用户思维视域下推进“互联网+政务服务”一体化路径探析

李辉 王建莲

（南京市委党校,江苏 南京 210046）

用户思维视域下推进“互联网+政务服务”一体化路径探析

李辉 王建莲

（南京市委党校,江苏 南京 210046）

以人为中心，强调服务导向的用户思维不仅是“互联网+政务服务”的题中应有之义，更是推进其向纵深发展的灵魂抓手。“互联网+政务服务”一体化以统一平台满足用户需求，以虚实结合消除服务盲点，以多元渠道弥合数字鸿沟，以立体监督提升服务效率，被视为在政务服务中贯彻用户思维的必然举措。当前“互联网+政务服务”一体化整体程度不高，存在平台分散、功能不全，衔接松散、参与不足，数据分割、协同不力等诸多问题，严重桎梏用户体验及获得感。用户思维视域下推进“互联网+政务服务”一体化路径应立足于以用户需求为导向打造统一平台，以用户体验为原则设计统一标准，以用户参与为工具优化功能整合，以用户驱动为抓手推进数据开放。

用户思维 “互联网+政务服务”一体化 路径

一

李克强总理曾在多个重要场合公开表示，“互联网+政务服务”就是要让信息多跑路，群众少跑腿。2016年国务院印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，把“坚持问题导向，从解决人民群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题出发，简化优化办事流程，推进线上线下融合，及时回应社会关切”[1]作为基本原则。其后制定的 《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（以下简称《指南》）更将“不断简化优化企业和群众办事流程，切实增强政务服务的主动性、精准性和便捷性”[2]作为指导思想的重要组成。由此可见，以人为中心，强调服务导向的用户思维不仅是“互联网+政务服务”的题中应有之义，更是推进其向纵深发展的灵魂抓手。

以用户思维来审视近年来出台的各类政策文件及各地的实践，“互联网+政务服务”一体化被反复提及，二者呈现出极高的关联性。质言之，以“一号申请、一窗受理、一网通办”为特征的“互联网+政务服务”一体化被视为贯彻用户思维的必然举措，这主要缘于以下几点：

（一）以统一平台满足用户需求。“互联网+政务服务”的初衷在于综合运用互联网、物联网、云计算、大数据等技术向用户提供便捷、高效的服务。统一的政务服务平台一方面能够整合跨区域、跨层级、跨部门的资源，以完备的行政权力事项和公共服务事项全方位满足各类自然人和法人的需求；另一方面，平台的唯一性可以有效节约服务搜寻和切换的成本，从而带来稳定的用户体验，与此同时，统一的政务服务平台使得对用户信息的收集、整理、分析更加集中，这显然有利于根据用户具体需求提供定制化服务，实现政务服务的精准化和个性化。

（二）以虚实结合消除服务盲点。良好的政务服务体验应是“零距离”与“全覆盖”的结合。借助互联网对信息的高度集成和快速传输，“指尖上的政务”似乎触手可及，但囿于政务服务的差异性和复杂性，即便以“应上尽上，全程在线”为原则，仍然难以将全部服务事项或全部环节囊括在内。有鉴于此，“互联网+政务服务”一体化提倡线上线下相融的O2O模式，将政务服务网络平台与实体政务大厅、基层办事网点、移动终端、自助终端等融合升级，以功能分配、协同运行为导向实现二者的无缝对接，如此方能消除服务盲点，切实做到政务服务360度无死角。

（三）以多元渠道弥合数字鸿沟。数字鸿沟的存在剥夺了部分用户平等享受 “互联网+政务服务”的权利。根据第39次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2016年12月，我国在线政务服务用户规模达到2.39亿，占总体网民的32.7%，这个人数和比例与全国总人口相比仍然很低，离习近平总书记所说的 “让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感”[3]相距甚远。“互联网+政务服务”一体化综合采用多重技术手段，以政务服务平台为核心，在大力拓展政府门户网站、微博、微信、支付宝、移动客户端等多元渠道的基础上实现信息的实时传递和共享，能够有效扩大“互联网+政务服务”的受众面和影响力，进而拉近数字鸿沟，提升用户体验。

