中国共产党自我监督思想的发展和完善

2017-01-24杨家林

中共四川省委党校学报 2017年3期

关键词：党纪执纪纪律

杨家林

(中共德阳市委党校，四川德阳 618000)

中国共产党自我监督思想的发展和完善

杨家林

(中共德阳市委党校，四川德阳 618000)

党的自我监督；发展；完善

文章通过对建党以来党的自我监督思想产生、发展和完善的历程的回顾与梳理，以期从纵向的历史发展脉络，展示当前从严治党的历史必然性和可资借鉴的思想资源。

党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。对中国共产党来说，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持党的先进性纯洁性，必须强化自我监督。中国共产党自我监督思想是在历史发展的进程中、在党和人民事业的发展中不断发展和完善的。

一、新民主主义革命时期党的自我监督思想的形成

中国共产党历来重视自身建设，在新民主主义革命时期就提出许多今天仍然具有重大现实指导意义的党建思想和途径，其中包括丰富的自我监督思想。

(一)注重自我监督组织机制的建设

中国共产党高度重视自我监督，比如，在一大纲领明确规定：“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”。“党员派到其他地区工作或到党外进行活动，必须受当地党的执行委员会最严格的监督。”[1]为加强监督，五大还专门设立了中央监察委员会。延安时期，探索出“惩前毖后，治病救人”的方针和“团结—批评—团结”的公式，进一步完善了党内监督体制机制。为突出监督重要性，七大党章把“党的监督机关” 专列一章，明确规定了监察委员会的相关职权、任务和产生方式。

(二)注重思想教育，形成以整风为核心的自我监督有效形式

着重从思想上建党是毛泽东在列宁“组织建党”思想基础上，基于中国农民占大多数的实际提出的具有中国特色之党建思想。毛泽东指出“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”[2]如何开展思想教育,毛泽东敏锐地发现整风是进行马克思主义教育的好形式。1942年开始的全党整风运动,创造了一个通过批评与自我批评进行党的自我监督，自我净化，保持无产阶级先进性的好方法。通过批评与自我批评，对党的各级组织、领导与党员的思想和行为进行有效改造和监督，可以达到既弄清思想，治病救人，又团结同志，凝心聚力，实现全党的思想上统一和组织上的团结的目的,为争取抗战胜利奠定思想、组织基础及人才队伍支撑。

(三)探索人民民主监督与自我监督相结合的新路径

在革命的实践中，毛主席发现，如果没有党外监督作为有效补充，要实现党内自我监督效果最佳化还是有困难的。若想使党内自我监督的效果发挥到极致，就必须有党外其他的监督手段作为有效补充，从而形成党内外监督手段相得益彰的监督局面和效果。

在残酷的革命斗争和实践中，毛泽东终于找到了中国革命的力量所在——人民。通过密切联系群众，依靠广大人民群众的认可和支持，通过人民对党的监督，确保中国革命事业最终取得胜利。1945 年，黄炎培到访延安，向毛泽东提出了“历史周期律”的问题：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。一部历史，‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有,总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了，就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”[3]面对黄炎培的提问，毛泽东明确坚定回答道:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[4]可见，毛泽东已经明确意识到人民的监督是保证党长期健康发展的重要途径，也是党内监督效果彰显的有益补充。在《为人民服务》一文中，毛泽东人对此有更为深刻的论述：“我们是为人民服务的，所以，如果我们有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。只要你说得对，我们就改正。”[5]在《论联合政府》中，毛泽东再次强调：“以中国最广大人民的最大利益为出发点的中国共产党人，……不惜牺牲自己个人的一切，随时准备拿出自己的生命去殉我们的事业，难道还有什么不适合人民需要的思想、观点、方法、意见、办法，舍不得丢掉吗?”[6]

总之，新民主主义革命时期中国共产党有关自我监督的有益探索与经验对当前加强执政党建设具有非常重要的现实借鉴意义。

二、社会主义建设与改革开放时期党的自我监督思想的发展

(一)社会主义建设时期党的自我监督思想的发展

1949年新中国成立后，中国共产党成了执政党。执政党的地位容易激发“胜者为王败者寇”的思想，会经常忘记了手中的权力是人民赋予的，不把手中的权力作为为人民谋福利的手段，而把它当成自己的“权势”，从而难免高高在上，对人民的诉求漠不关心，甚至将手中的权力变成以权谋私的工具，搞贪污腐化。对此，我们党有充分的认识，党的八大在毛泽东民主监督思想的基础上，又提出了党内监督对执政党自我监督的重要性和必要性。1956年邓小平在党的“八大”《关于修改党的章程的报告》中明确提出：“七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气，脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”“这种错误在我们党内也不是比前几年减少而是比前几年增加了。”“为此，党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[7]

