趋势下显得捉襟见肘，因此打造应急管理升级版的需求越来越强烈。在关口迁移的发展趋势下做好应急准备成为一个重要的突破口，而风险管理的引入成为建设应急准备的一个有效途径。本文从风险管理出发对突发事件各个阶段的应急准备进行合理科学的探索以期找到应急准备建设的有效路径。

风险；评估；突发事件；应急准备

一、风险管理与应急准备

（一）风险管理和应急准备的概念

风险管理是指旨在识别、分析、评价系统当中或者与某项行为相关的潜在危险的持续性管理过程，寻找并引入风险控制手段，消除或者至少减轻这些危险对人员、环境或者其他资产的潜在伤害的管理行为。它是一种主动的系统性方法可以在不确定的环境下设定行动的最佳步骤，同时还需要解决各方在沟通中的风险问题。

应急准备即针对突发事件在预防、保护、响应和和恢复过程中，实施经过慎重考虑的重要任务和行动。应急准备是一个持续的过程，需要各级政府、私营部门和非政府组织共同协助和努力，识别威胁、测定脆弱性并确定所需要的应急资源。应急准备通过应急规划、培训、装备、演练、评估、采取矫正行动和减除工作以提升能力水平；采取统一的方法确保在应对突发事件过程中实现任务的整合与协调以实现应急准备的目标。

（二）风险管理与应急准备的关联性

1.目标一致性：风险管理的目标在于寻找并引入风险控制手段，消除或者至少减轻这些危险对人员、环境或者其他资产的潜在伤害；应急准备的目标则在于通过应急规划、培训、装备、演练、评估、采取矫正行动和减除工作以提升能力水平以更好地应对突发事件，由此不难得出在目标输出上二者都属于风险的减除和控制。

2.互为前提与结果：风险管理和应急准备存在极强的交互性，风险管理识别出风险后为了达成降低风险的结果就必须进行风险消除并在风险演变为危险事件前实施足够的应急准备，这样风险管理成为应急准备的前提而应急准备就成了风险管理的结果输出；另一方面要将应急准备落到实处则需要对可能存在风险进行全面的识别再根据识别到的结果有针对地开展应急准备工作，这样应急准备就成了风险管理的前提，风险管理就成了应急准备的结果输出。

二、风险管理在应急准备中的应用

应急准备贯穿应急管理始终，各个阶段应急准备各有侧重，要将风险管理与应急准备结合起来必然也要根据应急管理各阶段的主要任务与风险管理各个环节的特性进行有机的组合以实现最有效的结果输出，因此可以得出这样的对应关系：事前阶段—风险识别；事中阶段—风险控制；事后阶段—风险评估。

（一）事前阶段—风险识别

风险识别是指识别并描述所有与系统有关的显著危险、威胁和危险事件的过程。为了保证风险识别的全面性、准确性和系统性，政府部门应该构建出符合自身管理需求的风险识别框架，明确识别政府管理活动风险的切入点。

根据构建的风险识别框架，可采取风险识别的方法很多，比如危险日志与检查表方法：记录危险和危险事件相关信息，保证信息的及时更新，并对根据经验制作的有关危险或危险时间书面清单（清单中的条目多以问题的形式表现出来）进行审查，检查清单旨在帮助应急管理者识别有目的的使用、可以预见的系统误用过程中以及系统简化中出现的全部危险。此方法相对简单不需要特殊技能，但强调对细节的高度关注与坚持不断的收集信息。案例分析法：对给定的案例材料进行分析，绘制风险地图，掌握风险事件发展规律和关键控制点，并应用于本部门、本事务的风险识别。SWIFT（结构化因果分析技术）这是一种系统的头脑风暴方法，由一组对于研究对象充分了解的专业人员提出一系列因果问题来识别可能的危险时间，以及这些事件的原因、后果和相关的安全栅，接下来提出降低风险的方法。此外还有情景分析法、故障树分析法等方法。

