政府“临时工”协助执法之问题探析*

胡晓东

（中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048）

政府“临时工”协助执法之问题探析*

胡晓东

（中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048）

改革开放以来，我国由计划经济转向市场经济过程中，政府等公共部门的管理职能与工作内容越来越多。由于政府对公务员采取编制管理，公务员岗位成为稀缺资源，用人单位的用人数量不具有灵活性，但面临的工作量愈来愈大，于是，政府的执法部门开始向社会招收“临时工”以协助执法人员执法。近年来，出现了协助执法人员“随意执法”、“强行执法”、“恶性执法”等诸多问题，被社会所诟病。因此，解决协助执法人员的协助执法问题将有助于政府的包容性发展和激发其内生动力。

协助执法；临聘人员；临时工；违规执法

一、问题的提出

近年来，由于协助执法人员引起公共事件、公共问题“层出不穷”，人们常常把注意力放在了临时工是否具备“执法”权力的问题上，但这未根本上真正解决“协助执法”引发的相关问题。协助执法人员引起的公共问题是一个表面现象，其实质是对“协助执法”人员的组织管理出现了问题，有很多的人力资源管理问题没有得到根本解决。我国政府在公共管理与人事改革中，适应环境和形势的变化，将“临时工”变为“合同工”，再由“合同工”变为“派遣工”①“临时工”、“合同工”、“派遣工”，属于政府不同的用工方式，其本质都是一样的，在本文叙述中，如未特殊说明，三种用工名词的出现都属于政府协助执法的临聘人员。，这是一种用工模式的选择，更是政府为了增加资金利用率，降低用工成本，提升公共服务水平和效率，增强临聘人员保障待遇而采取的用工方式。吴江曾提到，除了个别政府部门职能较弱，权力小，财政拨款不足而且没有其它创收能力，招收编外用工成为了各种政府部门、事业单位的常态表现。协助执法临聘人员由于涉及政府执法、公民人身安全、公众满意度等敏感问题，成为众多政府临聘人员中为社会关注的热点。纵观世界各国政府用工模式经验和我国政府在用工方面的问题，我们认为，政府“临时工”的存在是现代政府新公共服务精神下灵活用工、弹性用工的一种必然趋势，我国政府也不例外。我国现有的临聘人员协助执法大致分为两类，一类是执法，即临聘人员独立执法，这部分行为已经被中央文件加以明令禁止；二是协助执法，此行为存在很大争议，也正是本文的研究对象。

二、协助执法临聘人员在我国的发展逻辑：历史与现状

从历史的发展来看，根据协助执法人员的身份特征将参与行政执法分为了三个阶段：第一个阶段是20世纪80年代到90年代中期，即临时工参与行政执法阶段；第二个阶段是1995年之后，即合同工参与行政执法阶段；第三个阶段，2014年《劳务派遣暂行规定》之后，即派遣工参与行政执法阶段。在协助执法人员的历史发展逻辑中有多种称谓，诸如“临时工”、“合同工”、“临聘人员”、“雇佣人员”、“灵活用工”、“编外人员”等等，从法律角度来看，我国《劳动法》、《劳动合同法》及其相关配套的法律法规的出台，并随着官方相关政策文件的规范，有许多称呼不完全正确，对协助执法人员最为准确的说法是“有固定期限的合同工”，其实质是协助或辅助执法人员。在现实中，我国政府协助执法人员，其实就是在我国计划经济时代相对于国营企业中的正式员工而言的“临时工”（邱春艳，2013）[1]。我国开始使用“临时工”一词最早出现在国务院颁布的《全民所有制企业临时工管理暂行规定》（1989年10月5日）的文件中，当时为了解决企业用工编制有限的问题，此文第一次对“临时工”有了明确定义，即指企业使用期限不超过一年的临时性、季节性用工[2]。

