新形势下基层环境保护发展思路探析——以江苏省江阴市为例

黄春英

（江阴市委党校，江苏江阴214431）

新形势下基层环境保护发展思路探析
——以江苏省江阴市为例

黄春英

（江阴市委党校，江苏江阴214431）

“十二五”时期，在经济建设取得辉煌成就的同时，江阴市坚持环保优先、依法严治、改革创新和服务民生，不断破解经济发展与环境保护协同推进的难题，生态建设和环境保护工作走在了全国前列。在“十三五”时期我国经济新常态的大逻辑下，环境保护工作机遇和挑战并存。江阴市还需在四方面发力，推动整个经济社会的绿色发展。

江阴 环保优先 污染治理 环境监管 生态管控

党的十七大以来，中央高度重视环境保护工作，制定出台了一系列有关环境保护的政策措施。以此同时，由于长期过多追求GDP的粗放式发展模式，环境问题日益突出，对基层环境保护工作提出了更高的要求。近年来，江阴市委、市政府坚持全面协调可持续的发展理念，注重生态建设，不断破解经济发展与环境保护协同推进的难题，生态建设和环境保护工作走在了全国前列，提前完成了主要污染物减排任务，全市环境保护工作再上新台阶，为“十三五”环境保护工作奠定了扎实的基础。“十三五”时期是江阴市全面建成小康社会的决战决胜阶段，江阴还需看清差距，补足短板，以“四个全面”战略布局为引领，以全力实施新《环境保护法》（以下简称《环保法》）为契机，以改善环境质量为目标，推动整个经济社会的绿色发展。

一、主要做法

（一）坚持环保优先，推动绿色发展

“绿色发展”是十八届五中全会提出的五大发展理念之一，“环境美”是习近平总书记对江苏发展提出的新要求。只有坚持绿色发展旗帜，才能实现绿水青山。“十二五”时期，江阴市坚持环保优先，坚持可持续发展和严格的生态保护，用生态建设的成功实践推动绿色发展。在生态空间管控上，严格划定生态红线保护区，省级、市级生态红线区域面积占市域国土面积的21.06%。严肃查处在红线内违规开发建设等行为，将生态红线保护要求作为项目环保审批的先决条件，对与生态红线保护要求冲突的项目实行零容忍，引导经济社会发展合理布局。在项目引进上，严把新建项目准入关，设置严格的“绿色门槛”，把有限的环境容量优先支持效益好、排放低、对经济社会发展有重大影响的项目。“十二五”时期，全市累计审批各类建设项目6600多个，否决项目227个。在企业专项整治中，开展“三高两低”和“五小”企业专项整治行动，加快淘汰落后产能和低端产业，坚决关停污染严重的皮革、电镀、化工等企业，“十二五”时期累计关停“三高两低”企业313家。

（二）坚持依法严治，落实生态责任

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”“史上最严”《环保法》已经于2015年1月1日施行，环境保护工作必须落实政府责任、企业责任和个人责任，使其各归各位、各负其责，形成全面实施新《环保法》的强大合力，严厉而精准地打击环境违法行为。“十二五”时期，江阴市坚持运用法治思维和法治方式治理生态环境、落实生态责任。在政府层面，加大环保投入，公共财政增加支出优先保证环保支出，每年新增财力的20%用于环境治理；强化环保宣传，深入开展各类示范建设，夯实生态细胞工程，“十二五”期间创建国家级生态村1个，省级生态村112个，无锡市级生态村95个，全市行政村无锡市市级以上生态村占比达84.8%；强化考核评价，把生态指标、环境指标纳入干部选拔、任用和绩效考核标准中，严格执行“一票否决权”。在企业层面，建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的环境保护责任；加强企业环境信息公开，重点排污企业主动向社会公开环境信息，方便政府监管和社会监督；推行企业信用评价制度，“十二五”期间共有1400多家企业纳入环保信用评级。在个人层面，强化市民的环保意识，提高生态文明建设的公众参与度，形成保护环境、爱护生态的良好社会氛围；引导公众有序参与环境公共事务管理，实现治污减排的全社会共同治理。