1957年4月，邓小平在《共产党要接受监督》中，又指出“党要受监督，党员要受监督”。为什么党要受监督？因为“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”。[8]怎么进行监督呢，邓小平明确提出：“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。对于共产党员来说，党的监督是最直接的。……第二，是群众监督。……第三，是民主党派和无党派民主人士的监督”[9]。即党的监督、群众的监督、民主党派和无党派民主人士的监督。1962年，七千人大会上，邓小平又讲到“对领导人最重要的监督来自党委会本身。”[10]此前，我们认为党执政后，脱离群众不受监督的危险比过去增加了，会犯错误。此时的邓小平已经意识到，失去监督，不仅仅会犯错误，而且“一定要脱离群众”，“犯大错误”[11]。

为了防止我们党“犯大错误”，邓小平把党内监督放到了自我监督的首要位置。但是，邓小平的警觉并没有成为全党的共识。由于指导思想的失误，不久，我们党犯了一系列的大错误——“反右扩大化”、“反右倾”、“文革”等等。这些大错误的发生，给了我们党极大的教训和警示。

(二)改革开放时期党的自我监督思想的发展

粉碎“四人帮”后，我们党痛定思痛，再次意识到执政党自我监督的重要性。十一届三中全会，终于重新恢复了中央纪律检查委员会，1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的重要讲话中，邓小平又提出“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[12]各级纪委又分别从党委的名下分立出来，这样就能够保证纪检机关成为进行党内监督的“专门的机构”。十二大党章又进一步扩大了纪律检查机关的权限，规定：党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”[13]。纪委权限的扩大，保证了各级纪检机关卓有成效地开展工作，保证了党的肌体的健康。

三、十八大以来党的自我监督思想的完善

随着改革开放的深入推进，我们党又正处于“爬坡上坎”的关键时期，正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争。而我们党内监督的体制和机制并没有实现同步跟进。存在着监督制度贯彻执行不到位，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软现象日益凸显等等诸多问题[14] 。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持问题导向，深入探索党内监督的有效途径，明确提出许多党内监督的新思想、新观念，进一步完善了党的自我监督思想，必将促进全面从严治党的进一步落实。

(一)严明党的纪律，强化依规治党

改革开放以来，通过对“文革”的深刻反思，我们意识到管党治党必须依靠制度，制度建设是更为根本的治党之策。一套科学运行有效的制度体系一般有规则系统和执行系统两部分构成，只有两套体系相得益彰、运转有效，才能达到制度预期效果。但长期以来，我更重视规则体系建设，忽视执行体系的建设，造成整个管党治党制度体系的部分失灵，牛栏关猫现象时有发生。十八大以来查处的让人震惊的周永康、令计划、徐才厚、白恩培、山西塌方式腐败等案件让我们深思与反省，为什么党内会出现如此严重违纪腐败现象？我们透过现象看本质，这些案件的发生除了与违纪腐败分子自身存在党的观念淡漠、理想信念淡化有关外，更为本质原因是管党治党的制度规则体系尤其是执行规则体系出了较为严重的问题，在部分党内高级干部面前这些制度规则成了摆设。如何遏制这种因制度部分失灵造成的牛栏关猫现象？必须要治标，铁腕反腐，遏制腐败形势的蔓延，同时要治本，通过完善制度规则，尤其是完善保障权力运行的制度规则，用科学完整的行之有效的制度规则来规范各级党组织和党员干部，才能扭转形势，形成良好的党内政治新生态。

1.严明党的纪律，把纪律和规矩挺在前面

毛主席曾说，“加强纪律性，革命无不胜”[15]。面对新形势新变化，习近平同志深刻指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。[16]”严明的党纪是全面从严治党的前提和保障，没有严明的党纪作为坚强的后盾，全面从严治党就失去了抓手和依据。