风险管理在应急准备事前阶段的主要应用是识别风险，有效地识别所有风险因子是有针对地开展应急准备的前提和基础。对识别出的危险因子进行科学的处理是该阶段的核心工作之一。大部分的风险因子并不是孤立的，实际上它会存在一段时间并且在科学手段下可以及早地发现，这部分可我们可以称之为可预期因子；还有一小部分风险因子常常以突变的情况产生并快速演变成突发事件，这部分风险因子常常无法（或者难以）有效检测，因此可以将这部分归为不可预期因子。对于不可预期的风险因子由于其不可预见性所以应当以做好必要的应急准备为基础，对这部分的应急准备主要体现在事中—风险控制中。在风险被初步识别出来后进行合理细分是厘清风险所有权和有效的权责界定的基础。对于细分可以按危险事件演化的主要原因分为技术相关危险（如：与设备、软件、结构和运输相关）、自然（或环境）危险（如：洪水、地震、闪电、暴雨、高温或低温）、组织相关危险（如：工作时间过长、能力不足、程序不合理、维护不足、安全文化缺失）、行为相关危险（如：使用药物或饮酒、注意力不够）、社会危险（如：盗窃、纵火、破坏、恐怖袭击）；或者按照突发事件的性质来划分为：自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件、社会安全事件。细分工作完成后接下来就是进行具体分项风险分析，识别出危险事件发生的可能、可能致使危险事件发生的诱发因子和危险事件及可能造成的后果和影响到的资产，继而评估现有应急准备的可靠性并组织相关专业人员进行分析研判提出相应的改进应急准备措施，最后生成评估报告成为决策依据。

（二）事中阶段—风险控制

可预期风险因子在不能有效地消除（或者不可预期的风险因子）在诱导事件作用下演变成为突发事件（或称危险事件）时应急管理则进入第二个阶段（即事中），该阶段着重于应急处置与救援，从政府管理角度出发需要控制的风险主要来自内部和外部两方面。

内部环境的风险主要来源于风险责任边界和风险所有权的划分。突发事件的产生可能由低等级演变成中高等级发展，风险本身的关联性和衍生性也极易使突发事件产生的影响扩大和蔓延，所以需要参与应急处置的各方力量根据突发事件的影响来有效联动。但是随着社会经济的发展政府管理活动风险所有权更为复杂，加上突发事件的井喷式发展态势导致了风险所有权界定和划分归属严重滞后突发事件的发生态势，同时由于政府风险环境的开放导致严重的风险责任边界模糊，多个责任主体职责交叉都成为了事中阶段的风险来源。在低等级的突发事件处置中由于职责的交叉和利益本位的因素，相关管理部门往往不能及时承担起作为责任主体，第一时间做出响应，在舆论已经渐显高压的局面下再开展处置这无疑已经错过最佳的处置时机，这个时候突发事件造成的损失已然被扩大；而在中高级突发事件中相关部门往往又会形成与低等级突发事件截然不同的态度，与低等级的推诿不同，在中高等级的突发事件中一些相关部门为了捞取政治资本往往争先参与应急处置，但是由于责任边界模糊、责任主体交叉的实际情况参与处置的各部门又不能有效地联动，往往造成了人力物力资源的浪费的尴尬局面，也致使应急管理实际投入与预期效果的背离。

由于突发事件具有很强的社会性，因此其涉及的各个环节因素也比较复杂，除开组织内部的因素外还存在外部风险，主要来自环境因素和应急资源两方面。如何妥善处置和管理这些外部风险带来的潜在危险对于应急处置工作的有序开展具有重要的意义。环境因素中第一大风险源来自自然环境（包括气象灾害、地质灾害等）；其次来自社会环境，涉及的方面涵盖受灾群众管理、稳定灾区秩序、控制舆情发展等方方面面。外部环境风险的另一个来源是救灾资源，应急物资是救灾资源的重要部分，必要的应急物资的储备是应急处置的基础和保障，健全的物资保障对于降低处置过程中的风险具有重要意义。但在当前应急准备现状中对于物资保障方面还存在比较明显的问题，归结为：1、缺乏应急物资保障意识，应急物资储备不足；2、应急物资种类不足，尤其体现在对灾后的防疫、医疗器械和救生器械方面的储备；3、中央储备库数量少、规模小，分布不均；4、现有救灾物资供应体系存在缺陷。这些因素成为外部风险的主要来源。

针对这一系列的潜在风险应当如何加强应急准备？第一步要加强组织层面的应急准备建设，全面加强责任管理，既要在静态中分清楚责任存量，又要在动态中统筹好责任增量入手，明确突发事件所有权与对应的责权划分，消除“部门壁垒”、“本位利益”的固有运行弊病，以立体网格化和责任联动为管理方式来进行应急管理。政府管理体系中各风险责任部门间做到横向联动、不同层级与类别风险责任部门之间做好上下联动，从而实现“横到边、纵到底”的管理模式。第二步完善设施齐全和制度健全的“物防”体系建设，一方面完善设施装备的基础储备，逐步提升安全防卫的水准；另一方面建立健全相配套的制度措施，弥补安全漏洞和打破安全“孤岛”。第三步提升高新科技手段在应急管理的应用，打造以高新科技为支撑切实有用的“技防”体系。利用高新科技的提高对突发事件中各要素的监测（尤其是复杂或者监测难度大的因素如自然环境、舆情）以提高安全管理效率，降低潜在风险的发生率。通过管理组织的有效联动、“物防”和“技防”体系的建设，最终实现“人—物—技”三位一体的科学应对体系。

