律师参与政府重大决策的途径研究与思考

曾 沛

(成都职业技术学院，四川成都 610000)

律师参与政府重大决策的途径研究与思考

曾 沛

(成都职业技术学院，四川成都 610000)

政府法律顾问;法治政府建设;依法决策

法治是一个国家迈向文明的标志。推进和深化律师参与政府重大决策的法律风险评估及防范是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求，也是创新社会治理的客观要求，更是促进转变政府职能的现实需求。随着法治建设的不断加强，政府法律顾问在参与重大项目法律风险评估、重大维护稳定事件处置、政府规范性文件制定等方面将发挥出更加积极的作用。政府法律顾问制度也将逐步破解当前存在的工作职责不清、工作机制不畅、工作保障不够、工作缺乏考核的问题，推进律师参与政府重大决策制度取得更好的实际效果。

十八届三中全会《决定》指出，“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制[1]”。 这是推进国家法治体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择。十八届四中全会《决定》指出，“各级政府必须在党的领导下在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府[2]。要建立重大决策终身责任追究制度，将法治建设成效纳入政绩考核”。这是全面推进依法治国的措施之一，体现了法治社会的进步；也是推进依法行政，依法执政、加快建设法治中国的根本要求[3]。而政府法律顾问制度作为法治政府建设的重要部分，对于政府依法履职、深化行政执法体系改革、严格规范公正文明执法和监督行政权力行使等方面都发挥出了重大的作用。如何建立和完善政府顾问制度，让律师参与到政府重大决策法律风险评估及防范具有重大研究价值。

一、律师参与政府重大决策是法治政府建设的必然趋势

推进和深化律师参与政府重大决策的法律风险评估及防范是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求，也是创新社会治理的客观要求，更是促进转变政府职能的现实需求。因此，建立政府法律顾问制度，让律师参与政府重大决策具有重大意义，是发展的必然趋势。

(一)有利于法治政府的建设。党的十八大强调要以法治思维治国理政，提出了到2020年实现“法治政府基本建成”的目标，为律师参与政府重大决策服务法治政府建设指明了方向，也提出了新的更高的要求。推进和深化律师参与政府重大决策的法律风险评估及防范工作，推动政府法律顾问全面参与政府行政决策和行政执法各领域各环节，有利于各级政府提高依法决策、依法行政的能力水平，更好地促进管理活动规范化、法治化，切实把法治精神贯穿到经济社会管理事务的全过程。

(二)有利于政府职能的转变。党的十八大提出推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的新要求。十八届四中全会上中央提出了“建立重大决策终身责任制度及责任倒查机制”，增大了政府重大决策失误的违法成本。引入律师参与政府重大决策能够有效避免党员干部因法律素养的不足，导致渎职失职行为的发生；能够有效帮助政府加强市场监管，完善市场体系，促进政府和市场良性关系的建立；能够服务保障和改善民生，促进建立完善的政府公共服务体系；能够创新社会管理，促进社会和谐稳定。

(三)有利于良好法治环境的营造。我国已进入全面推进依法治国的关键时期，需要引入专业的律师团队参与政府重大决策，不断增强律师在法治建设各环节、各领域的参与度和影响力。通过律师参与政府重大决策，提供必要的法律建议，切实提升政务依法行政能力水平，有效减少涉法矛盾纠纷。引入律师参与政府重大决策能够营造良好的法治环境，有利于吸引企业、人才、资金等发展要素向地区集聚，促进地方经济健康有序发展。

(四)有利于群众认可度的提升。当前我国正处在经济转型时期，面临着诸多发展的机遇与挑战，也正处在社会矛盾凸显和不稳定因素多发期，增大了政府重大决策的难度，对政府的行政决策提出了更高的要求。政府重大决策涉及面广，影响大，决策失误很可能极大地损害相对人的合法权益。一旦相对人利益受到侵犯，很容易引发恶性群体事件，从而使政府陷入到信任危机当中。引入律师参与政府重大决策能够有效避免涉法涉诉风险，增强群众对政府决策的理解度和认可度，提升政府公信力。

