实践与探索：公安机关主办侦查员制度——兼论办案质量终身责任制

蒋和平 龚 浩

（重庆市公安局刑侦总队 重庆 400707）

实践与探索：公安机关主办侦查员制度
——兼论办案质量终身责任制

蒋和平 龚 浩

（重庆市公安局刑侦总队 重庆 400707）

为进一步深化司法体制改革，不断提升公安机关执法水平和执法公信力，强化侦查人员办案质量意识与责任意识，公安部积极开展侦查体制改革，其改革的关键在于建立起与检、法机关“员额制”具有同构性的主办侦查员制度及具有同质性的办案终身责任制。通过对该项改革制度进行深入研究，结合刑事侦查中可能出现的问题进行延展性探索，尝试构建主办侦查员终身责任机制及其实施路径，全面提升案件质量。

司法体制改革 主办侦查员 终身责任制

为贯彻中央司法体制改革，公安部提出深化公安体制改革，改革重点集中于主办侦查员及办案质量终身负责制度上①2015年2月，中办、国办联合印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》。。作为一项崭新的改革制度，并未在全国范围内全面实施，只是在上海、吉林等地进行探索性改革。因而，这项制度具体实施问题仍然处于实践与探索之中，基于该项改革措施在实践中急需具体操作性和规范性，避免在执行时出现分歧和冲突，笔者结合以往改革中出现的问题，对主办侦查员制度及终身责任制等相关问题进行深入探究，建立健全实践路径，以起抛砖之效。

1 主办侦查员及其本质特征

在中央层面的多个政策及相关文件中②这些文件包括《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》《关于切实防止冤假错案的规定》等。提出建立主办侦查员制度，但对其内涵与外延并未作准确界定。当前，随着理论研究和实践运行的逐步深入，学界对主办侦查员制度的认识也随之发生了变化，从最初单一的办案制度改革上升至整个司法体制改革的有机组成部分这一宏观层面。但是，从微观角度分析，主办侦查员概念及其职权职责基本问题尚未完全解决。从改革精神来看，主办侦查员制度最核心内容在于“主办”两字，也是区别于普通侦查员的最关键问题，其目的是明确主办侦查人员的办案职权与职责。有人认为主办侦查员是一种行政职务，那么该行政职务就可能会异化为类似于“刑侦队长”、“探长”等，这样理解主办侦查员制度不但不会对公安机关的侦查工作带来正向的推动作用，反而会造成公安机关行政层级增多，办案机构更加臃肿，势必有悖于侦查工作的性质及价值目标，与改革初衷背道而驰。有学者将主办侦查员比喻为“主治医生”，其工作职责区别于“主治医师”、“主治医师”[1]。主治医生作为“第一责任人”，其职责是全程负责病人住院期间的医治工作。笔者认为主办侦查员与此具有异曲同工之处，主办侦查员应该是侦破案件的 “第一负责人”，既不是行政职务，也没有固定的下属和助手，而是根据侦办案件工作需要随机安排普通侦查员配合和协助其开展侦查工作。

中央层面提出建立主办侦查员制度，其最根本目的在于凸显主办侦查员在刑事侦查中的主体地位，赋予主办侦查员应有的职权职责，建立起与主诉检察官、主审法官具有同质性的办案质量终身责任制。该项制度随着司法体制改革的迅猛推进表现出“与时俱进”的特点，目前不能准确也没有必要进行精准的概念定义，从而“画地为牢”地束缚其内涵与外延。更重要的是抓住其本质特征，广泛地开展实践与探索工作。

因此，笔者认为，主办侦查员制度的设立属于系统性工程，其应在遵循刑事司法规律的前提下，突出以下三点特征：一是凸显主办侦查员在侦办案件中的主体地位；二是赋予其主办地位和侦查工作相适应的必需权限；三是明确相应的办案责任追究制度和奖励制度。这样一来，改革完全实现权、责、利相统一，保证该制度在刑事执法中的操作性和生命力。