（四）以立体监督提升服务效率。“互联网+政务服务”一体化通过构建一整套立体监督体系来提升服务效率和质量。一方面，在技术流程上，借助于实时共享、处处留痕的政务服务系统，服务流程完全透明、公开，管理部门能够对每一环节的服务事项进行即时监控、查询、督办，违规操作将无所遁形；另一方面，在体制上，线上监督和线下考核相挂钩，政务服务平台上的满意度测评、督查督办等数据可赋予一定的权重，直接作为参数纳入考核指标体系，同时建立考核结果与追责问责的关联机制，真正让监督落在实处。

二

诚如上文所述，“互联网+政务服务”一体化是贯彻用户思维的当然举措，从各地实践来看，二者呈线性正相关，在“互联网+政务服务”中贯彻用户思维比较好的地区（如浙江、广东），通常其一体化水平较高，反之亦然。进一步上升到国家层面同样如此，第39次《中国互联网络发展状况统计报告》的数据显示，用户对在线政务服务的满意率只有48.5%，其中非常满意的占15.6%，比较满意的占32.9%，一般的占29.5%，比较不满意和非常不满意的分别占4.7%和3.5%[4]。之所以如此，与当前“互联网+政务服务”一体化程度不高有直接的关联。

（一）平台分散，功能不全。目前各地的“互联网+”政务平台建设参差不齐，顶层设计的欠缺导致整个平台建设体系化、规范化水平较低，各个层级不同部门一哄而上，看似蓬勃发展，实则杂乱无序，突出表现在三个方面：其一，服务内容同质化。由于缺乏整体规划以及个别职能部门之间本身就存在职能交叉，一些政务服务平台在服务事项上存在重叠，某一事项既可能出现在某个职能部门的网络政务服务平台，也可以通过地域性综合政务服务平台办理，至于市、区两级网络政务服务平台上的同质化事项更是屡见不鲜。需要指出的是，上述情况并非简单的一套系统多个接口，由于标准不统一、系统不兼容，同一事项办理在依据、材料、流程、结果等方面都可能存在差异，如此带来的负面影响显然不仅仅是选择性障碍。其二，标准化程度低。各政务服务平台在服务事项上不规范、不统一，尚未形成统一的政务服务事项库，在事项的名称、编码、法律依据、办理流程等方面未能统一。不同平台的技术支撑体系不统一，在平台架构与运维、数据交换与共享等方面缺乏相应的标准体系，难以支撑统一身份认证、统一网上支付、统一电子证照库的建设。其三，平台功能不完善。一方面，平台分散本就意味着政务服务资源的割裂，在体制未理顺之前，资源整合难以成行，相应政务服务平台的功能也必然是残缺的，另一方面，许多政务服务平台的功能设计出现偏差，重技术导向轻用户导向，博人眼球却华而不实，难以真正契合用户的需求。

（二）衔接松散，参与不足。对照“互联网+政务服务”一体化的要求，目前在多个领域和环节上还存在衔接松散的问题，这既包括各地方和部门的政务服务系统横向间协作不力与同一政务服务系统内不同层级纵向间衔接不畅，也包括线上与线下服务无法互联互补，网络政务平台与实体政务大厅存在“两张皮”的现象。由于一直以来未能从制度层面厘清政务服务O2O的内在关联，如何实现二者的功能互补与服务互动尚缺乏具有操作意义的规范化设计，兼之当前正处于线下服务向线上迁移的动态调整阶段，易于出现不同步、不配套、不协调等情况，因而在每一环节和时点上都保证二者的无缝对接格外困难，一旦迁移过程稍有凝滞，线上线下脱节所带来的服务盲区就会影响政务服务的整体效能。

此外，在许多地区，用户参与度不足贯穿于“互联网+政务服务”链条，导致政务服务的获得感难以提升。首先，在前端，目前“互联网+政务服务”的技术框架、标准体系、功能布局、渠道接口等基础设计基本以“技术性要求”、“管理权限”为由排斥用户参与，需求方输入通道的单向关闭带来事实上的“不能参与”。其次，在中端，用户面临两个不可选择：一则在服务内容上不可选择，由“政府端菜”转向“群众点菜”尚需时日，用户心目中的“菜谱”与政务服务或网站提供的“菜单”目前还难以吻合，二则在服务流程上不可选择，无论是服务程序设置还是材料提供的种类和顺序，大多以服务提供方履职方便为前提，“用户中心”的原则未能完全落实。最后，在末端，用户对“互联网+政务服务”的监督极为有限，满意度评价几乎是唯一的路径且必须与部门考核及追责制度相挂钩方能保证效果，至于用户的个性化建议能否得到及时的反馈，进而促成服务流程的调整甚至重构，目前更是难以保证。

