户籍改革背景下农村宅基地使用权的性质变迁及制度重构

2017-01-24张安毅

中共太原市委党校学报 2017年2期

关键词：使用权户籍宅基地

张安毅

（郑州大学西亚斯国际学院，河南郑州450000；河南财经政法大学，河南郑州450001）

户籍改革背景下农村宅基地使用权的性质变迁及制度重构

张安毅

（郑州大学西亚斯国际学院，河南郑州450000；河南财经政法大学，河南郑州450001）

长期以来我国宅基地使用权是农村集体经济组织给予内部成员的福利品，因此，以行政方式配置，并严格限制宅基地取得人的身份和宅基地使用权的流转。然而由于宅基地不是农民可以自由变现的一种财富，成为户籍改革过程中农民落户城镇的束缚。其实，在户籍改革推动社会保障等政府公共服务均等化的背景下，应正视市场经济条件下宅基地使用权的财产属性与商品属性，剥离其福利品性质和社会保障功能。由此，我国也应该按照市场经济规则重构农村宅基地使用权法律制度。

户籍改革；宅基地；商品属性；立法

2016年3月全国人大通过的“十三五规划纲要”指出，“开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点。……维护进城落户农民宅基地使用权，并支持引导依法自愿有偿转让。”宅基地使用权流转将是大势所趋，然而我国现行相关立法制定的历史背景是长期将农村宅基地使用权作为保障农民生存居住的福利品，由此严格限制宅基地使用权人的身份、禁止宅基地使用权的流转。如今，在市场经济建设与户籍制度改革的推动下，我国农村宅基地使用权性质早已悄然发生变化，农村宅基地使用权法律制度改革只有与之相适应，才能顺应社会发展的需求。本文从反思我国农村宅基地使用权的功能入手，考察当代农村宅基地使用权的性质变迁，并对我国未来农村宅基地使用权的法律制度改革提出建议。

一、我国现行农村宅基地使用权制度及存在的问题

（一）现行立法建立的农村宅基地使用权制度框架

我国现行农村宅基地使用权法律制度包括取得制度、权能制度和流转制度。在取得方面，虽然农村宅基地使用权是农民为建造房屋而使用农村集体土地的一项私法权益，但实践中却以行政方式配置。依据我国《土地管理法》的规定，先由集体经济组织成员提出用地申请，经乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准后，申请人可以无偿取得宅基地使用权。而且只有具有农村集体经济组织的成员身份才能申请宅基地。农民所享有的集体经济组织成员资格的认定，在实践中主要以具有本农村集体经济组织的户籍为标准。“因为在我国户籍是确定公民身份的基本依据。”立法上宅基地使用权权能受到限制，宅基地使用权只能为构建住宅及附属设施使用，宅基地使用权不得用作它途，不得流转，除非房屋所有权转让时宅基地使用权可以一并转让。鉴于宅基地是一种行政配置的资源，严格限制其在市场上流通。虽然我国《土地管理法》第2条第3款规定，“土地使用权可以依法转让。”但是这一条文所指的土地使用权其实仅限于设立于国有土地之上的建设用地使用权。我国法律虽未禁止农村房屋的转让，但农村宅基地使用权的单独流转却被禁止。而且在实践中宅基地使用权随同房屋所有权一起转让时，必须转让给本集体经济组织的其他成员，且受让人符合取得宅基地的条件而没有申请取得宅基地。这种转让在实践中是很难有合适的受让人的。

2007年我国颁布实施的《物权法》对宅基地使用权制度规定的十分简单，宅基地使用权制度继续沿用旧的立法和政策精神。有学者解释到，《物权法》没有放开宅基地的流转，确保了每户居民不因贫穷而流离失所。其实我国《物权法》立法也没有把农村宅基地使用权作为真正的物权来安排，使得宅基地使用权成为一种不完全、受限制的使用权。同样作为土地使用权，根据我国《物权法》第143条的规定，“建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。”我国城市土地建设用地使用权和农村土地宅基地使用权的立法不统一，致使农村宅基地使用权未成为农民可以自由支配的一项财富。学者也指出，“我国物权法有关宅基地使用权的条文与建设用地使用权的规则形成了鲜明的对比，并不合理。”