近年来，协助执法人员的规模有进一步扩大的趋势，其原因在于，第一，政府严格控制了公务员队伍的编制。李克强总理早在2013年就提出，要全面深入贯彻落实党的十八大精神，严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。关于协助执法人员的大规模发展，常鑫（2012）[3]认为，我国于2001年完成了中央及地方政府的编制改革，从此，我国各级地方政府的行政编制数量极其有限，各级党委的编办部门对此控制很严，而地方政府又面临日益扩大的公共服务范围和内容，伴随着公众对公共服务质量和要求的不断提升，地方政府面临的工作压力越来越大，于是在法律、法规和政策允许的框架下，通过两个渠道解决人员数量的问题，一个是向下属单位或事业单位“借编助力”；另一个就是向社会招收“编外人员”以辅助政府部门工作。另外，更为重要的原因是，当前青年毕业学生的就业压力大，很多年轻人仍然抱有“学而优则仕”的陈旧观念，以能进入公务员队伍为荣，虽然，这种“进入”属于人进入而“编制”没有落实，但是，在未来的工作中，一旦有公务员招录或“扩编”机会，他们就很容易能转为正式编制。第二，现有执法队伍人员工作开始越发倦怠。李冰（2014）[4]对山东省高速警察的实证分析得出结论，低成就感升高已成为公务员执法中工作倦怠的重要内容。第三，协助执法等“编外人员”的工作执行力高。张辉明（2016）[5]对北京某办公室的协助执法的编外人员进行工作效率调查并发现，其工作效率、工作态度及执行力都高于曾经在本岗位上工作的事业在编人员。第四，历史遗留问题或解决“40、50”员工的就业问题。魏娜，韩芳（2015）[6]研究了我国国有企业改革中的“编制管理”问题，其结论是：不论哪一级的国有企业改革，都存在不同程度的“一刀切”现象，例如，“40、50”员工就属于当时本来“年富力强、工作经验丰富”而被强行提前下岗。另外，我国各级政府在机构改革中也存在类似问题，在改革过程中，政府要“瘦身”，一些人员被切到编外，还有一部分人员在分流过程中，没有分流出去，也成为编外人员。不论企业，还是政府，这部分人员都拥有一个共同的特点，就是还拥有一定的劳动能力，政府本着拥有促进就业的职能，将这些人员以“编外人员”的身份重新招到政府执法部门中，协助完成一些执法工作。第五，政府执法部门中，出现新增加的业务工作。诸如，协助维护交通安全、协助消防、协助城管等工作，这些工作是随着社会经济发展的变化而出现的，这些工作属于在原有执法部门工作的基础上出现的新增性的、临时性的、紧急性的工作，而对于新增工作，执法部门往往以聘用协助执法人员的方式来解决（翟校义，2010）[7]。

三、协助执法临聘人员“违规执法”问题的原因分析

近年来，由于协助执法人员在协助执法的履职中出现了“随意执法”、“强行执法”、“恶性执法”等诸多问题，被社会公众所诟病，对政府协助执法人员等非公务执行主体的科学性和规范性管理提出了挑战。笔者认为，造成协助执法人员“违规执法”问题的原因是多维的。

第一，协助执法人员没有执法资格，但拥有协助执法资格。从岗位职责来看，协助执法人员岗位职责就是协助执法公务员进行执法，诸如，拦停车辆、检查证件、酒精测试、现场警戒、控制行为人等，这种协助执法行为不同于其它协助行政行为，增加了违规执法的概率。莫于川，高家伟（2013）[8]则认为“对政府临时工是否拥有执法权，不能一概而论，要具体情况具体分析，例如，在协警可以帮助交警贴罚单，但是代替交警开罚单，从这个意义上来讲，临时工没有独立执法权，但有在执法中的协助权，或者说是协助执法权。”江凌，张水海（2008）[9]从理论上也深入探讨了协助执法人员具有法律意义上的协助执法资格。其实，作为非公务员执行主体的协助执法人员参与协助执法与公务执行主体共同构成行政行为，协助执法人员参与行政执法行为所产生的责任具有行政责任，若协助执法人员在协助执法过程中受到伤害，也应受到法律的保护。

第二，没有得到权益保护的协助执法人员容易产生违规执法问题。有众多学者（吴江，2013；[10]刘为民、游博，2007[11]）认为，在同一个部门，履行的职责一样，做得工作一样，“编内职工”可以在本单位晋升、涨工资、得到相应的福利，而“编外职工”则工资低、福利低、职业归属感差、缺乏安全感、行为约束性较差，极容易发生违规协助执法等问题。邱春艳（2013）[12]将协助执法人员履职绩效与管理问题紧密结合来思考，认为“协助执法人员”在履职过程中常常出现的越权执法、伤害相对人等违规执法事件，其中一个很重要的原因就是社会安全保障权利的缺失，例如，薪酬、福利和各种社会保险。

