社区党建创新的扬州样本*——以邗江区邗上街道为例

陆玉珍

(中共扬州市委党校 江苏 扬州 225009)

社区党建创新的扬州样本*
——以邗江区邗上街道为例

陆玉珍

(中共扬州市委党校 江苏 扬州 225009)

随着改革开放的日渐深化和社会转型的加速，街道社区党建工作的范围、对象、内容、任务都发生了变化，因而对社区党建工作提出了新的要求: 由纵向党建向区域性党建发展；扩大社区党建工作覆盖面；以社区利益整合作为重要任务；社区党建工作由量的积累向质的提升。扬州市邗上街道通过创新组织体制，实现社区党建组织格局从固化封闭到兼容开放的转变；通过创新工作机制，实现社区党建资源配置从分割到整合的转变；通过服务载体创新，实现社区党建服务领域从单一到多元的转变。

社区党建;组织体制;工作机制;服务载体

随着改革开放的日渐深化，我国社会转型加速，社区承载了越来越多的社会功能。如何加强社区党的基层组织建设，发挥党组织对社会治理和社区建设的领导与推动作用，扬州邗江区邗上街道对社区党建进行了实践探索，取得了一定的成效。

一、新形势下社区党建路向

随着街道社区党建工作的范围、对象、内容、任务的变化，对社区党建工作提出了新的要求。新形势下社区党建工作的要求是：

(一)由纵向党建向区域性党建发展。传统街道党建的工作领域主要局限在街道及其直属的企事业单位(包括居委会)的党组织，是典型的行政体系内的纵向党建，走的是体系内党建工作的小循环。[1]随着城市社会体制的不断改革，原来直属街道的企事业单位逐步从行政体系内分离出来，与街道的关系由垂直的行政关系改变为水平化的治理合作关系；随着市场化进程的加快，个体企业、私营企业、外资企业和各种民办非企业单位等纷纷落户社区，与社区结成了日益密切的关系。以上这些变化，客观上就需要突破街居性的党建工作领域，着力向街道社会系统，包括社区、“两新”组织、社团组织等各类组织开展区域性党建。

(二)扩大社区党建工作覆盖面。随着社会转型速度的加快，由“单位人”身份转变为“社会人”，离退休人员、下岗失业人员、学生、转业军人、流动人口等的数量急剧增加，社区内脱离条块关系约束的各类组织和人员大幅增加。在这种形势下，社区党建就需要扩大党建工作覆盖面，将流散于社会的不同阶层和不同利益群体的所有党员、干部、群众凝聚起来，将生活或工作在本街道社区的党员全部纳入党建范围，一方面，使街道社区党建为所有党员服务，另一方面，充分发挥每一位党员的作用，尤其是离退休党员，使之为社区治理和发展共担责任、作出贡献。

(三)以社区利益整合作为重要任务。随着改革的不断深化和市场经济的发展，社会经济成分、就业方式、利益关系、分配方式以及生活方式日益多样化，打破了原有的利益格局，人民内部的利益矛盾呈现出前所未有的复杂局面，再加上个人和组织成为独立、完整的利益主体，追求各自利益的意识和能力很强，相互之间产生利益冲突和摩擦的机会与空间增大。各种利益群体的诉求和矛盾，往往首先在社区中反映出来，社区已成为维护社会稳定的“第一道防线”。这就对通过社区党建之利益表达、商谈、协调等功能达成社区利益整合提出了新的要求。要加强街道社区内各级各类党组织的协调、配合与沟通，着力构建党组织协调机制，如社区党建协调会等。

(四)社区党建工作由量的积累向质的提升。自上世纪 90 年代中期以来，社区党建作为执政党基层组织建设的新领域取得了很大的发展。但是，社区党建还是以“外延式”发展为主要模式，从建立健全组织、摸清党员底数、建立工作载体、制定规章制度等方面展开的。新时期党建工作的主要任务和工作目标要在建立组织、摸清党员底数、建立工作载体、制定规章制度的基础上，注重质的提升。突出表现在必须解决党组织凝聚力不高、党员组织意识不强、工作人员行政化的倾向越来越明显等问题，通过体制和机制的创新，发挥基层党组织在基层社会的领导核心作用，提高社区党组织的战斗力和凝聚力，充分发挥每一位党员的先锋模范作用，提高社区党组织服务党员和群众的水平。