二、律师参与政府重大决策的主要形式

政府法律顾问不应仅仅为政府提供简单的法律咨询、代理行政及民事诉讼，陪同领导接访等法律事项，而应从多角度、全方位、全过程介入政府日常工作，特别是要参与到政府重大决策中去[4]。因此，政府就重大事项进行决策时，应设定一个必经程序，即邀请政府法律顾问列席会议，为政府决策把好法律关。

(一)参与制定政府规范性文件。聘请律师参与规范性文件的制定，提供规范性文件风险评估报告，能够进一步提高规范性文件制定的质量，从源头上做到依法行政。律师参与这些规范性文件制定可以有以下两个方式把握：第一，律师参与制定政府部门规范性文件起草工作，对其合法性把关，确保这些文件既是政府依法管理的工具，又是被管理者保护权益的依据，形成既方便管理，又能相互制约的文明规范的管理模式，切实保证政府贯彻执行上位法，强化社会经济事务管理的重要职能。第二，建立规范性文件的制定和备案登记制度，防止规范性文件相互冲突。现阶段许多政府规范性相互冲突，相互扯皮，让具体的执法部门和人民群众无所适从。建立备案登记制度，发布前由法律顾问进行审查，从发布的源头上加以控制。

(二) 参与重大项目法律风险评估。聘请律师出具一份完整的项目法律风险评估书，对该政府参与的重大投资项目法律风险程度予以明确，对相关的法律风险提出一些有前瞻性、可预判的预防措施，有利于政府作出更加科学的决策。该风险评估报告应该包括以下三个方面：一是项目总体概况。律师制作项目法律评估书必须站在客观中立的角度为政府进行法律风险评估，对投资的背景、规模、发展前景等总体情况要有总体概况性分析。二是法律风险分析。律师进行法律风险评估时，必须要全方位地根据民法、行政法、担保法、合同法、公司法等相关法律法规对重大项目可能产生的法律风险作出详尽分析，能够提前使政府能做出相应风险的应对准备。三是明确评估结论。要对重大投资项目的合法性、可行性进行明确，拿出具体的评估结论，针对政府投资重大项目进行法律风险预判。

(三)参与处置重大维护稳定事件。聘请律师作为独立第三方参与社会稳定风险评估，对合法性、合理性、可行性及安全性等方面进行综合分析。特别是在合法性方面，要尤其关注决策权限、决策程序、决策内容的合法性问题；在安全性方面，要充分考虑是否会引发较大的社会影响，尤其关注社会治安问题、网络评价风险等问题，以及为防止此类风险发生或已经出现此类风险后的防范预案与方案是否合法合理。建议将律师出具的法律意见书作为重大维稳事件处置的前置性程序，建立起参与风险评估服务律师资质管理制度，推行入库律师事务所的强制性执业保险安排[5]，以提高入库律师履职积极性。同时，将律师事务所出具法律意见书纳入由政府购买服务的范围，按行业正常收费标准支付律师费用，使此项工作进入常态化轨道。

(四)参与处置重大信访案件。在信访群众与政府之间，搭建律师参与涉法信访能沟通桥梁，协调和处理各种利益冲突，能够有效缓解社会矛盾。律师参与政府重大信访案件处置，能够为信访群众解答法律疑问，提供法律咨询；依法疏导信访人员，对涉法事项通过正常渠道依法解决矛盾纠纷；对弱势群群体、困难人群依法提供法律援助，帮助信访人员依法解决问题，切实避免缠访闹访现象。特别是某些重大、疑难信访案件涉及面广，涉及许多专业法律知识，单依靠政府的力量，很难妥善处理。律师可接受信访部门的委托，就重大疑难信访案件进行法律论证，研究时间的性质、解决途径、处理善后事宜等问题，就处理意见出具法律论证报告，作为政府重大决策信访案件的参考依据。