（三）数据分割，协同不力。信息资源缺乏统一整合所带来的数据分割是制约 “互联网+政务服务”一体化的主要障碍。一方面，针对分散在不同部门的政务服务资源，现有的政策法规并未从顶层设计的角度加以系统规划，哪些数据资源应予开放并纳入统一的信息库，数据资源的应用权限如何划分，又该如何进行整合以便与服务平台的议题设置相契合，这些关键问题至今没有权威的解释。另一方面，从技术上来看，长期的条块分割导致不同层级、不同部门的数据资源在采集、编码、共享、交互等方面标准不一，整合难度较大，兼之部门利益和信息寻租的阻挠，跨区域、跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据互通目前还难以实现，信息孤岛在一些地区不仅没有打破，反而有进一步强化的趋势。

数据的分散和割裂使得技术层面的协同服务难以为继，以资源整合为基础的服务功能自然无法开启，而这恰恰是“互联网+政务服务”一体化的重要特征和必然要求。在现有条件下提升政务服务的协同水平，除却不遗余力地弥合数据裂缝，一要有详细的、行之有效的推进协同服务的路径规划，严格恪守循序渐进的原则，二要有强有力、高规格的专业化部门予以统筹协调。遗憾的是目前在这两方面都做得远远不够，《指南》虽涉及部分内容，但大多为原则性规定和建议，可操作性及实际效果还有待实践检验。

三

以提升“互联网+政务服务”一体化水平来贯彻用户思维，是对“互联网+政务服务”的伦理意蕴与价值旨归的呼应，反之，以用户思维来推进“互联网+政务服务”一体化的路径，则能够直指本心，避免歧误，具体而言，应落实以下四点：

（一）以用户需求为导向打造统一平台。应按照集约化、标准化要求，以满足用户需求为取向，采取灵活的方式构建国家、省、市三级政务服务平台，每一级平台都是融服务门户、管理平台、业务办理系统和数据共享平台为一体的综合性系统，各级平台通过信息共享与交换来实现政务服务的统一申请、受理、监控、反馈。在打造统一平台的过程中要着力做到三个灵活：其一，建设模式要灵活，政务服务平台的建设和管理部门应撇除单极理念，秉持市场化思维，在框架设计、功能布局、技术支撑等领域积极引入社会力量和资源，围绕“一张网”建设统一规范、分域管理、多级应用的政务服务云平台。其二，分发渠道要灵活，应在同源管理的基础上实现分发渠道的多元化，微博、微信、移动APP、自助服务终端、热线电话等应成为政务服务的重要阵地，不断拓展并提供便捷的在线政务服务功能，而不仅仅是充当信息通道或辅助渠道，政务服务主平台需提供统一的服务接口，确保上述渠道集成的泛在化服务能够契合不同层次、不同场景及不同用户习惯的公众的需求。其三，功能设计要灵活，应将技术导向与用户导向相结合来统筹服务功能布局，做到“问需于民”，从用户的“认知盈余”中捕捉需求并将其融入“互联网+政务服务”的功能设计中。此外，要建立相应的动态调整机制，以用户的有序参与和反馈为依托，不断完善和提升平台功能，始终将用户办事的实际获得感作为评估平台运营绩效的关键指标。