（二）农村宅基地使用权制度对户籍改革、人口流动造成的阻碍

近年来我国城镇化进程的加快导致城市对劳动力需求不断增长，而农业生产技术的进步也使农村出现大量剩余劳动力。随着市场的供求关系进行自由流动，出现了以“农民工”为典型的大规模人口转移。各个城镇立足实际，为促进本地区经济发展，吸引人才，也开始改革原本带有计划经济色彩的城乡福利政策差别极大的户籍制度。经过近年来的户籍改革试点探索，2014年7月30日国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），也是为了适应市场主体在市场经济中对住址的自由选择，其目的在于促进人力资源的有效配置，合理引导农业人口有序向城镇转移。

随着户籍制度改革的深入，我国居民的迁徙自由程度日益提高，根据相关资料的统计，东部发达地区有10%的农民在城市购房。农民对农村土地的依附性越来越弱，处理掉农村闲置的宅基地是进城农民的最终必然选择。户籍制度改革在逐渐消除了城乡户口差别之后，也会促进城市低收入群体转移到农村创业。由于城镇就业难以及生活成本增加，一些城市居民包括一些大学毕业生都会选择在农村寻找创业机会。据新华网报道，“在内蒙古自治区乌兰浩特市周边地区，不时可见下乡给种植大户打短工的城里人。”然而因为法律限制农村宅基地使用权的流转，禁止城镇居民在农村受让宅基地，给农民落户城镇后转让宅基地、城镇居民到农村创业后购买住宅造成障碍。另一方面，现实中许多农民把大部分资金和积蓄都投在了住宅建设上，农民落户城镇后，资金短缺仍然是影响其在城镇创业的主要瓶颈。能否带着财产权进城，影响着农民的现实选择。

“农民离开土地到城市工作和生活是大多数发达国家走过的路程。”我国户籍制度改革的最终目的是保障市场经济中人力资源的自由流动，而现行农村宅基地使用权制度，已成为农民进城时“弃之可惜、变现无门”的一个鸡肋。

二、我国农村宅基地使用权的历史功能及反思

（一）我国农村宅基地使用权的历史功能

我国农村宅基地制度形成已逾半个世纪，至今其基本制度未进行大的调整和变革，所以回顾宅基地、宅基地使用权制度的历史，对解析农村宅基地使用权的性质十分有必要。建国初期，农村土地与其之上的房屋都是农民的私人财产，在社会主义公有化改造初期，相对于耕地而言住宅用地非生产资料，也未被纳入改造范畴。随着1961年《人民公社条例》第16条规定，全大队范围内的土地都归生产大队所有。由此，住宅用地也成为集体土地归农民集体所有。但无论是基于传统观念还是依据法理，农民自建住宅、祖辈遗留下来的老宅都属于农民所有，由于农民住宅从自然属性上无法与所占有的土地相分离，司法实践中便承认农民对住宅所占用的土地享有占有使用的权利，并用统一宅基地概念来指称农村住宅用地。因此最早的宅基地其实是由农民所有的住宅用地转变过来的，宅基地这一称谓的出现，一方面是为了强调这一土地是农民建造住宅及附属设施所用，另一方面说明农民此时享有的只是土地使用权而不是所有权。除了土地公有化改造运动之前就存在的住宅用地之外，我国农村农民取得的宅基地、享有的宅基地使用权都是在有中国特色的住房政策背景下实现的。

尽管宅基地概念在上世纪60年代初期已经出现，但宅基地使用权概念出现较晚，其正式出现于基本法律规范中还是始于2007年的《物权法》。不过学界在上世纪八九十年代对用益物权制度展开热烈讨论时，就开始使用宅基地使用权概念，而且我国学界较为一致的认为宅基地使用权的存在是为了履行社会保障功能。而现实中的宅基地使用权为发挥社会保障功能，也成为了由集体经济组织给予成员的一种“福利品”：第一，实践中宅基地使用权基本上由农民无偿取得，无须支付相对应的地价款；第二，对获得宅基地的人员进行资格限定，只有具有本集体经济组织户籍的农民能够取得，“宅基地使用权的身份性是与宅基地所负载的农民居住保障价值相适应的。”第三，按照统一标准公平分配。我国农村宅基地使用权按户均分使用。第四，基于农村宅基地使用权的福利性，现行政策与制度严格禁止非农村集体经济组织成员取得农村宅基地使用权。这些规定导致宅基地使用权不能像商品一样在市场上进行交易。