（三）坚持改革创新，完善体制机制

创新是引领发展的第一动力。在环境保护的不同发展阶段，环境保护工作遇到了不同的难题，环保就是在和这些难题的博弈、改革、创新中不断取得进展。“十二五”时期，江阴市以改革补短板，以创新谋发展，不断推动环境保护事业的健康发展。创新监管制度，传导保护生态环境的压力。成立五级环境保护管理网络，形成全方位、广覆盖的环保执法监督体系，实现管理网络全覆盖；对重点污染源以及各个污水处理厂安装了自动监控系统，实施在线联网监控，实现污染源控制全覆盖。创新体制机制，增强推动绿色发展的内生动力。实行区域总量控制制度和建设项目总量平衡制度，构建总量监管服务平台；建立镇域生态补偿机制，调动基层政府在各项生态文明建设工作的积极性；实施排污权有偿使用和交易制度，推行IC卡管理系统建设，通过经济杠杆实现污染物总量控制。创新执法机制，凝聚改善环境质量的合力。如江阴市与常州新北区建立环保联防联控执法小组、江阴市环保局与公检法建立司法联动工作机制、江阴市环保局与检验检疫、公用事业、质监等部门开展联合执法等。

（四）坚持服务民生，加强能力建设

环境保护是发展问题，也是民生问题。环境保护工作必须坚持服务民生，加强环保能力建设，着力解决关系民生的环境问题。“十二五”时期，江阴市牢固树立共建共享的发展理念，把服务民生作为根本导向，把能力建设作为重要抓手，做到生态保护和经济建设协调发展，环境保护与民生保障同步提升，不断增进广大群众的获得感、认同感和满意度。在环境管理模式上，建立市局、分局、乡镇环保所、企业“四位一体”的环境管理模式，明确职责，责任到人，为全面有效履行环保职责奠定基础。在环保执法监管上，加强培训考核，强化能力建设，切实履行执法监管职责，严格执法，重典查治，及时发现和消除环境风险隐患，对环境违法行为保持“零容忍”；实行24小时值班制，随时接听群众投诉，及时调处群众反映的环境问题。在环保污染治理上，围绕水、气、声、渣、核开展污染防治，有效遏制了水环境恶化的趋势，各项污染治理工作持续得到加强，污染减排成效显着，全市主要污染物COD、氨氮、SO2、NOX排放量分别比2010年削减了32.21%、29.13%、30.88%、36.62%。

二、机遇和挑战

（一）机遇

1.生态文明建设与全面建成小康社会的战略机遇。党的十八大做出了把生态文明建设放在突出地位、纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略决策，十八届四中全会要求用最严格的法律制度保护生态环境，十八届五中全会进一步强调了实行最严格的环境保护制度，坚持保护环境和坚持走生态文明发展道路。“十二五”期间，江阴市长期的高速发展造成地表水环境污染问题仍未得到根本解决，大气环境质量亦不容乐观。“十三五”时期，江阴市仍需坚持发展是第一要求，坚持“五位一体”的总体战略布局，不仅要保持经济的中高速增长，而且要逐步提高经济发展质量与效益，如期全面建成小康社会。坚持绿色发展，改善生态环境作为“十三五”的主旋律之一，为生态空间保护、污染物综合防治与治理、区域联防联控和流域共治等一系列生态环境问题的全面彻底解决创造了历史性的战略机遇。

2.经济新常态推动环境保护与生态建设迈上新台阶。“十三五”是经济发展进入新常态的第一个五年，是江阴市产业结构能否由重工业主导的产业结构转变为能源、资源友好型、绿色可持续产业为主的经济结构的关键时期。未来五年，经济增长速度趋于中高速，发展动力趋向创新驱动，城市化发展更注重规模与内涵，产业结构以新兴产业及服务业为主。以上几大主要经济指标都在朝着有利于环境保护的方向发展，在加快科技创新、转型升级的大背景下，江阴市环境保护和生态建设将面临着难得的机遇。