三、当前律师参与政府重大决策存在的问题和困难

(一)工作职责不清，导致重被动接受，轻主动服务。在政府法律顾问工作中应该说绝大部分律师对顾问单位交办的事项都能较好地完成。但在具体的实施中,却存在着“顾而不问”的现象，顾问工作相对被动,有的甚至一年半载与所服务的顾问单位没有联系,缺乏服务上的主动作为。

(二)工作机制不畅，导致重安排部署，轻工作落实。在组建政府顾问团时,从顾问单位的角度看,也制定过一些相应的计划和打算,并列入工作目标责任之中。但在具体的实施中,由于顾问单位工作繁忙,有时很难取得联系,故不得不将计划一拖再拖,使年初的计划到年终变成一纸空文,使政府的顾问工作不能很好地落到实处,影响了工作的开展。

(三)工作保障不够，导致重理论讲解，轻实际运用。在市政府遇到一些棘手的事情时,顾问单位请律师到场,希望能从法律的角度提供处理事件的法律依据和应采取的有效措施。但部分律师由于平时缺少对政府有关文件和规定的了解,因而只能提供一些法律文本或从理论到理论,却不能有效地结合事件的态势,将法律的规定与实际的状况有机地结合,为政府献计献策。这样必然会使顾问单位感到律师在关键时刻派不上用处,使用起来不够得心应手。

(四)工作缺乏考核，导致重个人荣誉，轻履职尽责。部分律师在未被选入政府法律顾问时,时刻向往,努力争取。而一旦被确定为政府法律顾问后,就只注重这个政府法律顾问的头衔,以此作为拓展个人业务的资本,而如何从履行政府法律顾问的职责去思考问题却很少,存在着个别律师几年来从未为顾问单位提供过任何法律服务的现象。

四、完善律师参与政府重大决策的建议

律师作为政府法律顾问在政府重大决策中发挥着重大的作用，结合成都推行法律顾问制度的实践，特别是律师参与政府重大决策上作出的积极探索，提出以下建议。

(一)明确法律顾问工作职责。法律顾问的职责是参在事前，谋在未发，积极主动防范法律风险，要做好三个方面工作。一是做好事前风险防范。为涉及政府顾问单位的重大行政决策提供合法性审查意见，对政府顾问单位的日常运行管理和其他重大决策中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见，协助草拟、审核以政府顾问单位名义签订的合同、协议以及其他有关法律事务文书，将风险消除到萌芽状态[6]。二是做好事中决策把关。在政府顾问单位制定规章制度、规范性文件时，应提供咨询和审查意见。在应邀参加或列席政府及所属部门的有关会议、参与研究政府顾问单位依法行政工作时，应向政府顾问单位提出解决问题的法律意见建议。通过全过程参与，把牢法律关口。三是做好事后法律应对。政府顾问单位要加强与法律顾问的联系，对可能引发诉讼的案件要及时办理，提前处置。涉及政府顾问单位的诉讼、复议、仲裁、执行等法律事务，以及其他非诉法律事务，要相互配合，妥善处理。应邀参与政府顾问单位行政执法监督活动时，可以对行政执法、行政执法监督工作提出法律意见建议。

(二)完善法律顾问工作机制。要加强运行机制建设，促进法律顾问高效服务。一是实行签字负责制。法律顾问完成所承担的工作，需书面报告政府顾问单位的，个人承办的，由本人签字；集体承办的，由律师事务所负责人签字。法律顾问提交的书面报告，政府顾问单位法制部门要及时向单位党组报告。二是实行定期会议制。法律顾问会议设年会和专门会议，年会原则上每半年召开一次，专门会议由法制处负责人根据工作需要决定召开。法律顾问会议要制作会议纪要，载明会议情况和与会人员意见，并由参加会议的法律顾问、其他与会人员和记录员签名。法律顾问会议讨论、研究法律事务涉及政府顾问单位及其职能部门行政决策的，政府顾问单位及其职能部门有关负责人应当参加会议、介绍情况，并听取法律顾问的意见。三是实行聘用合同制。法律顾问择优聘任，聘任期限原则上为一年。期满经考核后，可连聘连任，并以政府顾问单位名义颁发聘书。