（三）事后阶段—风险评估

事后这一阶段主要是为恢复平常时期状态而进行的一系列活动，重点是协调政府内部，制定恢复常态措施、对策和协调外部，尽早消除对居民生活的影响。制定恢复措施的决策依据在哪？要从那些方面开展工作？工作的重点又是什么？这些都是需要科学依据才能得出结论，这也就引出了贯穿应急管理始终的工作评估。应急管理工作评估基本可分为三个部分：设置应急管理评估指标、突发事件影响评估和应急管理效果评估，其中应急管理效果评估是重点。评估工作也是事后阶段应急管理的核心工作之一。既然评估是工作重点且与风险管理中风险评估相交叠，那么风险管理体现在事后阶段的应用就是建设科学的突发事件风险评估体系。

建设突发事件风险评估体系首先应该明确风险评估应该遵循的“两个覆盖原则”：一是相关利益群体尽可能全覆盖，根据利益的直接（&间接）关联的远近关系测评、绘制出相关利益群体的分布图，对直接（&间接）利益关系群体差异化展开评估。二是相关连锁反应尽可能全覆盖，根据突发事件导致的连锁反应路线分布和各自的概率大小绘制出相关的连锁反应分布图，进而在评估过程中对相关路径和风险要点有针对的评估。在确定了风险评估基本原则后接下来还需要明确分析评估维度，根据我国的突发事件的基本现状可采取“5W1H”的方法：“WHY”（为什么）：是指突发事件发生、扩展的原因是什么。对起因的了解和分析有助于掌握积累更多对突发事件的认识、经验和应对知识，此外还能对突发事件可能造成的破坏和产生的各种影响做好预先的精神准备和心理承受能力准备，并且能够及时制定和实施有针对的应对预案。“WHAT”（什么）：即突发事件产生的影响是什么、有哪些。不同类型的突发事件造成的破坏和影响可能是不同的，或者可能会是几种影响甚至是损失综合产生，因此在进行评估时应给予高度的重视。“WHO”（谁）：指突发事件主要影响到哪些人群，这些人群的基本结构和状况如何，突发事件中受灾群体受到了那些冲击、伤害和遭受到的财产损失情况，受灾人群的分布、规模和受影响程度多大，以及在处置救援过程中是否还有没考虑到或者遗漏的受灾人群。“WHERE”（在哪里）：指突发事件发生的准确地点，是否会或者已经出现扩散，可能波及的区域、会波及影响到什么范围，弄清楚这些问题有助于对危险源和受影响区域进行有效掌握以实现对当前的应对工作和以后防范准备工作的指导。“WHEN”（什么时候）：即突发事件发生的准确时间认定和发生事态变化的时间，持续的时长或者处置善后的持续时间和恢复周期，以及最终结束时间的确认。“HOW”（怎么样）：是指对突发事件本身的性质、程度、破坏力如何的认定。切实掌握突发事件对地区公众和社会的影响程度究竟多大，造成的公众生命和物质财产损失、社会秩序损害程度有多大对事后善后政策的制定和落实有至关重要的作用。

在明确“2个原则”、“6个维度”基础上还必须建立严密的框架流程来确保每个环节标准化实施，以确保评估结果真正发挥作用。

流程中任一环节都可以视为一个单独的阶段来分开实施，但是各阶段之间并非简单的线性关系而是相互钳制的控制循环，任何一个阶段的工作出现失误都有可能导致下一阶段工作出现偏差，因此所有阶段都需要做到全面性与准确性并举，及时修正偏差确保整个评估工作的高效运转。

三、结束语

风险管理的对象是风险，应急管理的对象是突发事件。风险演变成突发事件需要经历一个过程，在演化过程这个时间段内如何有效展开应对措施以消除风险或者减除由可能发生的突发事件造成的影响有极大的研究价值。这个演化过程给了应急准备一定的缓冲时间，在这段缓冲时间内有效地管控这些风险、有针对性地开展应急准备工作对于应急管理有很高的现实意义。在“重心下沉，关口前移”的新的应急管理发展趋势下风险管理的应用是对应急准备工作的高效运转的一个非常有效的实现路径，应急准备的科学建设进而对整个应急管理水平也是很大的提高。

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责任编辑：杨静

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.01.25

1009-6922（2017）01-86-03

2016-11-15

程道敏（1991-），男，四川成都人，中共四川省委党校研究生在读，主要研究方向：地方应急管理。