3.新《环保法》将环保工作带入法治化轨道。“十三五”时期，在依法治国、依法行政要求的指引下，环境保护将进入法治化的历史新阶段，依法治理将成为环境保护的根本途径和要求。作为环境保护领域的基础性法律和综合性法律，新《环保法》在基本理念、管理制度、公益诉讼等方面实现了诸多突破，为进一步加强环境保护提供了有力的法治保障。新《环保法》的实施将有力推进大气污染防治、土壤环境保护、信息公开等专项法律法规的修订，全面推进环境保护法律法规和环境标准建设。新《环保法》的全面实施，将有利于改变当前环保执法力度不足的状况，让遵法、守法和执法成为常态。

4.增强的环保意识为环保工作夯实社会基础。随着公众对环境保护工作的日益关注，以及“环境是最稀缺资源、生态是最宝贵财富、绿水青山就是金山银山”的理念的逐步深入人心，人民群众参与环境保护的意识不断提高，参与环境事务的意愿不断增强，环境保护监督的方式日趋多元，为环境保护实现现代化治理和社会化治理提供了更加广泛的群众基础和技术手段。环境保护的社会基础不断夯实，社会治理体系逐步形成，环境治理体系和治理能力现代化建设不断推进。

（二）挑战

1.环境质量提升与全面建成小康社会的双重压力。目前，江阴市地表水污染问题仍然较为严重，应天河、东横河、张家港河、利港河等主要内河水质有所下降，部分断面不能稳定达到功能区水质目标要求，饮用水源地保护力度不足，存在较大环境风险，部分乡镇以上河流及行政村河流监测断面水质劣于Ⅴ类，Ⅲ类水质断面比例只有10%，远远低于全面建成小康社会60%的目标。大气主要污染物来源、组成、成因更加趋于多元化与复杂化，空气质量未见明显改善，大气颗粒物浓度有升无减，灰霾天数比例居高不下。与此同时，公众对生活品质要求越来越高，对环境改善怀有热切的期望，当前的环境质量与改善的趋势短期难以满足群众的期待。江阴市自开通12369环境举报热线以来，公众对环境问题反馈与投诉不断增多。投诉涉及问题主要集中在大气、水环境质量，反映了公众对环境质量不断提高的期望值与环境现状的差距。

2.重工业为主的产业结构转型任务艰巨。工业是江阴经济的主体，推动江阴经济转型提升，重点在工业，难点在工业，出路也在工业。长期以来，工业作为江阴经济发展的主力军和主税源，做出了巨大的贡献。但江阴的工业以重工业为主，其中钢铁冶金、化工、机械制造、纺织印染四大行业贡献了全市75%的工业总产值，这些行业均为高污染、高排放及资源消耗性产业。“十二五”期间，全市能源消耗成上升趋势，对资源、能源依赖程度高的主要工业产品产量高、增速快，远高于第二产业增速。与此相对应，直接排入环境的工业废水占全市该部分废水排放量的80%；烟尘排放量占全市烟尘排放总量的55%。江阴重工业高比重、高污染、高能耗的问题依旧非常突出。“十三五”期间如何在保持中高速经济增长的同时实现经济转型与绿色发展成为江阴市面临的艰巨挑战之一。

3.区域土地利用与生态管控要求仍有较大差距。从用地性质看，城镇生态系统面积迅速扩张。江阴市工业化开发程度高，建设用地面积占区域总面积的比例较高，经济社会发展与资源空间有限之间的矛盾比较突出。从长江岸线开发利用情况看，低水平粗放式经营带来较大环境风险。沿江非港口设施分布比较零乱，公用码头与企业专用码头交叉布置，公用码头泊位数量、能力严重不足，企业专用码头布局分散、污染严重，饮用水源保护岸线有化工泊位，存在环境风险。从生态红线区域看，部分生态红线区域管控要求尚未落到实处。目前，长江小湾、肖山、窑港水源地保护区内有多个码头，窑港水源地二级保护区和准保护区尚有华西化工、恒阳化工、阿尔法石油化工、奥德费尔嘉盛等化工码头和利港电力煤码头，对水源地水质安全构成威胁。