（二）户籍改革背景下我国农村宅基地使用权的功能反思

相对于农村农用地制度轰轰烈烈的改革而言，我国农村宅基地使用权制度自形成以后基本未发生大的变动。宅基地的行政分配是计划经济时代资源分配的方式，但由于农村社会保障制度没有建立起来，现行宅基地制度安排并没有产生大的社会问题。从相关制度环境来看，在市场经济发育不完善时，宅基地的财产性质并未彰显，其增值收益功能也没体现，沿袭了几十年的把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，城乡有别的社会保障制度等，在20世纪末之前都未发生质的变化，导致宅基地使用权制度也没有变革的空间。然而，近年来随着城乡二元体制的逐步消融、户籍改革制度的推行，原有的具有福利性质、社会保障功能的宅基地使用权制度赖于存在的经济、社会条件正逐步发生改变甚至丧失，农村宅基地的性质已需要重新审视。

在农村宅基地使用权制度形成之初，尽管宅基地为农民提供建设住宅和基本生活附属设施场地的功能具有不可替代性，但由于当时对宅基地的分配进行严格控制，宅基地被强调的往往只是其福利性和社会保障功能，其财产属性被严重忽略。但社会保障则是国家依法建立的一种对市场竞争中弱者的保障机制，是国家对社会公民的一种义务和责任。一般认为，社会保障是政府对那些遇到法定困难如年老、生病、年幼或失业的人提供的援助。我国较早开始研究社会保障问题的葛寿昌教授认为，“社会保障是国家通过立法对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助制度措施。”社会保障是对处于特殊困难人群的一种资助，而宅基地使用权却是给予所有集体经济组织成员的福利。因此，如果说宅基地这种福利品是为了发挥社会保障功能，那么其与一般的社会保障范畴存在重大区别，与现代社会保障制度建立的公平观念也存在分歧：其一，社会保障是为了救济有困难的居民，照顾弱势群体，在城市购房的农村居民其实完全不需要在居住条件上予以无偿支援，但宅基地使用权不考虑集体经济组织成员的经济生活状况，一视同仁分配。其二，集体土地只能分给本集体经济组织成员作为宅基地使用，考虑的只是集体经济组织内部成员的利益，不能算得上是一种真正的增进公共福利的社会保障制度。最后，社会保障包括医疗、养老、失业、最低生活保障等内容，我们也不能以宅基地使用权的功能与现代意义的社会保障等同。

三、户籍改革背景下我国农村宅基地使用权的性质转变

建国之后我国户籍制度的特点是，根据地域将户籍属性划分为农业户口和非农业户口，是对公民身份的一种不公平的等级界定，带有一定的歧视性。现代户籍制度改革要求把户籍纯粹化为确认、登记公民出生、死亡、住址等人口基本信息的一项制度，淡化户籍的行政管理功能，使附着在户籍上的社会保障等公共服务实现城乡均等化。国务院2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大基本公共服务覆盖面。《意见》还专门就农民落户城镇后的住房保障问题指出，要采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。因此，宅基地也不应该再作为一种集体经济组织的内部福利品存在。以社会保障取代宅基地这一福利的好处还在于，可以真正对有居住困难的群体进行救助，而不是不考虑农民是否有需求实行一刀切。当然农民集体所有的土地在作为住宅用地时如何使所有集体成员都从中受益，而不是部分用地人独占其利益，笔者认为必须改革宅基地使用权设立制度并完善集体收益分配制度。

在市场经济中，资源的配置都要通过市场来进行，通过市场竞争才能实现资源最优配置。户籍制度改革的本质就是顺应市场经济的要求，消除依据户籍建立的差别化社会待遇，使得各项资源在市场中重新合理配置。市场经济不仅促成了户籍改革，还要求对宅基地的性质进行重新定位。市场经济中，土地是人类开展生存生产活动的条件之一，也是一种特殊的商品，“当人们要取得不属于自己占有的土地的使用价值，就必须对占有土地的所有者支付一定的代价，这就是土地价格。”对农民来说，土地也是一种财产性要素。而“在对待市场方面，政府要做好准备随时准备干预，但期望永远不要干预。”允许宅基地使用权依据市场规律自由流转，会更好的改善宅基地使用权人及农民的经济状况，有利于他们在落户城镇后的就业和生活。我国目前一些地方存在宅基地隐形的流转市场并引发纠纷，这也说明，宅基地在市场中的流转需求是阻挡不住的。

四、基于宅基地商品属性的我国农村宅基地使用权制度重构

如果将宅基地作为一项财产、一件商品，就要按照市场经济的规律重构宅基地使用权法律制度。商品在市场中交换的前提，一是商品的产权明晰，即交换者对商品拥有明晰的产权，二是交换者可以自由的处分商品。这都要求重构农村宅基地使用权的权能和流转制度。

