环境治理中多主体协同体系的构建——以丽江程海污染治理为例

紫利群

(中共丽江市委党校，云南丽江 674100)

环境治理中多主体协同体系的构建
——以丽江程海污染治理为例

紫利群

(中共丽江市委党校，云南丽江 674100)

程海湖；水污染治理；主体协同

环境治理作为国家治理体系的重要构成，是一个宏大的系统工程，涉及到经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，牵涉到政府、企业、公众等多个利益主体，具有复杂性、长期性、整体性的特点。因此，加强环境治理中的多主体的协同与配合，构建政府、企业、公众多主体协同共治的体制机制，提升环境污染治理能力和水平势在必行。文章基于协同理论的研究视角，以丽江程海湖污染治理为例，反思程海湖污染治理中面临的困境和矛盾，提出构建实现政府、企业、公众多主体协同共治的体系愿景，进而提升程海湖污染治理能力和水平，最终实现共享程海生态文明发展成果和价值的皈依。

环境治理作为国家治理体系的重要构成，是一个宏大的系统工程，涉及到经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，牵涉到政府、企业、公众等多个利益主体，具有复杂性、长期性、整体性的特点。因此，加强环境治理中的多主体的协同与配合，构建政府、企业、公众多主体协同共治的机制，提升环境污染治理能力和水平势在必行。

一、环境治理中多主体协同的理论基础——协同治理理论

协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立的协同学。他认为，“在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。”[1]协同治理是建立于政府、市场、社会组织、公民个人相互分立的基础上，通过建立开放性的公共论坛，依托制度化的沟通渠道和对话平台，将公共治理涉及的利益相关者囊括进来，彼此在信任和互惠的基础上增进共识，形成集体决策，组织集体行动，协调各方采取一致行动。“它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。”[2]其本质是通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性。通过消除现实中存在的隔阂和冲突，以最低的成本实现社会各方共同的长远利益，从而对公共利益的实现产生协同增效的功能。

协同治理具有三个特征：第一，治理主体的多元化。政府并不是唯一的治理主体，企业组织、民间组织以及公民个人在内的社会组织和行为个体都可以参与社会公共事务治理，成为治理的主体。治理主体间存在着权力依赖和共荣共生的关系，并通过网络协调与合作推动公共治理精神的良好持续发展。第二，集体互动的协同性。协同治理的基础不是控制，而是协调。针对治理主体间的矛盾和冲突，政府与其他社会组织之间通过持续性协商对话、协作参与等互动方式来有效整合社会各方力量，使得集体行动高度协同、联合一致，形成了一种协同共治的局面，从而有效克服传统管理下的单个主体单方参与治理时的信息有限性、利益视角局限性等内在缺陷。第三，治理资源和治理成果的共享性。多元组织通过对资源和要素进行协同配置和有效整合，实现政府、市场组织和非营利组织间优势互补、资源互惠、功能融合，从而探索出单一组织中不能处理或者不容易处理的公共治理难题的解决路径。

由此可见，协同治理打破了国家与社会二元对立的传统思维，原先由国家承担的责任正在越来越多地转移给私人部门和公民自愿团体，寻求的是一种通过调动各种力量和资源整合达到“善治”的社会体制，从而实现由政府一元管理转向由政府、市场、公民社会三元构成的协同治理的新格局。

二、程海湖环境治理中多主体协同的困境与矛盾

环境治理是一种多元主体参与的协同治理模式，它要求在市场配置资源的基础上发挥政府、市场、社会组织和公众的作用，形成一股合力。政府作为国家主体，企业作为市场主体，公众作为社会主体，通过合作、协商、伙伴关系共同维护良好的生态，形成环境治理中政府、企业、公民三足鼎立的格局。环境治理能否实现可持续发展，在很大程度上同实施过程中的各种社会和政治力量的运作以及多治理主体的配合协调密切相关。以丽江程海湖环境污染治理为例，之所以治理成效不显著，关键在于与各治理主体间良性互动不足，协同配合不到位密切相关。