第三，缺乏对协助执法人员规范管理是造成违规执法的另一个重要原因。规范管理应该包括两个重要方面，一个是激励，另一个是约束。从目前政府对协助执法人员的管理来看，这两个方面都是缺失的。一是激励缺失。徐洪涛(2010)[13]从人性的角度来分析协助执法人员，认为协助执法人员也有强烈的需求意识，根据他们从工作中获得到的薪酬、福利、奖金、晋升、甚至表扬甚少，不足以带给他们满足感，没有形成激励效用。二是约束不够。姜书彬（2014）[14]指出了编外人员与用人单位的矛盾，劳动关系不和谐、薪酬体系不健全、社会保障机制不完善、对编外人员规范不到位。李胜蓝（2015）[15]认为，根本原因在于薪酬管理体系问题，他全面探讨和分析政府编外人员薪酬管理的现状和存在的问题：(1)薪酬水平偏低且增长偏慢；(2)薪资等级设计不合理；(3)缺乏岗位设置和岗位评价；(4)缺乏绩效考核环节；(5)福利执行不到位；(6)不合理制度造成管理缺陷。

第四，工作的消极性导致协助执法人员违规执法问题。宋仕贤（2013）[16]，林雨（2001）[17]认为，政府编制外人员工作缺乏积极性，优秀的编外人员容易流失和整个编外人员队伍归属感不强。有的编外人员应付工作，得过且过，没有干劲，缺乏动力和激情。这些状况不利于政府工作的开展，更不利于政府为公众提供公共服务水平的提升和良好形象的塑造，容易形成违规执法行为。

第五，岗位职责不清晰也是引发协助执法人员违规执法的重要原因。田蕴祥（2013）[18]以定量实证的方法，通过对深圳地区公务员、社区民众以及临聘人员进行临聘人员岗位职责决定因素的问卷调查和实证研究，研究结论显示：大部分临聘人员，尤其是协助执法人员认为岗位职责不清晰，但在实际工作中，协助执法人员发现自己履职时，究竟协助执法人员协助到哪一步，应该协助到哪一个环节或流程，自己不清楚，执法人员也不清楚。

三、对协助执法临聘人员“违规执法”的对策建议

针对前述协助执法临聘人员“违规执法”问题的分析原因，学者们从政治、社会、经济、法律、管理等方面对协助执法人员“违规执法”与“合规执法”进行了大量的研究，提出了相关的解决对策和建议。我们把其归纳为三个方面：第一，认可临聘人员在协助执法方面做出的成绩。莫于川（2013）[19]对于协助执法不能因为“临时工”这个群体要一分为二的看待，这个群体出现了违规执法等事件，但毕竟属于个别现象，不能因噎废食，去否定这个群体所做出的工作业绩，以消除这个群体。而是应该从法律、法规或政策等方面加以完善，进一步规范“临时工”的身份、社会地位、职责权限以及相关待遇等问题。许培佳（2012）[20]对编内与编外人员在工作绩效、工作态度和工作满意度方面进行了统计学意义上的比较研究，其结论是，编内人员的组织承诺度高于编外人员，编外人员的工作满意度则低于编内人员，可是编外人员的任务绩效却高于编内人员，编内人员的关联绩效低于编外人员。徐刚，刘志光，孔小伟（2015）[21]从政府编制管理角度分析了“编外”人员作为政府工作人员应该与政府一同包容性发展，即不论在何种性质的组织中，为了实现组织的发展，各个利益群体需要在组织行为中平等参与、协调发展以及分配公平。同理，在政府执法部门中，协助执法人员的“编外性”与“编制内”人员产生严重的差异性，形成人事体制的“二元结构”，这与组织的发展是格格不入的。为消除这种差异性，并回归组织的良性发展，政府内所有公职人员的权力和待遇都需要均等化，实现政府自身的包容性发展，增强政府自我适应性和内生发展动力。第二，明确岗位权力、细化岗位职责。鲍利华（2015）[22]从法律的角度研究了“编外”人员的背景、现状、法律地位、职权界定等方面，对其身份进行法律定位，分析了其应当具有的职权。从组织管理的角度看，需要对协助执法人员的岗位，细化岗位职责，尤其是明晰执行公务主体与非执行公务主体的执法行为边界。第三，从人力资源管理的角度的对协助执法人员进行科学管理，包括激励与约束。翟校义（2010）[23]认为，在管理方面，提出编外用人政策框架设想，编外人员的范围、编外人员雇用指标的核定、编外人员指标的使用、编外人员工资和社会保障问题、工勤人员管理问题。从某种意义上，协助执法人员确实以政府的名义为社会提供了公共管理，为公众提供了公共服务和公共产品，在一定程度上缓解了公众日益增长的公共服务需求与政府有限供给的矛盾，但是，其从招聘退出、日常管理、薪酬福利、绩效管理、职责履行、法律责任都没有明确的规范。因此，金国坤（2012）[24]，刘莘（2013）[25]建议为进一步规范协助执法人的管理，应通过法律、法规或政策将这一群体规范管理。但在政府实践中，很多行政执法机关认为有必要对此类人员进行规范管理，但这不仅是一个行政执法部门能够决定的事情，需要政府从财政、编办、监察、执法等部门进行综合治理。