（一）重构农村宅基地使用权的取得制度

我国长期以来宅基地的初始分配是由行政主导的，按照我国《土地管理法》的规定，宅基地的分配由乡（镇人民政府审核、县级人民政府批准，然而这种分配方式作为计划经济时代的残余，应该予以改革。宅基地作为市场中的资源，应由土地所有权人决定、以市场方式设立使用权。在符合土地用途规划的前提下，农民集体可以有偿的将集体所有的土地为集体经济组织成员或者集体经济组织成员之外的其他任何主体设立宅基地使用权，收益归农民集体所有。不过农民应该是这种集体收益的最终受益者，只要设计好集体经济收益分配制度，就能够维护作为集体组织成员的农民的权益。

（二）将农村宅基地使用权设计为有完整权能的物权

宅基地作为商品进行市场流通，就必须让农民的宅基地使用权成为权益完整的土地物权。对于农村宅基地使用权的内容，目前只有《物权法》第152条规定了宅基地使用权人的占有和使用权能，内容极不完整。笔者认为作为一项独立的用益物权，农村宅基地使用权还应具有收益权能、处分权能和救济权能，特别是农村宅基地使用权作为一种物权，权利人应具有处分权能才符合物权的本质属性，才能保障宅基地这种资源可以由宅基地使用权人进行自由配置。未来宅基地使用权的收益权能是指宅基地使用权人可以对宅基地进行生产经营活动获得利润，或者将宅基地出租获取孳息；处分权能是指宅基地使用权人可以对宅基地进行法律处分如转让、抵押、出资和事实处分；救济权能是指宅基地使用权人在使用权受到侵害或可能受到侵害时，有权行使停止侵害、排除妨碍、恢复原状等物权请求权以获得救济。

（三）重构农村宅基地使用权的流转制度

我国现行法律法规严格限制农村宅基地使用权的流转，与农村宅基地的财产属性、商品属性以及流转的市场现实需求不符。2014年7月30日国务院发布的《意见》中尤为引人瞩目的是在第12条明确提出要切实保障农业转移人口的农村产权权益，针对实践中出现的个别地方政府以“土地换户籍”的做法，《意见》明确提出不得以农民退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。不过由于农民落户城镇后已不可能再实际行使农村的宅基地使用权，农业转移人口实现其宅基地使用权权益的一个主要路径就是以转让、出租、抵押等形式通过流转变现宅基地使用权。严格限制农村宅基地使用权的流转，这不仅不利于农民在落户城镇过程中按照自己的意愿支配宅基地使用权，还导致大量农民进城后宅基地闲置。

重构农村宅基地使用权流转制度要重点建设以下制度：第一，完善农村土地登记制度，这是制度构建的前提条件。我国城市的不动产登记已相对完善，但农村的不动产登记工作却还没有普及。为规范完善农村宅基地使用权的流转市场，就要建立统一的农村土地、房屋等不动产登记制度，统一登记范围、登记机构和登记办法、登记条件程序，加强农村宅基地使用权的变更登记工作。第二，规范流转的形式和范围。农村宅基地使用权可以通过买卖、出租、抵押、出资、赠与等方式进行流转，流转的对象和范围应不做限制，即可以是城镇居民也可以是农民。第三，明确收益分配。从历史考察的角度看，宅基地土地的所有权只是通过农业合作化运动将其公有化了，虽然有一部分宅基地是无偿分配给宅基地使用权人的，但这是作为当时农村社会保障缺位的一种替代，实质上是对农民的一种补偿，因此农民即使通过转让宅基地使用权取得利益也是农民的应得收益。对于有偿取得的宅基地使用权，其流转收益则毫无疑问更应该由宅基地使用权人获得。

五、小结

我国宅基地使用权制度产生于上世纪60年代，主要制度成型于计划经济时期以及市场经济建设初期。改革开放几十年来，我国经历了重大的经济、社会转型，与城乡二元分割社会结构相适应的宅基地使用权制度赖以存在的经济、社会条件正在逐渐改变，特别是在户籍改革大力推进城乡社会保障等公共服务均等化的前提下，宅基地使用权的居住保障功能应该逐步由政府所承担的社会保障职能替代，其福利性质已没有存在的余地和合理性。市场经济要求土地等各项资源的自由流动，宅基地使用权也必须回归其本来的财产属性、商品属性，按照市场规律设立其取得制度和权益制度，允许其在市场中流转，才能不至于成为当前户籍改革中人口流动、资源市场化配置的羁绊。

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