首先要把规矩立起来，让全党有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，这是严明党纪的前提。在党规党纪方面，经过长期摸索我们建立了一整套运行有效的党内法规体系，确保了管党治党依规而行，但面对新形势的变化，出现了不适应的情况。这需要我们根据时代的变化，顺势而为，谋定而动，清理、废改、修订党内法规，确保务实管用。2014年11月，由中央办公厅牵头组织实施、中央纪委等50多个中央和国家机关参与的党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成。这在党的历史上是第一次。通过清理，摸清了党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一。与此同时，党中央着手修订了一批党纪党规。十八大以来，先后印发了新修订的《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等，党内法规制度建设迈出了一大步，使党内法规制度体系更加完善，为党纪的执行提供了科学的法规依据[17]。

其次要严肃执纪，把纪律和规矩挺在前面。党的纪律包括六大纪律，即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。尤其政治纪律在所有党的纪律中是管总的，是各级党组织和全体党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为中必须遵守的规矩，是维护党的团结统一的根本保证。当然其他纪律也要严格执行，要实行权力负面清单制度，划出不可触碰的纪律红线，切实做到严格遵守纪律，坚决维护纪律，让全体党员明白，制度的生命在于执行，严格遵守纪律是每名党员应尽的义务，无论违反哪方面的纪律都是不允许的，都要受到党纪处分。

再次要纪严于法，切实做到纪在法前。党的领导干部违法行为往往都是从违反党纪政纪发展到触犯国法，由量变到质变的过程。如果党纪能在国法前面设一道严格的警戒红线，就会挽救大量犯错的干部。王岐山同志多次强调要做到“纪”在“法”前，用党的纪律管住大多数，使党纪成为管党治党的尺子、不可逾越的底线。在中国现行权力运行结构中，“党纪”与“国法”是统一于宪法之下的制度规范。作为国家的根本大法，宪法是党纪和国法效力的最高来源和合法性依据。但党纪又不同于国法，国法针对的是全体普通群众，而党纪针对的是中国共产党员，其要求要严于国法，这也是党的先锋队性质所决定的。作为一名共产党员守住国法的底线，是对其作为一个普通群众的角色定位的要求，而守住党纪的红线，才是对其作为一名中国共产党员的基本要求和应尽的义务。唯有如此，依规治党，把纪律挺在前面的效果才能彰显。

2.转变纪委职能，化解破窗效应

习近平同志指出“如果党的政治纪律成了摆设，就会形成‘破窗效应’”[18]。“各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，更好履行党章赋予的职责。[19]”转变纪委职能首先要坚持抓早抓小理念，防患于未然。千里之提，溃于蚁穴。十八大以来，党内监督理念暴露出来的重视事后监督、忽视事前监督，重处分，轻预防的弊病，促使党内监督理念的转变，监督重心前移，更加注重事前监督和预防，把违纪行为化解于萌芽状态。“各地区各部门党组织强化日常管理监督，发现问题及时谈话提醒、警示诫勉；让有问题反映的同志在民主生活会上讲清楚，既是对本人的监督，也是给他人敲敲警钟。纪检机关早发现早处置，对廉洁自律不严、档案造假、个人有关事项报告不实等问题决不放过、依纪处理”[20]。

其次，必须强化纪律检查履职、机制和队伍建设等工作。深化纪检监察机关转职能、转方式、转作风，更好地履行党章赋予的职责，提升监督执纪的整体效能。在履职方面，纪检监察机关要根据当前违反纪律的多发性问题，明确工作重点，加大监督执纪力度，用铁的纪律衡量每位党员干部的党性和作风，确保监督执纪问责落到实处。在机制方面，纪检监察机关要大胆创新，推陈出新，加强体制机制建设，将纪委由过去的党内监督的“专门”机关定位为党内监督的“专责”机关，履行监督执纪问责职责。重点“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督；落实纪律检查工作双重领导体制，执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；强化上级纪委对下级纪委的领导，纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告;下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作，每年向上级纪委进行述职”[21]。在队伍建设方面，要适应新形势的要求，推进专业化建设，加大教育培训力度，尤其要探索网络培训、巡回培训等新方式新途径，提升纪检监察干部的能力素质。

再次，加强纪委自我监督，防止“灯下黑”。习近平同志把党章赋予纪委的职责提炼为监督、执纪、问责，坚决要求避免“灯下黑”。中纪委扎实落实中央要求，出台了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，创新组织制度，强化自我监督，坚决清理门户。截止“2016年12月6日，中央纪委机关共处理38人，其中立案查处17人、组织调整21人，全国纪检监察系统共处分7200余人、谈话函询4500人次、组织处理2100余人”[22]。