4.污染存量与新增量并存提高了治理难度。江阴中心城区人口的快速增长、城镇人口比率的提高以及城市面积的扩张对环保基础设施的压力与日俱增。同时，江阴市作为苏南地区典型的以重工业为支撑的工业城市，发展过程中造成的累积性环境影响已到了集中显露期。污水排放总量、废气排放总量与工业固废产生量基数较大，环保设施布局及处理能力亟需优化调整。“十三五”期间，江阴市经济中高速发展带来的资源能源消耗仍将继续保持增长。江阴市长期累积的环境污染问题短期内仍难有根本改变，污染存量治理任务艰巨，环境保护的压力较大，重金属、持久性有机物和土壤污染等环境问题集中显现，生态安全风险、突发环境事故风险等环境问题不容忽视。

5.环境问题多元化与复杂化对环境管理提出新要求。过去的20多年，伴随着经济的高速发展，环境衰退不断逼近环境容量的极限，大气污染问题集中显现，环境问题诱发因素愈加复杂，各种环境问题时有发生。“十三五”期间，环境管理将从达标排放、总量控制，转向以改善环境质量为目标、以保障人体健康为核心、以总量控制和风险管控为主要手段，现有的环境监管能力和环保体制机制已难以适应新的环境保护与生态建设形势。提升环境监察能力、强化环境监测监察执法，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度等环保体制改革对生态安全格局构建、生态环境的修复与环境质量改善密切相关。同时，探索运用信息化手段和大数据平台，推进信息公开，满足公众的知情权、参与权和监督权，提升环境管理水平和环保部门的公信力也成为亟待解决的问题。

三、发展路径

（一）推进环境质量改善

1.着力改善水环境质量。保障饮用水源水质安全，继续推进集中式饮用水源地一、二级保护区综合整治达标建设工作，加强饮用水源地风险防范和应急处理能力建设，完善饮用水源突发污染事件应急预案。加强重点断面水环境整治，实施河长制，加快污染河流生态整治，加强主要入江河流利港河的水环境综合整治，严厉打击非法侵占水域、采砂、取土、取水、排污等破坏河流生态行为。加强黑臭河流整治，加强对沿河排污单位的环境监管，严肃查处存在的环境违法行为，通过工程治理和应急措施消除河流黑臭现象。

2.综合治理大气污染。加强工业废气污染治理，加快企业燃煤锅炉整治工程，推动热电企业集约化发展，推进化工园区、工业集中区及重点行业VOCs综合整治工作。推进机动车尾气治理，推广智能交通管理，实施公交优先战略，加强公共自行车系统建设，引导公众绿色、低碳出行。加强城市扬尘整治，综合整治全市扬尘污染源，控制交通、料堆和料场扬尘。推动能源结构优化，实行煤炭总量控制，新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭的等量或减量替代。推动煤炭清洁化利用，调整优化能源结构。

3.积极防治土壤污染。开展土壤污染现状调查，完成耕地土壤环境安全性评估和等级划分，以粮食产区和蔬菜基地为重点，划定土壤环境保护区。实施土壤污染综合整治，根据土壤污染源调查结果，对重点污染行业与污染企业展开专项治理，淘汰涉及重金属、有机物污染企业的落后生产工艺、装备和产品，对相关行业污染专项整治中验收未通过的坚决关停。开展工业污染场地修复利用，加强土壤污染防治技术和修复技术研发，重点对工业企业搬迁后遗留的重金属、持久性有机污染物和危险废物污染场地为修复对象，形成污染土壤修复机制，保障江阴市城市发展与工业需求。

