社会资本规避城市基础设施建设PPP风险研究

朱 晶

（中国人民大学，北京 100872）

社会资本规避城市基础设施建设PPP风险研究

朱 晶

（中国人民大学，北京 100872）

PPP项目作为政府与社会资本合作的具体形式，能够提高资本配置效率，提升公共产品供给和服务质量。发展PPP项目投资，关键在于有效引入社会资本参与，而社会资本的逐利性可以带动政府投资提高效率。但在现实中，社会资本参与城市基础设施建设PPP项目建设过程，还面临着融资障碍、政府信用风险、社会风险和内部管理风险等突出问题，使具体实施常常陷入困境。本文通过典型案例，分析社会资本面临问题的成因与解决机理，对社会资本参与城市基础设施建设PPP项目如何进行有效融资、理性选择项目、规避内外部风险提出相应的建议。

社会资本 PPP项目 城市基础设施建设

一、导言

政府与社会资本合作 （Public-Private Partnership，PPP）模式是我国当前城市基础设施建设中重要的建设模式之一。2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，标志着PPP模式成为我国体制机制改革的重要组成内容。PPP模式最早是在我国部分开发区公共基础设施建设中开始引入国内采用的，直至2014年，在国家发改委、财政部的大力推动下，PPP模式进一步在城市公共基础设施建设中得以推广发展。财政部“全国PPP综合信息平台项目库”数据显示，截至2017年7月31日，全国PPP入库项目共计13599个，入库项目金额共计16.5万亿元。

由于政府失灵的存在，政府在投资建设城市基础设施、提供公共物品时存在低效率。相较于由政府投资建设城市基础设施的传统模式，PPP模式能够提高投资效率，提升公共产品和服务质量，激发市场活力，解决传统模式中普遍存在的成本超支、进度延误、工程质量打折、环境效果差等问题。这种改良的关键之处就在于社会资本的参与，社会资本的逐利性决定了其投资效率要远远大于政府投资效率。刘晶、方华（2016）的研究表明，用GDP增长率与国家预算资金增长率的比值来衡量政府投资效率，比值比较低，最低达到0.165。因此，推广PPP的意义和作用不仅仅是扩大公共物品投资数量，而且更重要的改变单一政府投资结构，以社会资本的追求效率理性带动政府投资提高效率。在PPP模式下，社会资本和政府建立合同关系，为城市基础设施建设提供公共物品（基础设施产品或服务），实现利益共享、风险分担、责任连带。社会资本在促进城市基础设施建设、优化公共服务的同时，还可以帮助减缓地方政府的财政投入压力和地方政府债务压力。国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》也鼓励社会资本积极参与提供公共服务。可以预见，在当下的供给侧结构性改革背景下，随着城市化持续进展，城市公共基础设施建设将会更多地采用PPP模式。

但是，在实际项目实施过程中，社会资本参与PPP仍面临着各种各样的问题，这些问题一定程度上抑制了社会资本参与的热情，阻碍了社会资本在PPP项目中发挥更加积极的作用。因此，解决这些问题便成为现时当务之急。

二、PPP模式下社会资本融资问题案例分析

我们从两个典型案例切入，分析社会资本参与PPP的最为突出的融资问题。

先看第一个案例。2017年8月8日，成都市路桥工程股份有限公司（简称“成都路桥”）发布《关于宜威高速公路项目的进展公告》，表示成都路桥及其全资子公司四川宜威高速公路有限公司分别收到了四川省宜宾市人民政府发来的 《关于解除〈宜宾至威信高速公路（四川境段）项目投资协议〉的通知书》和《关于解除〈宜宾至威信高速公路（四川境段）项目特许权协议〉的通知书》。根据通知书，成都路桥不再具有投资建设宜威高速公路项目的权利，也不再享有宜威高速公路项目的特许经营权及对该项目投资、建设、运营和养护管理等权利，成都路桥缴纳的履约担保金500万元不予退还。成都路桥表示接受通知书相关条款，解除与宜宾市人民政府签订的相关协议。