程海湖地处云南省丽江市永胜县境内金沙江干热地带，是一个断层陷落型内陆碱性湖。因得天独厚的地理环境和气候环境，不仅因盛产天然螺旋藻而闻名于世，更是永胜40万人民赖以生存的“母亲湖”。改革开放以来，随着永胜人口密度增大，经济社会快速发展，尤其是大量螺旋藻生产企业的出现，使程海湖水污染日益严重。从目前的水质监测结果看，程海湖水质在IV一V类之间波动，超指标物质为PH值和氟化物，矿化度趋近咸水湖标准。PH值1970～1980年为6.9～8.0之间；1990～2000年达到8.0～9.0；2002年至今在9.0～9.4之间，主要污染物指标为化学需氧量呈逐年升高趋势，其他污染指标总氮、总磷、营养状态指数、综合污染指数与多年平均值相比均有不同程度升高，程海水质在逐年下降。程海湖主要污染源有三大类——面源污染(来自农村的生活污水、人畜粪便、农田径流污染等)、点源污染(湖周四家企业螺旋藻生产企业生产的废水)、内源污染(大气降尘、湖底污染淤泥及湖中腐败的动植物等)。如何对该区域弥足珍贵的自然资源进行切实有效保护以及科学合理的可持续有序开发利用，实现程海湖水污染的有效治理，是云南各级党委政府谋划科学发展、和谐发展、跨越发展不容忽略的一个重大课题。从2000年程海湖保护被丽江市和永胜县纳入党委政府的重要议程以来，先后开展了15类程海湖专项保护项目，并取得了一定成效。但由于其治理主体间的矛盾与冲突，降低了治理的效率与效益，程海多项水质指标呈上升趋势，透明度下降趋势明显，制约了生态目标的实现。具体来看，其主要存在以下四个方面的突出问题。

1.政府作用缺失。在环境治理领域，政府起着至关重要的作用，几乎所有国家的政府都把保护生态环境视为必尽的职责之一。党的十八届三中全会旗帜鲜明地提出国家治理体系的现代化，其中包括生态治理体系的现代化。但生态文明不是既已实现的状态，而是人们对工业发展带来的环境污染、生态破坏以及生态危机反思后所追求达到的理想状态，而生态文明建设正是某个地域范围的政府、市场主体以及公民个人在社会实践中努力实现生态文明的过程，其中政府扮演着重要角色。但由于生态保护和环境治理地区经济普遍欠发达，基本上还停留在“吃饭财政”水平，而生态保护和环境治理工作在短期内难见成效，远没有直接发展经济来得快，甚至在当地也无法显示其产生的经济效益和环境效果。因此，一些地方政府仍然把经济效益即地方财政增收作为追求的主要目标,而生态效益的目标是一个必须服从的目标。在经济利益面前,环保意识往往不堪一击,一旦涉及到环境保护与经济利益的取舍问题,选择牺牲环境似乎是必然的结果。在“经济”主导下，一些地方政府为了追求经济效益和政绩对生态保护工作采取“应付了事”的方式来推进。以程海湖为例，由于其得天独厚的地理环境和气候环境，程海湖因盛产天然螺旋藻而闻名于世。在经济发展目标的驱动下，程海湖流域生态文明的建设严重滞后于经济社会的发展。随着大量资本涌入，加之政府的高位推动，程海湖边上的企业数量猛增，现代工业开始“侵蚀”程海湖。受水位下降、污染源增多、水土流失等因素共同影响，程海湖水污染日益严重。但由于地方财政的困难、配套资金不到位等诸多方面的原因，地方政府在治理程海水污染过程中出现了有选择的“折扣式”执行，表现为执行硬指标、较容易部分，而对于软指标、困难部分选择了拖后执行或者不执行，致使程海湖体水质与“十二五”防治规划提出的水质目标存在较大差距。

2.部门协同不力。环境治理是一项系统工程，涉及到渔业、林业、农业、工信、国土、水利、环保及乡镇等诸多部门，需要统筹规划，协调配合，才能确保治理的功效。但是，由于条块分割的存在，各个部门都有其相对独立利益，因此，部门之间的组织配合一直都是一个突出问题，难以发挥合力效应。在程海湖水污染治理中，一方面表现出机构重叠，“多龙治水”。《云南省程海保护条例》(以下简称《条例》)[3]对程海管理机构的设置没有作出明确认定，导致程海流域内渔业、林业、农业、工业、河道、水体以及环境治理分属于程海管理局、林业、农业、工信、国土、水利、环保等相关部门。由于管理机构的重叠，程海保护治理的规划、组织、管理、监管、协调机制不顺畅，在程海湖污水治理中存在“多龙治水”、“各唱各调”的情况。另一方面责任不清，推诿扯皮。《条例》没有对程海流域内的执法权、审批权、监管权的主体部门以及责任部门进行明确的规定，权力无法集中行使。权力、责任不匹配，使得各有关部门难以各尽其责，各项治理措施不能相互配合，有时甚至发生冲突，导致在污水治理中难以形成整体，高效、有序推进程海的保护、管理和开发工作。目前，在程海湖水污染治理上就存在着“看得见的管不着、管得着的看不见，谁都抓、谁都不抓”的尴尬局面。