(三)构建法律顾问保障机制。政府法律顾问制度已成为政府工作的重要组成部分。政府顾问单位要充分信任，严格规范运行。一是保障法律顾问知情权。法律顾问在提供法律服务时，可阅读、摘录、复制政府顾问单位有关公开文件和公共信息资料、了解与承办事务有关的情况。同时，法律顾问也要注重保密义务，不得泄漏从政府知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，不得从事与职业、身份不相符的活动。二是激发法律顾问工作热情。法律顾问任务重、责任大、压力大，要按照规定给予工作报酬。在年度考核时，对模范遵守工作纪律、工作作风严谨扎实，在法律顾问工作中作出突出贡献的，顾问业务量居于前列的，政府顾问单位应给予顾问律师表扬，并向全社会宣传，作为评优评先的重要依据。三是落实法律顾问相关责任。法律顾问要按时参加法律顾问会议，及时完成政府顾问单位交办的法律事务，对本人出具的法律意见承担法律责任。具体不得有以下行为：违反国家、省、市有关保密规定；在诉讼或非诉讼以及仲裁活动中接受当事人的委托，办理与政府顾问单位有直接利害冲突的法律事务；以政府顾问单位法律顾问身份从事非政府顾问单位交办的事务，或对有关单位和当事人施加影响；利用工作便利为本人或者他人谋取不正当利益；私自以政府顾问单位法律顾问名义对外宣传、招揽业务，以及其他有损政府顾问单位合法权益的行为。

(四)健全法律顾问考核机制。要抓好法律顾问组日常管理和年度考核工作，推动业务工作与法律顾问无缝衔接。一是完善法律顾问日常考核评价机制。要做好法律顾问的日常管理工作，建立起法律顾问档案，对法律顾问的工作情况进行记录和登记。定期征集各处室意见，作为考核、续聘、评优和给付报酬的依据。制定承办法律事务登记、集体讨论等各项管理制度，及时召开会议并通报有关工作情况。二是建立法律顾问对口联系机制。为便于大家日常联系沟通，根据各处室职责分工，制定了法律顾问组日常联系表。政府顾问单位日常法律事务咨询可直接联系律所联络人，有重大法律事务需书面征求法律顾问意见或需要法律顾问参会，应与法制部门联系，填写法律顾问指派申请表，由法制部门统一指派。三是严格法律顾问退出机制。有进有出才有生机活力，为保证法律顾问组工作长期依法运行，要完善法律顾问退出机制。法律顾问有被判处刑罚的；因违反法律、法规、规章或者职业纪律被剥夺法律职业资格、专业资格或者专业职称的；不积极履行法律顾问职责的，包括在任期内，无正当理由，两次不参加法律顾问会议的;三次不按期限提供书面法律意见的;其他不积极履行法律顾问职责的情形的，将取消其法律顾问资格。

[1] 万旭.问题与挑战：论人民法院对规范性文件的附带审查[J].成都理工大学学报(社会科学版), 2014(4): 34-37.

[2] 黄学贤. 法治政府的内在特征及其实现——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》解读[J].江苏社会科学, 2015(1): 1-8.

[3] 冯语轩.长春理工大学法学院,浅谈推进依法行政面临的新机遇[J].青春岁月, 2014(14)：401-401.

[4] 张军辉.论政府法律顾问工作水平的提高[J].商情, 2016(35): 278-278.

[5] 目前上海律协已为全市律师事务所统一办理执业保险，入库律师在此基础上追加保险金额。

[6] 山东省司法厅课题组.普遍建立法律顾问制度研究[J].中国司法,2014(11): 34-39.

2017-08-20

曾沛，女，成都职业技术学院讲师。

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1008-5955(2017)03-0107-03

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