二、邗上街道社区党建工作的创新实践

社区作为基层各类居民生活、共驻单位集聚的共同体日益承担着大量群众性、社会性的事务，需要共驻单位、各类志愿者、社团组织参与社区治理和建设，而社区的“单位党建”形式难以与共驻单位、各类志愿组织进行有效合作，出现了“党建工作协调沟通难、党建资源共享互补难、党员作用发挥难”的问题，邗上街道立足实际，主动适应新时期党建发展的新形势、新任务、新要求，创新组织体制、工作方法和服务载体，适应了改革开放日益深化条件下的社会治理和社区发展。

(一)创新组织体制

1.构建社区大党建格局。树立开放、互动的理念，充分发挥党组织整合凝聚各类资源的核心和枢纽作用，构建以居住区党组织为核心，以驻区单位和社团组织等各类党组织为基础的“党建工作联席会议”制度，实现社区、共驻单位、社团组织等多元主体的共建共享。

2.优化社区党建组织架构。在街道党工委的领导下，建立“社区党委(社区党总支)+网格党支部+楼栋党小组+党员中心户”的组织架构。把支部建在网格上，撤销原小区党支部，在33个网格上建立网格党支部，设立“两长四委员”(网格长、党小组长、宣传委员、文娱委员、环保委员、民调委员)，照片上墙、电话公开、24小时履职，确保组织覆盖“无缝隙、无盲点、无遗漏”。建立楼栋党小组，着力发挥党员中心户积极作用。这种管理模式，实现了党组织领导下的政府行政管理与居民自我管理、居民自我服务在社区层面的有效对接和良性互动，使一些矛盾和问题化解在楼栋和网格之内，有效提升了社区党建的服务功能。

3.创新“四缘”功能型党组织设置模式。按照“因缘制宜、以人为本、分类管理”的原则，根据党员志向、兴趣爱好、职业专长和地域分布，在各社区分别建立了“志缘、趣缘、业缘、地缘”等“四缘”型功能党支部。这一组织设置模式，作为全市创先争优先进典型，受到市、区组织部的充分肯定，并入选中组部基层组织建设学习培训教材[2]。在具体操作方式上，各社区结合工作实际，差异化、灵活性设置功能型党组织。在生产力集中、人群集聚的楼宇和商圈，以爱岗敬业为纽带，在文体型社团中，以党员的文艺特长为纽带，在公益服务型社团中，以党员的共同志向为纽带，在楼栋和农民集中居住区，以邻里关系为纽带，建立“四缘”功能型党组织。邗上街道2011年在辖区范围内全面推开以来，目前共建立木兰义工、诗词协会、夕阳红等“四缘”型党支部34个，设立“四缘”党建活动阵地26个，打破了社区条块分离的传统格局。

(二)创新工作方法

1.创响了“同心圆”社区党建工作法。街道遵循“社区大党委”的路子，对街居党建资源进行系统化梳理，街道率先在五里社区进行试点，把社区党组织定义为“核心层”，把共驻单位党组织定义为“连心层”，把各类社区文体类、服务类、自治类志愿组织进行融合，使社团党组织成为“贴心层”，“三层”以“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”为原则，构筑了三类主体“同心所向、同轨运作、同脉相连、同享和谐”的“同心圆”社区党建模式。为了使“同心圆”党建发挥作用，针对共驻单位，社区打造了 “社区党组织会议”、“社区党建联席会议”、“社区居民协商议事会议”的平台，构建了“社区义务委员”、“社区党建联络员”、“社情民意收集员”的三条管道；针对社团组织，考虑到“失地农民党员”、“离退休老干部党员”、“青年党员”等三类特殊对象，分别成立“老乡亲”党支部、“夕阳红”党支部、青年党支部，尤其注重鼓励、引导离退休干部党员力所能及的发挥余热，社区党组织根据老干部党员的专业特长和兴趣爱好，建立了 “诗词协会”、“党员365”、“木兰义工”、“七色花义工”等16个社团，进一步团结凝聚了老干部党员。老干部根据自己的特点、专业特长和个人意愿，在社区认领了心理疏导、法律咨询、民事调解、治安巡逻等服务岗位。