2 主办侦查员制度及其实践性问题

主办侦查员并非全新事物，20世纪90年代曾实施过类似改革，当时改革遍及东北、华北、西北、华中等地区，但是改革中并没有统一的名称，有的实施探长制，有的实施搭档制等。当时改革由于缺乏中央的统一顶层设计，因而并没有给公安机关的侦查工作带来脱胎换骨的改变。当时的改革在机制构建方面确有不妥之处，譬如仍旧采用办案终身责任制档案、举办考试、颁发资格证书、考核排名等行政性方法，也没有完全纳入法治轨道，更没有完全体现权责利相统一。

2.1 权与责不明确，权与利不匹配

权责利能否相统一是衡量司法改革的重要指标，在公安前期改革中由于没有明确性的政策法律文件指导，权责利问题并没有得到根本性解决，主要体现在两个方面：一方面主办侦查员职权职责没有落到实处。主办侦查员侦查办案中还是依旧遵循传统上命下从的行政式侦查模式，当然责任也仍旧属于行政层级式，由此也导致责任确定不明确。另一方面没有建立相应的奖惩机制，难以调动侦查人员的积极性和创造性。因此，主办侦查员权责利相统一没有得到实质性改变，改革自然也就难以再进行下去。

2.2 科层式机制，指示性侦查，权力运行机制不合理

侦查机制扁平化、侦查权力适当下放是有效调动主办侦查员积极性和能动性的切实有效方法。如果采取行政科层制侦查办案，侦查部门领导对侦查工作实施“全方位”监控，则不符合侦查工作特点和规律。刑事侦查工作具有紧迫性和灵活性的独特性，决定了主办侦查员必须具有相应的侦查自主权，才能使案件侦破工作有效开展。因此，与案件有关的侦查决策，以及在执法规范化前提下，压缩行政层级空间向扁平化进一步发展，下放部分侦查措施让主办侦查员能够直接做决定，大胆开展侦查工作，有利于提高侦查效率和质量。

2.3 集体决策，领导审批，责任追究难以落实

在科层式指挥和侦查员混合办案的侦查模式下，侦查措施都是经过集体讨论后由领导审批而实施，如果出现办案责任则难以将相关责任直接归咎于具体的主要侦查人员。近期以来，虽然不断地有冤假错案得到纠正，却难以明确地追究某个侦查员责任，究其原因是集体决策下的责任主体难以确定所致。如果不能建立完善的责任追究机制，真正实现让主办者负责，让负责者决策，势必导致侦办人员滥用权力，抑或消极怠工，案件侦破陷入僵局，案件责任难以真正落实。

3 实践与探索：主办侦查员及办案终身责任制实施路径

公安部从2015年开始在上海、吉林等地试点主办侦查员制及办案终身负责制，取得一些经验和成绩，也有部分地区参照公安部改革，结合本地实际积极探索主办侦查员制度，如四川丹棱实施的刑事侦查“133”工作模式，强化主办人员侦办责任[2]。笔者结合重庆市本地的实证调研情况，借鉴以往改革的经验和教训，对主办侦查员制度和终身责任制提出具体实施路径。

3.1 主办侦查员制度实施径路

（1）员额制——主办侦查员的产生机制。根据司法体制改革要求，结合检察机关主任检察官、审判机关主审法官的“员额制”模式，选拔主办侦查员，建立主办侦查人员库，进而对主办侦查员进行类型化、特征化的集中管理，集约主办侦查员特长和优势，不断提升刑事侦查专业化水平。具体实施办法是通过遴选的方式进行选拔，选拔工作可分三步进行：首先以书面考试的方式考查其法制水平及案例处理能力；其次通过“刑侦大比武”等模拟侦办刑事案件的方式考察其是否具备主办侦查员应有的独立组织侦查、确定侦查方向、合理应用侦查措施等办案能力；最后对拟确定为主办侦查员的民警进行实战考察，并确定一年左右的考察期，对于完全胜任主办侦查工作任务的民警，选拔为主办侦查员。