3.企业职责弱化。环境污染已成为当今社会的一大公害，治理环境、保护环境，将成为政府、企业和社会的共同责任，需要各方积极参与，尤其离不开企业的参与。企业作为经济活动的主体，在追求经济利益的同时，必须承担社会责任，而环境保护就是其中维持企业可持续发展的不可或缺的重要职责。但是一些企业社会责任意识淡漠，环境保护意识缺乏，只顾眼前利益，不顾长远利益；只顾经济利益，不顾社会环境利益。有的企业将未经处理的废气、废水、废渣任意排放，造成了对周围环境的污染。从目前程海湖的污染源来看，点源污染仍然是其主要来源。点源污染主要来自4家螺旋藻养殖企业生产的废水，主要为藻泥清洗水、藻泥脱水压滤水、报废培养基和养殖池冲洗废水。2000年前后，企业养殖螺旋藻过程中产生的废水，没有经过任何净化处理直接排入了程海湖，导致水质恶化。从2005年开始，针对直接把废水排入程海湖的行为，政府多次采取专项治理措施，对程海湖边包括省级企业施普瑞在内的四家养殖企业的排污管道进行了封堵，对排污设施不达标的企业进行了停产整顿。4家螺旋藻养殖企业均采用了两段污水处理工艺对污水进行处理，其中前段为气浮和接触氧化工艺，后段为过滤和臭氧消菌工艺。但就治理成效来看，并不是很理想。螺旋藻养殖场采用粗放型的生产方式，废水跑、冒、滴、漏到程海湖的情况仍旧不能杜绝，整体改观不大；部分企业仍然采取守法成本高、违法成本低的机会主义策略，没有花大力气从根本上解决螺旋藻养殖废水跑、冒、滴、漏的问题，将自身的盈利建立在环境污染的基础上；甚至个别螺旋藻养殖企业直接将废水排入程海湖的情况时有发生，持续加剧程海水质的恶化。

4.公众意识薄弱。环境治理需要最广泛、最普遍的社会个体的参与。环境保护意识能否深入人心，能否被公众所普遍认同和接受，并逐步变成每个公民的自觉行为至关重要。只有当每个人在内心深处树立了生态忧患意识、参与意识和责任意识，才会有足够的动机去选择可持续的经济发展模式和生活方式,才会积极主动地去执行保护环境的法律。以程海湖为例，程海湖水污染综合治理中另外一个重要环节是面源治理，面源污染与沿湖村落村民的生产方式和生活方式休戚相关。程海沿湖村民共有3.5万余人，来自9个村委会的47个村民小组，人口占程海镇总人口数的3/4，人均耕地少，农作物种植为沿湖群众的主要收入来源。沿湖村民作为私权代表，要的是生计，即直接的和根本的目标就是追求经济增收,获得近期和长期的直接经济收益，年度用于程海流域农田防治病虫害的农药量超过60吨，加剧了程海湖水体的富营养化。而生态效益的实现只能“兼顾”,或者是获取经济效益的手段。长期以来，沿湖居民习惯于随意倾倒生活垃圾，排放污水，对生态环境有着日积月累的腐蚀，是造成环境污染的另一个重要原因。他们谁都不否认保护环境的重要，可谁都又不把保护环境当作与自己直接相关的事，对政府针对程海湖环境保护而制定的方针政策、法律法规以及生态文明建设要求不理解、不支持，从而增大了后期治理和控制的难度。

三、程海湖环境治理中多主体协同体系构建的对策

环境治理是一项功在当代，利于千秋的伟大事业，是促进经济社会可持续发展的战略选择。程海湖水污染治理是中国水污染治理的一个“缩影”，是一项长期复杂的系统工程，不能一蹴而就。没有政府、企业与公众协同治理，就不可能获得较好的社会、经济和生态效益。因此，构建程海湖水污染治理的多主体协同体系，需要结合本土的社会发展、地域环境，通过更新观念、完善体制和发育社会来推动地方政府在环境治理中的合理定位，从一元管制走向多元共治，最终建立起一种政府、企业、公众多主体协同共治的模式。构建协商共治的环境治理体系不仅将有力推动程海环境治理的现代化，对于共享程海生态文明发展成果及其价值影响更为深远。