2.做实党建“网格”管理和服务。采取条块结合、以块为主的方式，将社区划分成若干个网格，把辖区内的各类党建资源全部纳入网格化管理。首先，队伍建到网格。通过建立党建网格化分片包干责任制，把辖区保安、社区民警、党员志愿者骨干等人员吸纳到网格，精心打造以党员网格长、党员楼栋长、党员信息员为主要架构的网格党员管理服务队伍；其次，管理落到网格。确立网格“示范引领、组织协调、关爱党员、联系群众”的四项主要职能，对网格内党员推行在职党员“双管”、离退休党员“接管”、下岗失业党员“直管”、流动党员“联管”、待业党员“暂管”的“五管”，实现党员管理全覆盖；再次，服务融进网格。深入组织民情恳谈、民情走访活动，重点为低保、重残等重点人群建立民生档案，开展党员奉献在网格、党员义务巡逻等活动，推行民政、残联、计生、劳保等组团式服务，促进社区服务的精细化、长效化，党建网格化实现了基层服务管理“横向到边、纵向到底”，初步形成了“全员覆盖、资源共享、上下互动、快速反应”的格局。目前，村(社区)的网格服务面达80%，联系居民1.5万户，并逐步向商贸圈、城郊结合部、外来人员集中地覆盖。

(三)创新服务载体

1.实践智能化党建的新路子。当前已进入信息化社会，为适应形势的发展，邗上街道主动借助扬州市于2012年在全省率先建成的覆盖城乡、联通区县的社区便民服务网络，运用“移动+互联”相结合的综合信息化新手段，探索实践智能化党建的新路子。去年，为街道社区党员干部提供了掌上学习微平——“邗上学堂”手机APP。街道通过在门户网站建立网络连接、政务短信群发、微信平台推送、政务微博发布、通知发文等途径向1400余名党员干部推广“邗上学堂”。目前将其改版为“邗上党员e家亲”，进一步整合党员服务的资源，为党员提供更立体更多元的服务。今年又开发了社区云服务平台，特别是对街道的党员、居民领袖、帮扶对象、关注对象等四大类32小项重点对象，实施分类管理，通过数据的输入、编辑、存储和管理，形成街道常住人口信息库，真正实现“数据一次采集，资源多方共享”。

2.筹建“红立方”楼宇工作站。如何在商务楼宇中拓展党建工作，凝聚与发挥党员作用，是新形势下推进创新基层党建的一大现实课题。为此，2015年，邗上街道党工委把推进“商务楼宇党的建设”作为街道的重点党建项目，在联合广场A座5楼、6楼共120余平方米的公共活动空间建立“楼宇工作站”，取名“红立方”，既寓意党建主旋律又凸显楼宇经济本质。[3]楼宇工作站将正式启动，将以服务企业、服务党员、服务员工为着力点，联动开展协税护税、企业服务、社区共建等工作，同时整合派出所、综治办、工会、妇联、共青团等部门“组团式”开展服务，实现党建工作、行政事务、社会管理三项职能有机融合，构建党务、政务、社务“三位一体”服务模式，打造“城市金色楼宇”和“党建红色阵地”。

3.建立民情联络站。建立健全党组织服务网络，让党员和群众在家门口就可以得到党组织的关心服务。如兰庄社区“三代表一委员”民情联络站，由区党代表、人大代表、政协委员和居民代表通过民情联络站定期倾听居民意见，搭建“民意连心桥”。街道4个党员干部与一个困难家庭共同结成对子，进行常态帮扶。各社区开展“青蓝结对、党群结亲”帮扶活动，社区老党员与年轻党员结对互学联学，驻区单位党员、爱心党员有志向有条件的，灵活与辖区各类帮扶对象结成对子，进行生活上、情感上的联系。这一做法，着力解决群众反映强烈、关系群众切身利益的问题，最大限度地调动群众积极性，从细微处构建和谐党建关系。