(二)落实监督主体责任，创新监督方式，提升监督效果

在党内监督制度建设上，长期以来，我们更多地重视监督客体和载体的建设，而忽视监督主体和监督方式的创新，导致监督主体不明晰、监督方式跟不上形势发展，出现违纪案件相互推诿、无人负责的现象时有发生。十八大以来，我们明晰监督主体，落实监督主体责任，创新监督方式，努力提升监督效果。

首先，坚持“两个围绕”，即“围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度”[23]。权力就是责任，责任就要担当。明确提出“党内监督没有禁区、没有例外”[24]。信任不能代替监督。“各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”[25]。当前，正是因为监督责任没有得到切实落实，导致党内监督出现诸多问题。《中国共产党党内监督条例》坚持“权责对等，以监督责任为主轴，依据党章对党的工作主体的划分，明确了党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员4类监督主体的监督责任”[26]，规定了党的工作部门监督职责。形成了“党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”[27]。

其次，紧抓 “关键少数”，创新监督方式，提高监督成效。一是创新监督方式，有效运用“监督执纪四种形态，即经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”[28]。监督执纪“四种形态”是各个形态环环相扣，层层递进的有机整体，是实现标本兼治的有效路径。各级党组织和纪检监察机关要准确把握这“四种形态”内涵，切实抓好落实。二是紧抓 “关键少数”，破解“一把手”监督难题。以“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”[29]为监督重点，把纪律挺在前面，正确运用监督执纪问责“四种形态”，抓早抓小，防微杜渐，防止领导干部小错酿成大祸。三是充分发挥巡视巡查制度的作用，做到监督不留死角。巡视巡查工作在十八大以来的雷霆反腐和全面从严治党中始终处于前沿，发现了一批领导干部的问题线索，比如被立案审查50%以上的中层干部是根据巡视线索发现的。从而，推动解决了大量突出问题，被誉为“国之利器”和“党之利器”。今后要继续用好这一利器，发挥其最大功效。

(三)强化党内监督和外部监督相结合

完善党内监督体系必须坚持党内监督和外部监督相结合。“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”[30]。对于民主党派及无党派人士提出的批评、建议，各级党组织应当引起高度重视。营造要让党外人士有话可说，有话敢说，说了管用的良好环境。各级党组织和党的领导干部要认真对待、自觉接受社会监督，形成“党与人民在监督，万目睽睽难逃脱。汝言惧捉手不伸，他道不伸能自觉。其实想伸不敢伸，人民咫尺手自缩”[31]氛围。充分利用互联网大数据平台，构建互联网+的监督新体系。如今，互联网在成为人们工作和生活重要载体的同时，也是大家表达利益述求、提出批评建议的重要平台，更是公民政治参与、发挥监督职责的重要路径。习近平同志强调，要让互联网“成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道”[32]。广大领导干部要引导和规范互联网监督，主动和习惯于接受网民的监督批评。

总之，只有破解党长期执政条件下自我监督的难题，才能增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，跳出执政兴衰的历史周期率，才能永远保持先进性和纯洁性，确保我们党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心，最终实现“两个百年”奋斗目标和中华民族的伟大复兴。

[1] 党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》

[2] 《论联合政府》(1945年4月24日)《毛泽东选集》第3卷第1094页

[3] 高庆喜《中国王朝兴亡周期律与中共民主新路》枣庄学院,山东,枣庄,,P165—P167,《东岳论丛》,2010年11期,CSSCI - PKU,ISSN：1003-8353

[4] 黄炎培.八十年来[M].北京：中国文史出版社，1982： 148，

[5] 毛泽东选集，第3卷，第1004页

[6] 毛泽东选集，第3卷，第1096-1097页

[7] 《邓小平文选》第一卷，第214-215页

[8] 《邓小平文选》第一卷，1957年4月8日，邓小平在西安干部会上所作报告

[9] 《邓小平文选》第一卷，1957年4月8日，邓小平在西安干部会上所作报告

[10] 1962年，邓小平在扩大的中央工作会议的讲话

[11] 李永忠《《党内监督条例》出台的前前后后》P15—P17《党史纵横》2004年4期ISSN：1003-8361