何去何从：社区治理面临的困惑与思考*——基于南京9个社区的实地调研分析

贾志科 刘玉东

(1.河北大学政法学院 河北 保定 071002；2.南京市行政学院 江苏 南京 210046)

何去何从：社区治理面临的困惑与思考*
——基于南京9个社区的实地调研分析

贾志科1刘玉东2

(1.河北大学政法学院 河北 保定 071002；2.南京市行政学院 江苏 南京 210046)

社区治理是现代城市社会治理的基础性工程。能否让社区居委会从繁重的行政性事务中脱离出来，真正开展社区居民自治，是当前社区治理的关键所在。通过对南京市9个社区“减负”政策落实情况的调研发现，当前城市社区治理出现了一些转变，但部分社区仍存在着一定担心和困惑。文章分析了其中的原因所在，并提出了相应的对策建议。最后，指出了南京经验对城市社区治理体系建构的启示。

社区治理；“减负”；社会组织；实地调研

社区作为社会结构最基础层面上的社会单元，是人们生活的重要组成部分，是社会结构、社会网络的重要环节，它直接影响着社会整体的整合与秩序。党的十八届三中全会在《决定》中明确提出了“创新社会治理体制”的要求，作为现代城市社会治理的基础性工程，社区建设与治理的成效直接关系到人们的现实生活，因此，加强社区建设与治理工作是提高居民文化素质、生活素质，维护全社会稳定和谐与发展的一项重要任务。

一、加强城市社区建设与治理的现实意义

随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，以及城市化进程的加快，社会组织形式正在发生深刻变化，大量新经济组织和新社会组织不断涌现，人口的流动性大幅增强，许多“单位人”变成“社会人”，特别是农村大批人口流向城市社区，使得城区社区建设与治理工作面临许多新情况、新问题。随着资源配置结构的复杂、多元、动态化，政府、单位不再只是资源配置的主体，社会治理结构从政府单极统治走向网状水平发展。[1]而社区作为一个满足居民生活、居住需求的实体，其资源供给系统显得越来越复杂。[2]在此背景下，加强城市社区建设与治理工作意义重大。

第一，加强城市社区建设与治理工作，有利于满足社会生活中各个群体的现实需求。随着社会经济生活的不断进步，人们的需求日益多元化。社会生活中的各个群体，分别有着各自的利益诉求，各种利益的冲突、矛盾不断增多，在城市社会生活中体现得尤为明显。社区是各种利益、纠纷出现的最基层，也是化解各种冲突、矛盾的突破口。加强城市社区建设与治理，建立新的城市公共产品供给体系，以满足城市居民日益增长的需求，[3]使得各种群体的利益诉求得以有效沟通、协商与均衡，对构建和谐社区具有重要的意义。

第二，加强城市社区建设与治理工作，有利于转变政府职能，推动社区居民自治。在我国社区发展的起步阶段，政府行政力量强有力的支持减少了社区发展的障碍，加速了我国社区建设的进程。但在现阶段市场经济快速发展的现实下，政府职能转变不到位，出现政府管得过多、社区活力不足、社区发展缓慢等症状。基于此，研究如何加强城市社区建设与治理，能够为政府职能转变提供依据，为城市社区居民自治活力的发挥提供可能。

第三，加强城市社区建设与治理工作，有利于激发社会组织的活力，推动和谐社区、和谐社会目标的实现。社会组织是社会协同的主体，其成长和发展的状况是关系到社会力量能否有效参与社会治理的关键所在。社区是社会的细胞，是国家与社会的接口，也是社会组织、社会力量参与社会治理的重要平台。要实现构建和谐社会的伟大目标，必须构建和谐社区，构建和谐社区离不开社会力量的广泛参与。通过加强城市社区建设与治理工作，可以为社会力量有效参与社区治理、社会治理提供实现的平台。

二、南京市社区“减负”政策的落实情况

在我国，城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程，是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映，它代表着我国城市社区发展的方向。[4]因此，当前城市社区治理的关键在于能否让社区居委会从繁重的行政性事务中脱离出来，以便真正开展社区居民自治。针对社区反映负担过重、为民服务难以落实的问题，2013年8月，南京市委、市政府出台《关于切实减轻社区(村)负担、提升服务群众效能的七项规定》，并于9月30日出台了《实施细则》，明确了社区减负的具体事项和时间表。为了解社区“减负”和提升效能的效果，课题组选择了玄武、秦淮、建邺三区共9个社区进行了实地调研。这些社区既有普通商品房社区也有安置房社区，有成熟社区也有初建社区，有中高档社区也有低档社区，总体情况如下：