三、社区党建工作创新的成效与经验

(一)通过创新组织体制，实现社区党建组织格局从固化封闭到兼容开放的转变。

面对社会转型期基层党组织与社会结构内在契合性下降的情况，要求社区党组织要进行组织体制创新，突破固化的单位组织结构，构建具有很强社会整合力的纵向横向的区域化组织体系，不断拓展党组织联系、服务党员和群众的空间。通过优化社区党组织设置，社区党建工作实现了“社会人”向“组织人”转变的有效全覆盖。

构建社区大党建格局，可以充分发挥党组织整合凝聚各类资源的核心和枢纽作用。社区党组织对社区党员的动员，依赖的不是物质利益和行政权力，而是党组织本身所具有的强大组织资源。这一组织资源，包括以社区党支部为主体动员社区在职党员和离退休党员参与社区治理，以及借助驻街单位党组织的组织资源，促使在职党员参与社会治理和社区发展。

“社区党委(社区党总支)+网格党支部+楼栋党小组+党员中心户”的组织架构，充分发挥楼栋党小组的作用。相对社区来说，楼道具有满足居民多方面需求的综合功能，是更为微观的社会单元，楼道居民归宿相对稳定、邻里关系相对紧密、利益相对认同。楼道处于社区和家庭之间，是邻里彼此交往、居民之间接触比较频繁的地方。通过把党支部建立在楼道这个基本单元，抓住了当前社区居民交往的基本特征，增强了社区的利益认同，强化了党对基层社会的渗透力、影响力和控制力。[4]不仅实现了社区党建的组织覆盖，而且为实现社区党建的工作覆盖打下了必要的组织基础，使社区党组织建设“横向到边、纵向到底”的网络格局基本形成，从而夯实了社区党建工作的基础。

随着大量“退休党员”、“在职党员”、“流动党员”涌入社区，社区党建在组织设置上需要灵活应对区域化党建的形势，街道在已有“新经济组织”建支、社团组织建支的基础上，创新推出“四缘”党组织设置模式。这一组织设置模式，打破了社区条块分离的传统格局，逐步实现党的组织覆盖由传统领域向新兴领域延伸、由单位向区域延伸、由党的基层组织向其他组织延伸，把社区各类党员凝聚到党组织周围，纳入党组织服务和管理体系之中。

(二)通过创新工作机制，实现社区党建资源配置从分割到整合的转变

社区作为基层各类居民生活、共驻单位集聚的共同体也日益承担着大量群众性、社会性的事务，需要共驻单位、各类志愿者、社团组织参与社区治理。为了使社区党组织与共驻单位、各类志愿组织进行有效合作，需要实现社区党建从工作机制到功能作用的新的突破，社区党建的领域和功能也随之进一步拓展。“同心圆”社区党建模式的创建，适应了社区党建区域化、社会化的特点，是整个传统组织构架网络中党组织工作覆盖的延伸，具有鲜明的横向组织协调的特征，解决了“两新”组织中党的力量薄弱、党员作用难以发挥等一系列问题，有效整合了各类资源，提升了组织功能，拓展了工作局面，是新时期社区党建的有益探索。

通过创建新的社区党建模式，由社区党组织牵头，组建跨单位和各类社团组织的各类议事平台，包括“社区党组织会议”、“社区党建联席会议”、“社区居民协商议事会议”等，进一步突破了社区党组织自身功能和运作的客观限制，形成了一个以社区党组织为中心支撑点，联结纵横、整合各方的社区党建工作新平台。整合了辖区内的“行政资源、社会资源、党内资源”，实现了纵横流通、优势互补，促进了单位党建、行业党建、社团党建和社区党建的互动与融合，使社区党建工作较好地适应了十八大以来中央提出的加强和创新社会治理，使社区治理主体多元化的新趋势，组织工作资源优势最大限度地转化为党的政治优势和组织优势，形成了社区党建工作的合力，从而更好地服务党的中心工作，服务党员，服务群众，促进社区和谐。

(三)通过服务载体创新，实现社区党建服务领域从单一到多元的转变

党的十七届四中全会对社区党组织作用作出了明确定位，提出“把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿街道社区党组织活动始终，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用”。[5]致力于做好服务党员和服务群众的工作，成为社区党建工作的出发点、落脚点和着力点。这体现了社区党组织从管理出发到服务的理念转变，蕴涵着社区党建工作面临的转型。由此，才能提高社区党组织的战斗力和凝聚力，才能推进社区党建工作实现由量的积累向质的提升阶段转变。