（二）以用户体验为原则设计统一标准。“互联网+政务服务”的标准化是公众获得便捷、快速的用户体验的必备条件，主要包括事项清单标准化、服务指南标准化、监督评估标准化。首先，应根据实际情况制定国家、省、市三级服务事项清单，实现事项名称、类型、依据、编码等清单要素的规范统一，在此基础上进一步细化实施编码、行使内容及申请材料等事项全要素并制定实施清单，上述清单应由编制、法制等部门审核后予以公布并纳入政务服务管理平台，后续动态调整须经严格程序。其次，为方便用户办事，应就政务服务具体事项的实施机构、法定办结时限、承诺办结时限、结果样本、收费标准和依据、申请材料、办理流程等设置统一标准并以服务指南的形式通过多种渠道及时向社会和办事人员公开，与此同时，政务服务部门应围绕具体事项的流程，将责任层层分解，确保权责清晰、一致并通过法律途径予以规范。再次，应实现“互联网+政务服务”监督评估的标准化，一方面通过电子监察的功能模块对网上办理事项的基本信息、业务流程、违规操作、督察督办等进行全程监控并形成标准化工作机制，确保处处留痕、环环透明，另一方面需从法制层面构建监督评估结果与追责问责的制度性关联，使用户体验对“互联网+政务服务”质量的驱动真正实现由虚化实。

（三）以用户参与为工具优化功能整合。“互联网+政务服务”一体化意味着对传统政务服务形式与功能的重塑，而用户参与恰恰是优化功能整合的必备工具，因此：一方面，应以用户参与促进O2O的无缝对接，大量线下服务向线上迁移是一个循序渐进的过程，哪些服务事项应优先安排迁移，除却技术上的考量，主要取决于用户通过制度化参与集中表达的诉求，而发现问题，弥补缺漏，避免线上线下“两张皮”，同样依赖于用户参与过程中的有效反馈。另一方面，应以用户参与助力服务流程再造，“互联网+政务服务”的精髓不在于将线下服务向线上进行物理迁移，更不是展示政府的内部结构，它是基于效率与回应的双重内核所引发的政务服务功能的革命性变革，因而，以用户参与激发政府变革的共鸣，进而将其作为一种实质资源嵌入具体政务服务事项的流程再造，才能打破定势思维，在提升效率的同时有效回应用户需求。综上，应从政策和制度层面鼓励各个环节的用户参与并切实提供可行的渠道，常态监控参与实效，强化参与成果的转化，确保其与流程再造的深度融合，促进政务服务功能的不断优化。

（四）以用户驱动为抓手推进数据开放。数据开放与信息共享是实现“互联网+政务服务”一体化的重点和难点，仅靠政府指令往往难以奏效，必须辅之以用户的外在驱动。首先，管促结合向公众开放公共数据，应在安全性和应用性的基础上统筹制定数据开放的基本原则、权限范围、多级目录、应用规则等，并以政策、法规为其背书，同时应建立针对数据开放机构的免责机制和激励机制，免除特定条件下由于数据开放而引致的负面后果，赋予数据开放机构对数据使用的优先权。其次，鼓励公众开发推广政务服务新应用，应围绕与民生相关的高价值数据集做文章，采用众筹、众包等方式依托社会组织和个人创新开发各类公共服务应用，经由政务服务平台公开的数据调用接口提供给其他用户使用，此举既能整合社会资源，降低政务服务成本，又能以压力驱动的方式强化政务服务部门自我革新的意识。再次，构建政务服务信息资源共享云平台，应以业务需要和用户诉求为依据，以第三方技术为支撑打造国家、省、市三级云平台，按照信息资源目录体系标准对相关政务服务信息资源进行编目，同时建立跨地区、跨部门、跨层级信息资源交换体系，通过集中交换和分布交换相组合的形式实现共享信息的实时查询、传送、获取，信息编目和交换始终坚持用户导向，定期予以动态调整。

[1]国务院关于加快推进 “互联网+政务服务”工作的指导意见 （国发 〔2016〕55号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/29/content_5113369.htm.

[2]国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知 （国办函〔2016〕108 号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/12/content_5159174.htm.

[3]习近平.让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感[N].新华日报，2016-4-26（1）.

[4]第39次《中国互联网络状况统计报告》[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/t_66437.htm.

本文为江苏省党校（行政学院）系统2016年度调研课题“创新江苏‘互联网+’智慧政务的路径研究”（立项编号：XT1616）阶段性研究成果。

2017-09-19

李辉，南京市委党校公共管理教研部讲师，法学博士。王建莲，南京市委党校教授。

责任编辑：马俊