（2）扁平化——主办侦查员权力运行机制。刑事执法的行政化是影响公安机关侦查员依法独立行使职权的一大“顽疾”，去“行政化”即行政机构、权力层次的扁平化，才能确保主办侦查员办案的独立性与主动性。因此，主办侦查员制度改革的关键在于敢于放权，形成“局级——主办侦查员”两级层次的扁平化层级。在放权的同时建立相应的办案责任清单和权力清单，以防止改革走向另一个极端。具体来说，可将侦查权归集为两个方面的内容：一方面是侦查措施及技巧类的刑事侦查权属内容，但凡是有关刑事侦查的方法、措施、步骤、策略等事务性内容的，全权属于主办侦查员决定范畴；另一个方面是必须由领导审批的行政性权属内容，凡是涉及对侦查对象采取强制措施、与案件有关的财产处理，侦查办案程序启动与终结的关键性程序事务的，应属于由办案机关负责人审批的范畴。只有祛除臃肿的中间审批环节，使行政机构及行政权力进一步“扁平化”，才能真正实行“决策者主办、主办者负责”的主办侦查员制度。

笔者以为，深化公安侦查体制改革，一是要强化执法公正价值，进一步增强侦查权的司法属性，逐步淡化甚至驱除侦查权的行政化色彩，建立与检察权、审判权具有同构性的刑事司法一体化运行机制。二是要改革办案审批制度“扁平化”向纵深发展，将科层式办案审批制转化为办案组成员之间的扁平型监督制约机制，凸显刑事侦查权是在主办侦查员主导下的权力运行机制。

（3）重奖惩——主办侦查员的监督考核机制。随着主办侦查员“扁平化”权力机制的运行，侦查审批内容势必大量缩减，但要防止侦查权和行政权异化，必须设置奖惩机制、考核机制、监督机制以防止侦办人员“滥用权力”或“消极怠工”。一是设置外部监督机制，赋予侦查对象及辩护律师等诉讼参与人享有投诉权和质询权，并保障投诉和质询渠道全面畅通，在诉讼人权保障方面从程序上加大对主办侦查员侦查办案的管控力度。二是设置内部办案考核机制和奖惩机制。对主办侦查员进行年度主办侦查业务考核，内容涉及案件有效侦破数、案件退侦率、证据不足不起诉率、投诉质询率、复议复核成功率等方面。对侦查业务成绩优秀的主办侦查员，应该在干部提拔任命上予以充分体现；对考核合格者，予以一定的政治荣誉和经济奖励；对考核不合格者取消其主办侦查员资格，涉及到办案责任的，严肃追究其办案责任。从而实施正确的考核评价激励机制，形成良性循环，进一步促进和保障主办侦查员执法规范和廉洁自律。

3.2 办案质量终身责任制度实施路径

强化侦办人员责任是深化公安体制改革的重要保证，是切实贯彻“权责利”相统一的主要方法。主办侦查员侦查取证属于刑事司法中的结构性工作，其刑事司法责任属于与主任检察官、主审法官具有同质性的首要责任环节。在新一轮司法体制改革中，建立主办侦查员案件质量责任终身制，使其主动承担办案责任的外在压力，同时内化为主办侦查员对办案积极性的内在驱动力。

（1）主客观一致——办案质量终身责任追究的基本原则。公安部现有规定对“执法过错”做出了较为完善的解释①参见《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第2条规定“执法过错是指公安机关人民警察在执法办案中，故意或者过失造成的认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序、作出违法处理决定等执法错误。”。虽然《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》适用追责原则为主客观相一致原则，但笔者以为主观过错中的“过失”应界定为“重大过失”，而非“一般过失”。侦查活动本身具有的紧迫性和时效性特征表明，如果对侦查人员的“一般过失”过于苛责，势必会影响到侦查人员的积极性，影响案件有效侦破。因此，只有在侦查人员存在“重大过失”且造成了严重后果的情况下，承担执法办案的法律责任才更为合理。另外，在这种情况下，“一般过失”仅仅意味追究行政责任或者纪律责任。

近年来，部分冤假错案得以纠正和平反，被告人的合法权益得到维护，违规违法办理案件的公安司法人员受到责任追究，彰显了法律权威，推进了中国法治建设进程。但也有极少数受到责任追究的公安司法人员认为案件审判和案件平反采取了“双重证据标准”，且主观过错和客观办案行为不一致，有被“舆论追责”的嫌疑。因此，必须坚持主观过错和客观行为相一致原则，确保主办侦查员责任追究的精准性和主办侦查员的可接受性。