1.树立协同治理理念，实现多主体协同共治。环境治理是以生态优先的原则获得包括经济、社会、生态效益在内的最大效益。但治理活动在短期甚至较长时期内效益不明显，这就需要政府、企业与村民三方合作共进。程海湖水污染治理与政府的行政管理、企业的生产经营、民众的生产生活休戚相关，三者间能否产生良性互动、实现协同共治，关键在于三者要树立协同共治的理念。对于政府而言，要实现管理向治理的根本转变。当前，从宏观政策制定到微观污水检测，政府几乎包揽了程海湖环境治理中的所有工作，明显存在着能力不足和缺位的问题，迫切需要政府从环境管理向环境治理理念的转变，鼓励社会资本、民间组织和公众参与程海湖水污染治理这场“持久战”中。政府最主要的职责应是“掌舵”，发挥其决策、控制和监督作用，建立和完善相应的管理体制，在治理环境的同时保证企业和村民的利益。对于企业而言，要树立生态至上的企业文化。生态至上的企业文化不仅可以使企业保护环境成为行动自觉，更是促进企业自身可持续发展，为市场和广大消费者提供更为优质的螺旋藻产品的有力保障。因此，各企业要进一步强化环保意识和大局意识，不损人利己，不以污染广大群众所共有的碧水蓝天为代价，换取自己的小利益，而应自觉地从自身做起，将国家相关环保法律法规和《云南省程海保护条例》各项措施切实落到实处。对村民而言，要树立环境保护人人有责的意识。“程海清则永胜兴”。大力倡导村民转变生产生活方式，提升环境保护意识，只有在思想上树立程海保护人人有责的意识，才能在日常生产生活中实现污水治理的人人参与，才会积极主动地去执行保护环境的法律。多主体治理模式的构建和作用的发挥，需要宏观层面政府管理理念的改变、中观层面企业作用的发挥和微观层面村民认识程度的提高，需要各利益相关方的职责“归位”，最终形成对于生态保护的“善治”局面。

2.强化政府作用，创新协同治理的体制与机制。生态环境问题的不断恶化，将各级政府推上了生态环境治理的前台，并成为近年来政府职能转变的一项重要任务。政府要集中力量重点抓好宏观控制、监督监管和协商对话，真正起到“掌舵”和“导航”的作用。一是强化环境政策上的宏观调控，实现程海湖水污染综合防治的科学化、民主化。解决程海水污染治理问题，最根本的着力点是各级党委政府加强对程海湖污水治理的重视力度，加快推进《条例》修订工作，为程海湖环境治理提供法律基础和法律依据，使各部门的管理、各项机制的运行和各项措施的实施以及企业和公众的参与，都在法律的框架内得以有效开展，为程海湖环境的协同共治提供强有力的法律基础和制度保障。一方面政府要科学调查程海湖水污染问题的范围、程度、根源以及带来的危害，另一方面充分征求、听取环保专家、企业、环保工作者、民众等关心程海湖污水治理人士的合理建议和诉求，以寻求程海湖水污染相关群体的共同利益和价值。并在此基础上来制定程海湖流域内第一、第二、第三产业的引导、限制和鼓励条款，明确各产业的发展要与程海湖保护相结合，做到目标和决策的科学化、民主化和切实可行。二是加强部门协同，创新协同治理的体制与机制。环境治理是一个系统，是一个有机的整体，其治理过程具有复合性、长期性和跨部门性的特点。因此，一方面要明确管理职责，规范管理权限。必须明确程海管理局的级别下限、内设部门机构，对专管机构在程海流域内集中行使的审批权、执法权、监管责任等作出明确规定；明确林业、农业、工信、国土、水利、环保等相关部门在程海流域内的权、责、利，理顺程海流域内的机制体制。另一方面要创新协同机制，规范部门行为。政府各部门必须树立整体观和全局观，改革部门分割、条块分治、利益割裂的管理模式，协调各部门的管理职责与合作关系，做到多部门同时行动，相互配合，有效协助；在法律上明确各有关部门在必要时有对其他部门给予行政协助的义务，并对各政府部门的行为做出符合生态目标的强制性规范，实现由“多龙治水”向协同治理、综合治理体制转变，以确保程海湖水污染治理目标的实现。三是加大监管力度，维护执行的权威性。针对当前执行不到位、选择性执行的不良现象，加大督查、检查与“治本”相结合。以国家、省、市相关部门和机构对程海湖污水治理情况的督查、检查为契机，坚决杜绝出现水污染加剧的势头，并通过日常持续性的“治本”从源头上治理水污染。同时，强化外界的监督作用。除了政府职能部门的监督、检测水质情况外，还可借力社会组织、新媒体、民众的监督作用等，以减少“折扣式”执行现象的发生。四是构建平等协商对话机制，以求达成共识。在程海湖水污染治理项目的推进中，难免会出现利益影响的争议，进而导致矛盾和冲突的发生。必须基于协同共治理念在实践中积极推动政府、企业、公众等利益相关群体参与对话和协商。一方面建立圆桌协商机制，当某一水污染治理项目引起争议时，政府召集企业、公众，三者以平等的地位和身份协商解决问题；另一方面鼓励社会组织、环保组织参与争议的解决，以其作为桥梁和纽带，减少或缓冲矛盾的激化。