根据此前的投资协议，宜威高速项目总投资额为82亿元，成都路桥负责依法组建项目公司，负责融资或注资项目公司，确保项目按约定建设。成都路桥投入到项目的资本金不得低于25%，即20.5亿元。成都路桥于2014年5月注册成立了四川宜威高速公路有限公司，注册资本4.1亿元，拥有100%股份。但此后，成都路桥却一直没有能够解决项目融资问题，推动项目建设。其中2017年2月，成都路桥召开临时股东大会，审议通过了为四川宜威高速公路有限公司的对外融资提供高达60亿元担保的议案，但该议案被法院裁决为暂不执行。从2014年到现在，项目整整延迟了3年，直至2017年8月8日，宜宾市人民政府通知解除协议。

PPP项目的成功，融资是关键。成都路桥在宜威高速公路项目上的失败是由于其未能妥善处理融资问题而招致的，这其中自然存在着项目本身的问题，企业自身也应当为其损失承担主要责任，但作为一家2011年就已成功上市的上市公司融资尚且如此困难，社会资本融资之难可见一斑。

再看第二个案例。无独有偶，宁乡县人民政府发出融资担保函作废声明又迫于舆论压力快速撤销该声明的事件则从另一个角度佐证了社会资本的融资困境。

2017年8月14日，宁乡县人民政府发布《宁乡县人民政府关于融资担保函作废的声明》，宣布自2015年1月1日以来宁乡县人民政府及相关职能部门在国有公司融资过程中出具的所有担保函、承诺函全部作废，其承诺、担保事项及行为无效。此声明一经网上曝光，引起了社会的广泛关注。2017年8月24日，根据红网报道，宁乡县人民政府决定立即收回声明，向社会各界表达诚挚歉意，并表示将依法依规妥善处理融资担保问题。这两个最新发生的案例中，成都路桥和宁乡县人民政府的表现具有很强的代表性。社会资本参与PPP项目，融资能力是关键，其资金来源主要为银行、基金、券商、信托、保险等金融机构。金融机构出于资金安全的考虑，一般要求政府出资，但政府出资通常不会超过30%。大部分融资责任需由社会资本承担。实际运作中，社会资本为了成功承揽项目，往往在项目入选PPP项目库之前就已参与到项目中，包括项目的策划、设计、配合申报等工作，在入选PPP项目库后，又需要为投标做大量投入，且结果存在不确定性。等到项目成功承揽、项目公司成立，社会资本方已经投入了大量的人财物，如果因为项目原因或企业自身原因导致金融机构不看好，拒绝提供融资支持，则往往前功尽弃，连担保金也无法取回。

城市基础设施建设PPP项目投资金额往往多达数亿甚至数十亿，如果完全使用社会资本的自有资金，一方面不经济，另一方面也不现实。许多社会资本并没有独立承担出资的能力，即使有能力也容易导致现金流紧张，给公司经营带来压力，影响公司发展。实际运作中，国有企业实力雄厚，具有丰富的资源和优势，往往能够较容易获得金融机构的融资支持，融资成本也更小。民营企业，尤其是未上市的民营企业融资难度大、融资成本高，导致民营企业参与度低。我国PPP项目推广力度最大的某中部省份，其PPP项目多为政府与国企的合作，真正私营资本参与的项目只有10%左右。

三、PPP模式下社会资本面临问题的深层次分析

从上述两个典型案例中，显见的是社会资本的融资困境和融资风险，但究其更深层次成因，则涉及和蕴含了多方面问题，因此有必要进行扩展分析。

（一）缺乏法律法规的保障

在PPP项目中，政府同时是参与方和监管方，具有较大的优势，处于主导地位。作为参与方，社会资本则在项目信息方面占据一定的优势。虽然从合同关系上来说，社会资本与政府是对等的合同主体，但实际运作中，社会资本仍然处于劣势地位，最主要的原因就是目前我国尚无专门的PPP相关法律法规。财政部、发改委等部委的规章制度和指导文件并不能为社会资本提供法律保障。一旦地方政府出于政治、经济等考量而违约、不遵守合同，社会资本没有法律依据挽回损失，寻求赔偿。地方政府用行政手段干预市场，社会资本也缺乏有效应对手段。