1.实现社区党组织服务智能化。在信息化社会，探索智能手段在党建领域的应用，切实提高社区党建工作科学化水平，是一个重要课题。社区党建要适应新形势，主动转变工作手段，从以往的主要依靠开会、授课等传统的工作手段向综合运用网络化、数字化、信息化手段转变。通过“社区云服务平台”、“手机APP”等信息服务系统，对群众诉求实行及时管理，社区党建借助这个便利条件，实现党员信息的适时更新，从群众诉求中开发出党建服务内容，极大地加强了党务网络的宣传、教育、管理、服务的功能，进一步提高了社区党建工作效率。

2.实现社区党组织服务网格化。通过建立党建网格化分片包干责任制，把队伍建到网格，把管理落到网格，把服务融进网格。这不仅解决了“社情民意不明了，服务管理不到位，诉求渠道不畅通，矛盾化解不及时”的困惑，而且充分发挥党员骨干的作用，加强联系沟通，掌握基层情况，摸清群众的想法、困难和问题，能解决的尽量解决，不能解决的及时做好沟通联系工作，从而构建了强化治理服务职能、密切党群干群关系、完善为民办实事的长效机制。

3.实现社区党组织服务人本化。社区党建不仅要充分发挥“退休党员”、“在职党员”、“流动党员”等每一位党员的作用，而且要为每一位党员服务。社区党组织处于城市的最基层，直接面对群众，而党员和群众的服务要求又具有多样化和差异性的特点，这就要求社区党组织要坚持以人为本，为党员和群众服务要采取灵活多样、快捷便利的方式。邗上街道推行“民情联络站”、“结对帮扶”等做法，着力解决群众反映强烈、关系群众切身利益的问题，最大限度地调动群众积极性，解群众之所难，从细微处构建和谐党建关系。

4.实现社区党组织服务精细化。社区党组织服务精细化，不仅体现在规范基础功能方面，更体现在拓展新的功能方面，主要是贯彻党的先进性建设四个长效机制的新途径，面向社会展示基层党组织和党员的新载体，构建社会主义和谐社会的新平台，形成强化党员主体地位、激发党员内在动力的新机制。[6]在拓展新的功能方面，邗上街道社区党组织在开展服务中，非常重视发挥每一位党员的先锋模范作用，形成了强化党员主体地位、激发党员内在动力的新机制。党员既是社区党组织开展服务的主体，又是服务的客体。在社区党建工作中，必须发挥好社区党员的“双带”作用。这一方面需要社区党组织加强对党员的教育和管理，另一方面需要社区党组织强化对党员的服务，以提高党员的组织意识和党员意识。把推进社区服务和推进社区党组织民主建设有机结合起来，是提高党员先进性的有效路径，也是提高社区党组织服务能力的必然要求，同时有利于促进社区民主政治建设。如“民情工作站”、“青蓝结对、党群结亲”，畅通了社区党代表、党员、群众及基层党组织向上级党组织和党员领导干部提供意见和建议的渠道，有利于维护群众利益，促进社会和谐，增强了党内的凝聚力。

[1]徐君.街政治理中的社区党建：功能机制与组织创新[J].学习论坛,2012,(8).

[2]五里社区：“四缘”铸和谐[N].扬州时报.2012-02-17.

[3]“红立方”工作站巧解党建难题[N].扬州日报.2016-11-04.

[4]赵刚印等.执政党建设理论前沿问题研究[M].上海：三联书店，2009.160.

[5]服务群众 全面加强基层服务型社区党组织建设[EB/OL].2013-08-01. http://jiaoliu.12371.cn/2013/08/01/ARTI1375340718620243.shtml.

[6]廖晓文.服务型党支部建设[M].北京：中共党史出版社，2010.

(责任编辑：铭 心)

2017-06-01

陆玉珍(1971- )，女，江苏扬州人，扬州市中国特色社会主义理论研究中心特约研究员、副教授，主要研究方向为哲学、党建。

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