3.履行企业职责，实现经济效益和社会效益双赢。由于人类生存环境的不断恶化，环境保护运动开始在全球范围内兴起，保护人类共有的家园成为地球人的共识。企业作为社会的一员，理应承担起相应的环境保护责任。古人云：“皮之不存，毛将焉附。”环境对于企业正如皮对于毛一样，是企业生存和发展的前提条件。追求环境保护的社会责任感，不仅是时代发展的要求，也是企业对自己前途命运负责，谋求健康科学发展的客观需要。因此，企业必须转变意识，从被治理转型到主动配合治理，积极投身于程海湖水污染治理中，主动承担起维护资源和环境的可持续发展的职责。一是推进科技进步，提高资源利用率。重视生产全过程的污染防治，通过加大资金投入力度，实现技术和设备的升级改造，加大污水的净化处理，做到废水的达标排放，切实履行绝不让一滴污水渗进程海湖的责任担当。这不仅减少污染物，也降低了生产成本，增强了竞争力。二是增强法律意识，争做守法典范。遵守环保法律法规，是企业履行环保社会责任的基本要求。因此，应主动学习并自觉遵守环保法律法规，把遵纪守法作为企业生存发展的道德底线；敢于正视问题，勇于承担责任，扎实整改，堵塞漏洞；主动聘请具有专业法律知识的顾问型人才，建立环境管理体系，真正做到守法经营，不破坏不污染环境。三是共建环保设施，以净化环境。企业还可通过公益事业与湖区共同建设环保设施，以净化环境，保护湖区及其他公民的利益，这将有助于缓解程海湖由于企业集中、经济发展与环境污染严重、人居环境恶化之间的矛盾。

4.调动公众参与积极性，夯实协同治理基础。众所周知，污染治理是政府义不容辞的责任，但仅仅靠政府是不够的。程海湖严峻的环境形势表明，在环境保护和环境治理方面，在实行“政府干预”和“经济刺激”的同时，企业界、科技界、非政府组织和民众也应该成为环境治理的重要力量，真正构建起多元主体协同治理的格局。程海湖的村民作为经济活动的决策人、生态活动的参与者，既是环境污染的制造者之一，又是环境污染的最终承受者，因此，调动村民参与程海湖的治理，达到官民协同共治至关重要。对村民而言，一是规范自身行为，建立伙伴关系。村民应树立生态忧患意识、参与意识和责任意识，改变传统的生产方式和生活方式，有效地减少生产型生活型污染,主动参与对生态资源保护的建设活动，使政府不再是生态保护和环境治理的唯一提供者，并通过行动自觉与政府形成某种程度的竞争和合作，最终在环境保护和治理方面建立起伙伴关系。二是完善参与机制，发挥监督作用。政府在环境治理中既是管理者,又是被监督者。从国外治理生态环境的成功经验看,保护生态环境、实施可持续发展一般遵循“公害——公众不满——舆论声援——政界关注——立法建构”这样的程序。不仅不完全是政府的主动行为,而且通常是政府在公众和舆论的压力下采取的。[4]因此，村民参与不仅是制约政府在环境问题上产生负面作用的有效机制,也是促使政府发挥环境保护正面功能的重要推动力量。公众和社会团体通过环境决策、环境信访、环境诉讼等法律途径参与环境管理监督，不仅为政府提供了环境管理实践状况和环境问题状况的信息，同时还增强了政府管理部门监测环境问题和监督环境管理的能力，是政府环境管理行为的有益补充，一定程度上纠正和避免了政府失灵和市场失灵，从而夯实协同治理的社会基础。

[1] 孙中一.耗散结构论·协同论·突变论[M].北京：中国经济出版社，1989.

[2] 俞可平主编.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社，2000.

[3] 云南省人民代表大会常务委员会.云南省程海保护条例[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/yunnan/2007-02/27/content_358521.htm,2006-09-28/2007-07-01.

[4] 陈晶曙.哲学视野中的可持续发展[M].北京:中国社会科学出版社，2000.

2017-08-15

紫利群(1969-)，女，中共丽江市委党校党建、公共管理暨市情研究中心主任，管理学讲师。主要从事公共管理和公共政策研究。

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1008-5955(2017)03-0102-05

周建瑜)