(一)“减负”政策文件得到了迅速贯彻。“七项规定及实施细则”出台后，南京市各区认真学习，积极落实。社区工作“减负”后有了明显转变，原来临近年底的各种名目繁多检查评比没有了。主要表现在三个方面：首先是清理牌子。对南京市各级政府或职能部门挂在社区的各种机构进行全面清理，只保留与社区工作相关的职能机构。其次是清理台账。按照文件要求，全面清理纸质和电子台帐，在纸质台帐方面现在一般只做与工作相关的记录，根据要求保留部分必要的电子台账。第三是重心转移。“减负”后，各社区积极调整职能定位，均要求社区工作者真正深入居民，把为居民解决实际问题作为社工的工作重点。

(二)社区职能实现了一定程度的回归。“减负”前，在行政体制的强大压力下，社区逐渐“沦落”成为街道或职能部门行政事务的承担主体，承担着政府各个职能部门的行政性事务，可以说政府有多少个职能部门，社区就有多少项针对各个条口、部门的行政事务。“减负”后，社区的多项行政职能“归还”于职能部门或街道，除了一些必要的行政事务必须由社区承担外，社区工作人员有了更多的时间用于“社区自治”。“减负”前，社区需要花费大量的时间用于应对上级政府部门交办的相关工作，做台账、迎检查等；“减负”后，工作人员有了较为充裕的时间用于为社区居民服务，大大提高了服务效能。

(三)社区服务从被动逐渐转为主动。“减负”前，社区开展工作处于被动状态。一方面被动接受街道及职能部门的任务，忙于做台账和应付各种检查评比；另一方面被动服务居民，处理已经发生的事件、矛盾、纠纷和问题。因此，“减负”前很多居民的现实需求，没有得到很好的满足，居民在生活中遇到的实际困难和问题，没能得到很好的解决；“减负”后，多数社区工作人员有了更多的时间和精力，通过主动巡查、主动询问，了解居民的所思、所想和所盼；通过主动上门服务，切实解决居民一些实际困难和问题，从而得到了居民的认可，减少了居民对社区工作者的误解和隔阂。

(四)社区工作的评价主体由“上级”转为居民。“减负”前，由于长期以来形成的对上负责的工作模式和绩效评价标准，社区工作的好坏是由台账决定的，是由参加各类检查、评比所得到的荣誉、奖牌等决定的。为了得到好的考核结果，就需在做台账上下功夫，在各项检查评比中做文章，造成与社区居民的距离越来越远的后果。“减负”后，考核结果好坏的主要依据是居民的满意度高低，这就需要社区工作人员“因地制宜”地去开展工作。如何让居民满意成为社区工作的重心，这在一定程度上激发了社区工作者为民服务的主动性和积极性。

三、“减负”后社区治理工作所面临的困惑与担心

社区“减负”政策的出台，其根本目的在于为社区所承担的各项行政事务以及考核、评比等松绑，但政策出台后，根据调研发现，“减负”后社区仍然面临着以下几个方面的现实困惑与担心：

(一)“减负”能否长期坚持。从调查情况看，南京市大部分社区对“减负”能否成为常态心存顾虑。有些区的街道担心“减负”只是一阵风，一场运动，运动过后台账评比等又会死灰复燃，因此继续要求社区保留电子台账。为进一步落实江苏省关于加强政社互动的意见和南京市减负要求，南京市和谐社区建设领导小组又出台了《关于进一步推进‘政社互动’工作的实施意见》，清理并公布《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》。社区反映，此次公布的事项与“减负”前比，没有了创建项目，也无台账要求了，但需要社区协助政府办理的工作事项仍有40多项，涉及23个部门。因此，社区认为，这些事项社区如何协助、协助到什么程度、责任主体是谁都比较原则，而不具体，因而无法真正实现“减负”的目标。

(二)“减负”后与“上级”沟通协调如何畅通。作为自治组织，社区支配和整合资源的能力比较弱，辖区内居民反映的困难和问题，如小区绿化、道路、下水道、环境、安全、噪音、车辆管理及特殊人群管理等问题单靠社区自身很难解决，需要街道和相关部门统筹协调解决。过去街道和部门有许多工作下派社区，有着相互依存的工作维系，减负后，社区担心部门是否还能主动给予协调帮助。