（二）政府信用风险高

我国PPP项目数量多，投资金额大，但仍然处于摸索发展的阶段，相关监管尤其是针对项目实施中政府的监管有待进一步完善。在PPP项目中，政府兼具参与者和监管者的身份，同时又是项目的发起方和主导方，在项目策划、项目筛选、资格审查、采购、评标、项目执行、项目移交等环节中都有可能使用公权力干预，甚至不当使用公权力，出现权力寻租。其它如政府换届、规划调整、政策调整等，均为潜在的政府信用风险，一旦发生，都将导致协议中本该由政府承担的义务无法履行或者不能完全履行，由此带来的损失将不可避免地由社会资本方承受。王俊豪等（2017）研究表明，政府信用的缺失不仅会造成社会资本方的利益损失和项目夭折的风险，更会让其他社会资本望而却步，从而影响 PPP模式在城市公用事业中的有效推广。政府在参与PPP项目中的思路转变和契约精神的提升是消除政府信用风险的关键，但思路转变和契约精神的提升需要一定的时间。

（三）部分项目存在社会风险

涉及环境影响的城市基础建设项目，如垃圾处理、废物处理等项目有可能威胁或者损害部分公众利益，从而造成“邻避效应”，引起公众反对。公众反对将增加项目建设成本，严重时可能导致政府部门迫于舆论压力而取消项目。部分PPP项目因为前期策划不科学，准备工作不充分，成本管控不到位，致使提供的公共服务质量不及预期，价格过高，民众生活成本增加，从而招致公众反对。一旦公众强烈反对，政府有可能顺应公众意见，被迫违约，取消社会资本方的建造权或特许经营权。

（四）项目管理压力和资金压力

城市基础设施建设PPP项目不论采取BOOT、DBTO、DBO、PUOT、BOO 等模式当中的任何一种，都包含有项目经营这一内容，合同周期少则5至8年，多则长达20至30年，甚至为永久合同。项目周期长致使项目不得不面对各种政策的不确定性，项目盈利的基础条件如市场需求、公共物品定价机制等也有可能发生变化，这一切对社会资本方的管理能力和资金实力都提出了挑战。同时，PPP项目还涉及到包括政府、用户（公众）、贷款方、供应商、承包商以及各种中介服务机构等相关利益方，社会资本方需要理顺和妥善处理与各方的关系，确保PPP项目顺利建设、运营、转让。城市基础设施建设PPP项目通常是微利项目，管理上出现过失，往往会导致社会资本方投入成本增加，最终无利可图，甚至出现亏损。长期承受的资金压力也是一项不容小觑的挑战，处理不当，则可能影响公司的现金流，从而影响到公司的正常经营，甚至拖垮公司。

以上扩展分析了四个方面问题，其中第1、2、3类属于社会资本的外部风险，第4类是社会资本的内部风险。正由于存在这些突出的风险，导致社会资本在PPP模式中的劣势，并成为社会资本参与PPP和发挥PPP模式应有效应的现实障碍。

四、规避社会资本参与城市基础设施建设PPP项目风险的建议

克服上述障碍社会资本参与城市基础设施建设PPP项目的突出问题，显而易见需要从内外部风险成因及其主体上寻求解决。从供给侧结构性改革角度考量，最为直接的解决路径，是社会资本主体主动作为、有效规避风险，而不能坐等内外部风险“自然消弭”，否则也将丧失投资的机遇与效率。就社会资本主体而言，规避参与城市基础设施建设PPP项目风险的重点环节有以下几点。

（一）了解法律法规及政策的最新要求

相关部门的政策文件，比如宁乡县人民政府发出取消担保函依据的 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预 [2017]50号）、《财政部关于坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）和《湖南省财政厅转发财政部关于制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（湘财总[2017]32号）等。虽然宁乡县人民政府撤销了声明，但政府不再提供融资担保则是大势所趋。社会资本方在PPP项目中相对政府一方来说，处于弱势地位，因此必须了解法律法规和政策要求，遵照要求办事。