（二）优化产业发展布局

1.优化产业布局。以合理布局、优化重组、错位发展为目标，编制江阴市工业园区布局及发展规划，未列入发展规划的工业园区、工业集中区应逐步淘汰，现有分散企业应逐步搬迁或淘汰，扭转全市工业企业分散无序的空间布局。强化澄东片区对江阴经济的主导支撑作用，加快产业升级步伐，形成以机械、高级服装为主的现代制造业基地。利用长江经济带发展机遇及长江岸线资源，建设临港型大工业集中区，并发展下游金属制品及其相关机械制造业。重点保护澄南片区优越的自然生态环境，禁止污染性企业进驻该区域。保持澄东南片区良好的生态环境，着力打造江阴高新技术产业发展后备基地。中心城区强化市域综合中心职能，以发展技术密集型、资金密集型、土地集约型产业以及服务业为主导。

2.发展循环经济。发展循环经济是推动江阴经济健康发展的重要因素。要确立更高定位，构建绿色低碳的循环产业体系。按照发展循环经济的要素要求，对江阴市的产业结构进行循环化改造。深入推进生态园区创建工作，推动三产和谐发展。调整三产结构和三产比重，推动产业优化发展。着力培育战略性新兴产业，推动新材料、装备制造、新能源、高端智能装备、电子信息等新兴产业发展。改造提升传统产业，严格控制电力、钢铁、化工、电镀、纺织印染等传统产业规模扩张。推动传统产业与新兴产业融合，实现传统产业升级换代。大力发展环保产业，着力培育循环性工业，对产业和经济进行循环化改造。

（三）深化生态空间管控

1.加强生态红线区域保护。从生态红线区域保护现状看，部分红线区域特别是长江水源地保护区的保护并不到位。应强化生态红线意识，积极开展江阴市现有生态区域调查与评估，开展生态系统服务功能现状评价、生态敏感性评价，实施各类生态红线保护区确界立标工作。落实生态红线保护责任，创新生态红线保护机制，加快实施生态恢复与修复工程，提高生态红线区的管控与保护水平。严格按照饮用水源保护要求，严格控制相关长江岸线开发强度，建设长江干流及支流防护林带，保护长江生态岸线。

2.优化长江岸线的开发利用。开展江阴市长江岸线开发利用与生态环境现状调查，对江阴市长江岸线区域内企业分布、沿岸土地开发利用水平与生态环境状况进行调查评估，编制江阴港岸线利用和综合整治规划。对现有低水平粗放式岸线开发进行优化整合、提升改造，提高长江非饮用水源地保护段岸线的开发利用效率与污染控制水平。强化长江岸线市区段滨江文化、旅游、休闲等多种功能，实现主城区滨江地带生态环境质量的提升和百姓民生福祉的提升。

（四）强化污染减排措施

1.强化污染源头控制。完善环境准入，以“高起点上新跨域、高平台上新提升”为目标，实行环保分区控制，分类指导，引导产业科学发展和合理布局。推动热电企业集约化发展，对江阴市现有燃煤电厂进行布局优化调整，大力推进热电企业整合整治，确保热电企业整合关停到位。积极开展电力、冶金等重点行业专项整治工作，强制淘汰重污染行业落后产能。继续加大印染专项整治力度，对全市印染企业进行全面整治提升。到2020年底，单位地区生产总值能耗下降至1.24吨标准煤/万元水平。

2.强化污染治理设施建设。提高危险废弃物处置能力，加快秦望山产业园建设，根据全市现有企业危废产生种类和数量，合理规划危废处置企业，提高危险废弃物的处置能力。加强源头管理，对无法落实危险废弃物规范利用、处置途径的新、改、扩建项目应不予审批。提高生活垃圾处理能力，加快光大垃圾发电三期工程建设，开展生活垃圾的分类收集，推动餐厨垃圾处理设施建设。完善污水处理系统建设，加快污水处理厂资源整合，提高尾水回用率，提升污水厂的运行质量。制定污水处理厂污泥处置专项规划，确保污泥减量化和安全处置。完善污水管网建设，制定全市污水管网建设专项规划，形成全市污水管网的全覆盖，建立污水管网长效维护管理机制。

责任编辑：许岭

2017-05-16

黄春英，江阴市委党校高级讲师，硕士研究生。