(三)“减负”后考核标准是否公平。减负后，对社区的考核主体将由“上级”为主转为居民为主。社区对此持赞成态度，但担心考核标准和方式的合理性。在一些社区中，长期存在一些客观问题，如由于原来规划不合理导致设施不完善问题，环境污染、小区物业等问题，这些问题不是社区层面能解决的，必须依靠相关的职能部门帮助解决。但对社区居民而言，他们更关心的是现实问题能否得到很好地解决，并不关心如何解决，对那些久拖而得不到解决的问题，居民可能会把怨气撒在社区头上，从而影响其满意度评价，这也是社区主任们普遍担心的问题。

(四)“减负”后社工队伍能否适应。由于长期以来，社区工作围绕做台账、检查评比等展开，社工的工作负担虽然较重，但工作的目标十分明确、考核的导向也十分清楚。“减负”后，不少社区工作人员对如何面对居民开展工作还不适应。特别是一些年轻的社区工作者，他们在进入社区后，逐渐精通台账工作，应对各类检查评比，但是对如何与社区居民打交道，如何深入到居民生活中去，却不熟悉、不适应。

四、社区对“减负”持续性担心的原因分析

对于社区工作者而言，社区“减负”是一件大快人心的好事。然而，“减负”能否持续下去，真正做到“减负”，却让很多社区表示担心。通过调研分析发现，社区对“减负”持续性担心的原因主要在于以下几个方面：

(一)“减负”的源没有真正斩断，存在死灰复燃的可能性。一方面，机构改革未到位，市、区职能部门及街道、社区的责权利关系尚未理顺。现在从南京市到各区再到各街道，很多工作都强调“重心下移、属地管理”，几乎所有部门都会将任务、责任压到街道。街道无力承担，必然再将责任分解到所辖社区。社区认为，根据《城市居民委员会组织法》，他们有协助政府或者派出机关工作的义务，但只应承担“协助”的任务，如协助宣传教育、发现问题和反映问题等，社区既无资源支配权也无执法权，不应成为责任主体。另一方面，政府职能转变未到位，各级政府部门工作方式和管理手段未改变，仍存在以台帐、评比、检查等这种简单而无效的惯性工作方式和管理手段。还有不少部门将“工作落实到基层”错误地理解为把任务交给社区居委会。因此，社区工作者对“减负”能否成为一种常态，大多持怀疑态度。

(二)“减负”的流尚未开启，未能发挥社会组织作用。长期以来各级机关习惯简单下派任务到社区，对如何发挥社会组织作用，承接部分行政性事务，还不熟悉。加之社区长期“行政化”，治理主体单一，使得社区自治能力越显不足。虽然南京市已培育和发展了一些社会组织，但无论是社会组织的类型和数量，还是服务的质量，都远不能满足现在开展工作的需要。

(三)社区与小区物业公司关系未理顺，工作边界模糊。目前，社区对物管公司尚未有有效监督办法，南京市“12345”热线市民反映小区环境问题中，有近90%应当由物业公司去解决。但由于社区对物业没有任何制约手段，所以社区居民反映的很多问题不得不由社区解决。但社区又缺乏有效手段，尤其在文明城市创建阶段，社区可谓是劳民伤财，甚至花钱雇人搞环境卫生和修补相关设施。据社区工作者反映，如果物业能尽其职，社区的工作量将减少50%以上。

五、持续推进以“减负”助推服务效能提升的建议

落实社区“减负”工作是发挥社区自治功能的要求，是强化社区服务功能的要求，是创新社会管理的要求。社区“减负”涉及到方方面面，需要统筹协调，持续推进。为此，应当做好以下几个方面的工作：

(一)强化政策执行，明确社区“减负”目标。首先，南京市委、市政府要进一步强调社区“减负”有关要求，明确将“减负”作为一项长期工作坚持下去，让职能部门和街道完全打消再将工作简单下派至社区的幻想，也让社区吃一颗定心丸，真正在为民服务上下功夫。其次，在南京市级层面上，对各级要求社区做的工作进行严格把关，并定期督查。同时，研究社区减负后相关工作开展的指导意见，尤其要明确凡属本部门职责范围的工作任务，不得随意下达到社区；凡属未经确认进入的事项，特别是无偿占用社区工作力量和工作经费，可能干扰社区正常服务管理秩序的，社区有权拒绝执行。