（2）确立标准——司法责任追究范围和责任豁免范围。主客观相一致的原则作为司法责任追究的首要原则，其核心问题在于排除客观追责。就目前而言，在侦查员主观故意支配下的办案责任追究可分为两种：其一为故意型，其客观行为只要在事实认定、法律适用、法定程序等方面存在问题，主办侦查员应该承担法律责任；其二为重大过失型，其客观行为必须造成“冤假错案”等严重后果，才能承担法律责任。对第一种类型，在追究主办侦查员法律责任中几乎没有争议，但对第二种类型中的“冤假错案”缺乏精准解释。截至目前，我国尚未从立法高度精确解释冤假错案，但最高法、最高检及公安部从执法过错角度对冤假错案及其范围进行了操作性划分。笔者结合“两高一部”近年来颁布的相关规定、条例、办法、意见等规范性文件，对其规定的冤假错案及其范围进行类型化整理归纳：所谓冤假错案，一般认为刑事案件侦办中的侦查人员、检察人员、审判人员在刑事司法过程中主观上存在故意或者重大过失的意思表示；客观上导致了案件事实认定、证据收集与固定、证据审查与判断法律适用等方面出现错误的案件。这种总结归纳有合理的一面，但并未将证明标准纳入错案认识范畴，主要基于我国刑事司法程序中的侦查、检察、审判三阶段均采取一致性标准，难以划分证明标准责任①参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第160条、168条、205条关于“案件事实清楚、证据确实充分”之规定。。另外，公安部2016年3月1日实施的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》中，对有别于错误案件的“瑕疵案件”做出了界定，从而将瑕疵案件排除在执法过错之外。

综上，笔者结合主办侦查员制度，将执法责任追究限定在如下范围：一是故意违法的行为，一般包括刑讯逼供、徇私枉法行为、毁灭、伪造、变造或隐匿证据的行为、非法拘禁行为、严重违反法定程序的行为等方面；二是重大过失且造成了“冤假错案”等严重后果的行为，当然，“冤假错案”必须以审判机关既判案件为准。

（3）主办者、决定者——承担责任的两大主体。主办者和决定者是案件的直接责任人，掌握着案件侦办、财产处置、强制措施的话语权，应当对承办案件终身承担责任，这也是公安部在深化公安体制改革中将主办者、决定者并行提出的机理所在。通过侦查内卷准确记录从立案侦查到侦查终结过程中各项活动的决定者和主办者，以此原始记录为办案责任追究依据，查找决定错误或执法过错的环节和活动的主体，进行责任追究。如此形成配套的侦查主体责任体系和奖惩机制，侦查人员才能在办案责任终身制下摆脱行政束缚，放开侦查手脚，认真办案，规范执法。

（4）全方位追责——办案责任形式与期限。关于主办侦查员的责任承担，一般认为只存在刑事责任和行政纪律责任，两者目前具有较为明确的规定，此处不再赘述。

笔者以为，办案责任终身负责制应当与《国家赔偿法》无缝对接，该法规定赔偿义务机关赔偿后，主办侦查员工作人员应当在责任承担范围内根据过错程度赔偿费用。由此可见，主办侦查员承担民事责任，应当成为司法责任的第三种形式。

另外，实施办案质量终身负责制必须与现行刑事法律、行政法规、纪律条例相协调。主办侦查员的刑事责任追究时效应当与刑法保持一致；涉及追究行政责任和纪律责任的应与行政法规、纪律条例相一致。

[1]宋阳.关于主办侦查员制度的几点思考[J].江西警察学院学报,2015(2):7-8.

[2]郑丽霞.丹棱公安首开全国先河 亮剑主办侦查员制度[EB/OL].(2015-09-17)[2017-02-08].http://ms.newssc.org/system/20150916/001741996.html.

D926

A

2095-7939（2017）05-0058-04

10.14060/j.issn.2095-7939.2017.05.011

2017-05-17

重庆市教委科学技术研究项目（编号：KJ1601504）；重庆警察学院科研项目（编号：jy201525）。

蒋和平（1973-），男，重庆奉节人，重庆市公安局刑侦总队法制支队副支队长，博士，主要从事证据法学与司法制度研究。

（责任编辑：孟凡骞）