因此，对于我国政府协助执法人员“违规执法”问题应该以国家治理体系视角，以组织管理视角，以人力资源管理的视角来加以解决。

（一）以国家治理体系视角解决协助执法人员的问题

1.明确思想。以党的十八大报告提出的“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”要求和党的十八届三中、四中全会精神为指导，以发挥政府治理的主导作用，增强社会自我调节功能，努力推动管理理念、管理制度、管理手段、管理方法创新。政府雇佣协助执法人员是国家治理体系的重大变革，也是我国政府未来严控编制情况下加强公共管理与公共服务的必然趋势，更是政府确定的一项重要改革创新工作。

2.加强政策管理。我国2012年开始实施的《行政强制法》就明确规定:“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”在党的十八届三中全会的决定中，提到行政执法人员要实行严格的持证上岗制度，临时工、合同工应调离执法岗位，不得进行行政执法。党的十八届四中全会则明确地把全面推进依法治国作为一项重要任务，其中要求深入推进依法行政。根据行政法的有关规定，政府“临时工”是不具备行政执法的主体资格，而行政执法要遵循法无授权不可为，这种名不正言不顺的“临时工”现象，是与依法行政相违背的，必须加快法治建设，制度建设以解决政府的“临时工”现象（张文风，2012）[26]。2015年底，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要( 2015-2020年)》。《纲要》中提到，“2016年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”与此同时，2016年下发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，也明确要求协管数量禁超执法人员，协助执法人员“不得从事具体行政执法工作”。从我国各地方党委和政府开始集中整顿协助执法人员的情况来看，主要有三个渠道，第一，完全取缔政府协助执法人员。如四川、吉林、郑州、武汉等四个地方政府明确提出要完全取缔协助执法人员。第二，保留协助执法人员，但取消执法资格。如，北京、广东、深圳等18个地方政府。第三，在保留没有执法资格的基础上，允许优秀的协助执法人员通过严格考试转为拥有执法权的正式公务员。总的说来，限制执法权成为清理整顿的方向。另外，有些地方政府在清理整顿协助执法人员执法权限的同时，改革了其薪酬、福利管理水平，如新疆。

（二）以组织管理视角解决协助执法人员的问题

1.明确职位职责。从以岗位为基础的现代人力资源管理来看，公务员的执法行为具有程序性、规则性、流程性，而我国执法类公务员的执法行为尚没有进行具体的工作分析和权威性认定，导致公务员对执法行为只有法律上的授权与认可，并没有管理上的工作分析，因此，公务员执法的全过程是否必然由公务员“全部包揽”，还是有些具体环节可以委托他人，如临聘人员，代为完成，这些规制需要在管理上和法律上予以提及、认可和执行。需要对执法人员和协助执法的临聘人员重新做岗位分析，通过工作再分析，在理论上先厘清哪些执法环节临聘人员可以履职，再提出法律授权等问题，这是其一。其二，需要关注协助执法临聘人员的规范性管理问题，从“招聘、管理、退出”等环节设计临聘人员管理的规范性路径。其三，在前述研究基础上，设计对协助执法临聘人员的“嵌入式”发展路径方能实现制度上的突破与创新。

2.加强流程管理。北京大学法学院教授，博士生导师姜明安教授针对《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》曾进一步解释[27]：《意见》确定了编外人员的管理变化：第一，要遵循“适时适量”原则。即根据用人部门实际的用人需求，招聘适量的协助执法人员。第二，从法律法规、政策等制度入手，规范用人标准，尤其在协助执法人员的道德品行方面加以规范，并进行必要的岗位培训，提升协助执法能力。第三，明确协助执法人员的岗位职责和工作流程，强调协助、配合、帮助的行为特征，辅以宣传法治、检查巡视，收集信息、劝阻违法违规等行为。第四，执法人员不得要求其执行与其职责范围内容不符的行政行为。

3.规范追责问题。需要引起注意的是，关于协助执法人员履职发生问题应该从制度设计和政策制定中规范追责的问题。虽然《行政赔偿法》中规定了具有行政权力的行政人员由于违法或过失给当事人造成损失的需要由执法单位进行赔偿，但协助执法人员也是协助执法主体开展的执法，因此，首先应该追究执法单位的行政责任或民事赔偿责任需要在政策、法规上给予明确规定，而对于协助执法人员的处理，由用人单位根据劳动合同或其他相关制度再进行追责赔偿（莫于川，2013）[28]。因此，协助执法人员的过失或过错造成的他人损失，其所在的行政机关应该承担相应责任，不能因其行为人的身份是“临时工”而免责（姜明安，2012）[29]。