(二)注重顶层设计，切断阻碍“减负”的源。深化政府管理体制改革，推进机构改革，切实简政放权，重构“两级政府、三级管理、权责一致”的政府治理体制；加快街道行政管理体制改革，推动街道回归“办事”职能；深化社会治理体制改革，建立政府购买服务制度，加快培育发展社会组织，推动社区“去行政化”改革。只有上述改革到位，才能为社区自治提供体制保证，将社区从行政运行体系中解放出来，回归法律赋予的自治职能，真正切断社区“减负”的“源”。

(三)畅通上下对接渠道，推动行政资源在社区发挥作用。社区面临的大量客观实际问题，需要职能部门专业化的指导、协调和帮助，社会治理也离不开部门职能在基层一线的履行，社区“减负”后，需要建立职能部门与社区上下对接机制，协同解决社区和社会问题。第一，把部门“下任务”变为社区“出题目”。每季度由各个社区上报所面临的客观实际难题，在南京市或各区层面上由职能部门协调办理，切实为老百姓解决实际困难，缓解社区压力和负担。第二，变“对下检查”为“为下服务”。加强部门对社区的指导力度，规定职能部门必须定期到社区指导工作，统筹南京市级职能部门开展对社工免费培训，建设专业化程度高的“全科社工”队伍，推动社区中存在的客观问题得到有效指导和解决。第三，可推广在社区建立民生工作站的做法，定期举办区级层面的职能部门领导与社区居民见面会，搭建与社区居民沟通互动的桥梁，促进行政机关有效解决社区居民的实际问题。

(四)大力培育社会组织，以服务外包促居委会“瘦身”。鼓励发展社会服务类、居民服务类社会组织，为居民提供多元化公共服务。加快培育居民自发性“草根”小社团，深度挖掘社区居民共谋、共建、共享的自我组织和自我服务能力，从而增强社区信任和合作。一方面，要大力发展社区义工队伍和志愿者服务队伍，通过发动辖区居民参与社区管理，提高社区居民参与社区治理的积极性。另一方面，要针对条口的各类行政事务，培育承担事务性工作任务的相对专业类社会组织，通过政府购买服务等手段，将基层社区的相关事务交由相关的社会组织承担。

(五)创新物业管理机制，理顺社区与物业管理公司的关系。一方面，要加强住建部门对物业管理公司的监管，制定较为严格的物业管理公司准入标准，进一步明确物业管理公司的责任，让物业管理公司承担相应的职责。另一方面，要强化社区对物业管理公司的制约，研究实施社区对物业管理公司制约的办法，明确社区联合业主委员会对物业管理公司具有一定的考核决定权，提高物业管理公司工作的主动性。

(六)科学制定考评体系，推进社区“去行政化”改革。充分发挥考评的导向、激励、约束作用，突破原有体制内“上考下”为主的传统的社区考核方式，科学制定考评内容和标准，引导推进社区“去行政化”改革，促进社区自治功能回归。第一，增加群众对社区考评满意度的权重，建立为民服务、为民办实事项目监管制度，促进社区“眼睛向内”，走进居民、服务居民，解决居民的实际困难和问题。第二，考评内容和标准要立足民生需求、环境改善、服务提升和工作创新，并充分征求社区意见，让考评内容既能与社区职责权利对等，又能促进社区提升服务水平，既要选好“规定动作”，也要为“自选动作”留出余地，让社区能够因地制宜，主动创新。第三，建立区、街道、社区三级联动的考评体系，增加社区对职能部门和街道考评满意度的权重，形成对政府工作作风转变的倒逼机制，促其真正“眼睛向下”，切实落实好对社区的“减负”，并形成与社区共同为群众提供有效服务的协作机制。

六、南京经验对城市社区治理体系构建的启示

通过对南京市社区“减负”政策落实情况的调研与分析，我们发现，在城市社区构建有效的社区治理体系，必须围绕社区人才队伍建设、减轻社区行政事务负担、调动社会力量、对物业管理进行监督指导、提供分类别的社区服务等多个方面开展工作，而这些方面的工作对于其他地区构建城市社区治理体系，也具有借鉴和启发意义。