（二）从自身实际出发，审慎选择项目

城市基础设施建设PPP项目能够拓宽社会资本的投资范围，拓展业务线条，实现新的业务增长，具有很强的吸引力，但如前所述，PPP项目对于社会资本来说存在着各种各样的仍待解决的问题。社会资本在决定是否参与PPP项目的时候，要严格自律，从自身的实际情况出发，有所为有所不为。至少要做到对项目进行全生命周期的综合考察，包括项目的前期投入、入库、招投标、投资或融资、建设、管理、运营维护、转让等等。在参与之前要想清楚，公司自己的经营范围是什么？优势能力是什么？项目从技术角度论证是否可行？是否经济合理？投资回报如何？代表政府的出资方资信如何？项目建设所需资金是自有资金投资还是融资？如果是融资的话，融资来源是什么？是否已经谈妥条件？项目收益是来自政府支付还是用户支付，或者用户支付加政府补贴？如何定价和调价？有没有哪些潜在的政策风险？……这些问题都需要考虑清楚，必要的时候委托咨询服务机构开展专门的项目可行性分析和投资决策。

（三）加强项目管理和资金管理

通过城市基础设施建设PPP项目与政府合作，有助于提高社会资本的企业信用等级，提高银行对企业的授信额度，为融资起到积极作用。金融机构的资金支持能够为PPP项目的建设提供资金保障，打下良好的基础。但PPP项目的实施效果，主要还是取决于社会资本方的工程管理能力和资金管理能力。主要表现在：（1）在项目策划和准备阶段，社会资本方应尽可能详细地了解项目的每一个细节，对项目的每个工艺环节都充分进行可行性讨论，力争在质量控制、安全控制、进度控制、成本控制、风险控制、环境控制和合理性上做到最佳。（2）提前与各大国有银行及中信银行、兴业银行等融资平台就融资方案进行协商，争取较为优惠的融资方案，以确保项目融资的可靠来源。（3）合理安排项目建设、运营过程中的资金，统筹考虑短期资金和长期资金，优化经济测算。（4）兼顾建设能力与运营能力，加强对供应商和分包商的管理，严格把关工程质量和服务质量，确保公共产品交付质量。此外，社会资本应做到谨慎投入，分步有序投入，控制风险，在项目入选PPP项目库、协议签署后再大笔投入。

（四）加强与政府沟通合作

在城市基础设施建设PPP项目中，政府既是参与者，又是监管者，在项目策划、项目筹备、项目采购、建设实施、运营管理、项目转让等各个环节均发挥着重要作用，社会资本方应主动与政府方建立良好的沟通协调机制，明确责任边界。确保四个凡事和四个及时，即“凡事有人负责，凡事有人跟踪，凡事有人反馈，凡事有人监督；及时传递信息、及时沟通协调，及时发现问题、及时解决问题”，必要时对相关问题做好预案。通过社会资本与政府的良好互动，保障项目的顺利实施。

（五）注重诚信，杜绝造假

由于城市基础设施建设PPP项目金额大，能有效提升社会资本的企业信用等级和社会关注度，对于社会资本具有较强的吸引力。但社会资本方应量力而行，从自身实际出发，实事求是，要杜绝为了获得项目而造假。主要从以下几方面考虑：（1）从长远看，随着我国PPP项目的深入推进，PPP项目的法制环境将日趋完善，PPP相关法律法规的出台将给予社会资本进一步的保障，但同时也会加强对社会资本的行为监管。（2）政府对PPP项目的思路正在逐渐转变，对契约精神的遵守也日趋改善，与此对应，政府对社会资本的诚信要求也将更为严格。（3）社会监督正在逐步成为PPP项目监管的重要内容，造假行为将更加容易暴露，一旦暴露，补救代价将远远高于造假成本，甚至可能导致整个项目的失败。（4）PPP项目黑名单制度推广后，社会资本一旦因为诚信问题被记入黑名单，将失去继续参与PPP项目的机会，得不偿失。

五、结束语

城市基础设施建设PPP项目为社会资本提供了拓展市场的机会，但每个项目均有其自身特点和具体要求，并非所有的社会资本都适合参与。社会资本方在参与PPP项目时，要充分预判内外部风险，从企业自身的实际出发，做好项目可行性评估，权衡好项目的风险与收益，有效规避风险，实现与政府资本的高效合作，切实承担自己的责任和义务。在此基础上才能获取应得的回报，实现各方多赢之效。

2017-08-26

朱晶，中国人民大学财政金融学院金融学专业研究生。

责任编辑：汪晓梦