（三）以人力资源管理的视角解决协助执法人员的问题

从人力资源的角度来看，目前政府等公共部门有两支人力资源力量为公众提供公共服务和产品，一类就是在编的公务员，另一类就是编外的临聘人员。作为协助执法的临聘人员，不应该“禁”，而应该“管”。

1.要规范管理，而不是盲目清理。刘为民、游博（2007）[30]研究认为，对协助执法人员应当作为公共部门的特定人群来进行规范是必要的，不能简单地否定协助执法人员的合理性，甚至不能用“一刀切”的方式予以全部清理，而是应该理性对待。规范管理包括对“进口、日常管理、出口”的规范，政府应当在统筹管理的基础上，依据各自管理协助执法人员的实际状况，针对人员的招聘、在岗管理及出口问题制定相应的管理办法与执行程序。自上而下形成网状体系，对各单位临聘人员管理的各个环节加以规范，朝着综合化、法治化和组织化发展。对“进口、管理、出口”的规范，要明确各阶段管理机构；制定科学的、规范的、具备可行性的流程与制度；做好过程的管理与监督，实施调整管理方向与决策等。劳动合同的规范，既属于入口管理，也属于日常管理。

2.对协助执法人员进行分层分类管理。研究协助执法人员的“进口、管理、出口”等问题。[31]在定岗定员的基础上研究聘用管理办法，确定了谁申请、谁审批、谁审核、谁组织等问题的基础上，进一步针对协助执法人员的日常流动、日常考评、晋升机制、薪酬福利、培训管理等方面研究并设计不同的管理方案，将临聘人员的职能、招录辞退、劳动保障、经费来源、教育管理、收入福利及法律责任等用部门规章制度的形式固定下来，依法建立和完善劳动规章制度。

3.提升人员待遇，建立社会保障机制。因为，社会保障机制的健全会影响到协助执法人员的工作绩效，邱春艳（2013）[32]认为协助执法人员履职绩效与管理问题有着正相关关系，提出协助执法人员违规执法问题的原因是这个群体的社会保障、安全保障的缺失。对此，余凌云（2013）[33]建议，为保持协助执法人员相对稳定性和工作积极性，福利和待遇的提升应该是必然，建立激励晋升等人力资源管理机制，保障其合法权益。另外，建立协助执法人员的抚恤保障也是必需的。刘莘（2013）[34]认为，协助执法人员本质属于弱势群体，他们没有公正待遇、没有保障、没有权力，而从事的又是执法中的协助工作，执法本身带有强制性特点，执法对象存在着反抗或抵制的心理或行为，当遇到协助执法人员对其协助执法时，本身就存在不满意，不配合，甚至反感的心理，极易在正当履职协助执法过程中，遭遇攻击或伤害。因此，政府及执法部门应当充分预见协助执法人员在履行职责中受到不公正待遇或伤害的可能性，采取办法保障其正当权益，必要时，可以通过集体谈判制度来加以解决[35]。其实，薪酬、社保、福利、抚恤等是临聘人员最为关注的话题，研究设计薪酬自动增长机制、社保缴存管理办法、福利发放管理办法等势在必行。

[1][12][32]邱春艳.行政执法机关“临时工”有没有执法权[N].检察日报，2013年6月20日。

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Discussion on “Illegal Enforcement Law ”of the Assist-Enforcement-Law Off i cials in Government

HU Xiaodong
( China University of Labor Relations,Beijing 100048,China )

With China's reform and opening up, China began from the planned economy to market economy, thus need more and more activities of government and other public sector management. Because the employing did not have fl exibility and the workload was bigger, the government the law enforcement departments began to recruit temporary staf f to assist law enforcement. In recent years, there were many problems, such as "law enforcement at random", "forcible enforcement of law" and "vicious execution of law enforcement", which were criticized by the society. Therefore, solving the problem of assisting law enforcement of fi cers in assisting law enforcement would contribute to the inclusive development of the government and stimulate its endogenous power.

assist-law-enforcement; temporary staf f; temporary violations; illegal enforcement law

F241.32；D631.43

A

1673-2375（2017）05-0099-07

［责任编辑：苏 清］

2017-05-09

本文为中国劳动关系学院院级科研一般项目“我国政府临聘人员的工作绩效研究及其劳动用工制度的完善”（项目编号：17YY012）”的阶段性成果。

胡晓东（1976—），男，山西太原人，博士，中国劳动关系学院公共管理系副教授，国家行政学院政府绩效评估中心研究员，研究领域：公共管理、人力资源管理、政府与公务员绩效管理。