(一)打造专业化、高素质的社区工作人员队伍。专业化、高素质的社区工作人员队伍是城市社区治理体系的核心。只有自身素质过硬、能力够高、水平够高，才能在社区治理中更好地展现社区工作者的专业面貌。由于在我国社区工作人员工资待遇普遍偏低，因此，要打造优良的社区工作者队伍，需要对每一位社区工作人员，在生活上多关心，在政治上多帮助，在政策上多支持，以情感留人，以荣誉留人，以制度留人。要让社区工作者在经常与社区居民打交道的过程中，不断学习社会工作专业理论和知识，将社会工作的理论与实践相结合，提升专业素质与水平。

(二)为社区减轻行政事务负担，让社区居委会发挥更多的自治作用。我国的国情和城市管理的现状决定了社区在现实生活中并非是纯粹的自治组织，而是行政性与自治性相结合的基层组织。政府的政令贯彻，公共服务的提供，在很多情况下，都需要依托社区才能很好地得以实现和完成。然而，并不是所有的工作和行政事务都可以强加于社区，为社区减负成为了城市社区治理体系建构的当务之急。必须明确界定社区的工作职责，为社区罗列权力清单，让社区工作人员把更多的精力放在为民服务上，对社区事务严格执行准入制度，不应强加于社区的行政事务与工作，一律不能随意进入社区。只有将社区中政府的行政性事务降到最低，社区工作者才能有更多的时间、精力用于服务居民，推动社区居民自治。

(三)调动和发挥社会力量的资源优势与作用。社会的力量是无穷的，资源是丰富的。在社区资源不足的情况下，要构建社区治理体系，必须要充分调动和发挥社会力量的资源优势及其在辖区内的影响作用。作为社会协同的主体，社会组织正处于蓬勃发展之际，在城市社区治理体系中，必须依靠社会组织，包括各类志愿者组织、老年义工队伍等，还要善于利用专业社会工作机构的专业优势，充分发掘和运用社会资源，动员社会力量，参与社区治理，从而促进社区治理主体由单一化向多元化发展，进而加强政府与社区组织、社区成员的多方合作。[5]

(四)对小区物业管理进行有效指导与监督。物业管理有效与否是关系城市社区治理成败的重要内容。物业公司与业主之间的关系处理不好，很容易导致各种矛盾纠纷甚至冲突的出现，严重影响社区居民的正常生活。要做到对居民生活小区物业管理进行有效地指导与监督，必须要依法办事，客观公正，发挥好物业公司与业主委员会、普通居民之间的桥梁和纽带作用，实现小区和谐、居民满意。

(五)因地制宜、分类服务，实现治理工作切实有效。从全国范围来看，社区建设已形成众多模式，然而各地在具体的社区建设与治理工作上存在着较大差异。由于每个社区有其自身的特点，包括人员构成、经济发展水平、居民意识与需求等各不相同，这就需要做到因地制宜、分类服务。南京市社区建设与治理的经验表明，只有根据社区自身特点，构建适合自己社区的治理体系，才能真正有效地做到发动居民、动员辖区内的单位或组织，共同参与社区治理，才能够真正实现多元共治。

[1]冯玲，李志远.中国城市社区治理结构变迁的过程分析——基于资源配置视角[J].人文杂志，2003，(1).

[2]李友梅.社区治理：公民社会的微观基础[J].社会，2007，(2).

[3] 陈伟东，李雪萍.社区治理与公民社会的发育[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2003，(1).

[4] 魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003，(1).

[5]刘娴静.城市社区治理模式的比较及中国的选择[J].社会主义研究，2006，(2).

(责任编辑：悠 然)

国家社科基金青年项目“城市社区治理的组织体系和功能研究”(11CSH057)的阶段性成果；河北省民政政策理论研究重点课题(2014HBMZKT02)研究成果；并得到河北省青年拔尖人才支持计划和河北大学中西部高校提升综合实力工程项目资助。

2017-06-08

贾志科(1982- )，男，河北石家庄人，博士，河北大学政法学院副教授、硕士生导师，主要研究方向：社区治理，社会研究方法；刘玉东(1974- )，男，黑龙江海林人，博士，南京市行政学院副教授，研究方向：社区治理，科学社会主义。

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1672-1071(2017)04-0067-05