主办侦查员制度内涵探析

杜慧明

（甘肃警察职业学院，甘肃 兰州 730046）

主办侦查员制度作为深化司法体制改革和全面深化公安改革的一项重要内容，全面落实必将推进司法责任体系的完善、刑事侦查体制机制的改革和新型侦查模式的建立，也将从源头上保障刑事案件质量、维护公正司法和提高司法公信力。考量主办侦查员制度的产生发展，明确主办侦查员制度所具有的深刻内涵及目的意义，毋庸置疑，将对构建主办侦查员制度产生积极的促进作用。

一、主办侦查员制度的产生和发展

自20世纪90年代以来，一些地方公安机关为落实办案责任和激发侦查员工作的积极性，探索进行了“探长制”“探长破案责任制”“主办警官办案责任制”“主办侦查员制度”等刑侦改革，推行了在办案中确定案件主办侦查员、明确主办侦查员的职责和工作流程、落实奖惩办法等举措，对提高侦查员的责任感和积极性有一定成效，使办案质量有了提升。［1］1997年6月，公安部在石家庄召开的全国刑侦工作会议，确立了“侦审一体化”、建立“覆盖社会面的责任区”刑警队的侦查体制，各地公安机关都按照会议精神和要求开展工作。这一时期关于少数地方公安机关进行的有关主办侦查员制度的局部改革虽然取得了一定成效且有些好的做法可为当下主办侦查员制度的试点提供一定的参考和借鉴，但是仍然没有从根本上解决好办案责任主体不明、侦查员工作积极性不高等问题，仅是在现有的侦查体制机制内进行局部改良，在全国公安机关也未达成共识，也没有形成可复制、可推广的经验，此项改革并未得到普遍认可。

2014年6月中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》首次提出“完善主审法官责任制、合议庭办案责任制、检察官办案责任制和主办侦查员办案责任制”，2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）中提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”，2015年2月公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》明确提出了建立主办侦查员制度的指导意见。2015年4月，为凝聚改革共识，推动主办侦查员制度尽快落地，公安部在贵阳召开了全国公安机关探索建立主办侦查员制度改革试点工作研讨会。

至此，主办侦查员制度试点工作在全国各级公安机关全面展开，试点省（区）、市（州）、县（区）公安机关在试点工作中也取得了一些成绩和经验。如云南省楚雄州公安机关从2016年起建立并启用主办侦查员出庭作证机制，要求主办侦查员出庭参加诉讼活动，通过主办侦查员参加诉讼活动倒逼侦查工作，从源头上规范执法，提高侦查办案水平，实现执法质量的新提升；陕西商洛市公安机关自2016年以来强力推进主办侦查员改革工作，探索建立了较为完善的刑事案件主办侦查员制度，制定了《刑事案件主办侦查员工作制度（试行）》及配套的《聘用办法》和《考核办法》；商洛市公安机关实施主办侦查员改革工作以来，打击各类刑事犯罪工作成效有了显著提升，警务效能得到有效提高，侦查警力资源得到优化配置，刑事基础工作取得新成效，群众安全感和对公安工作满意度达到了新的高度。［2］

近年来的试点工作丰富了主办侦查员制度的内涵和外延，深化了对主办侦查员制度的目的、作用、意义的认识和理解，使主办侦查员的遴选范围和条件、主办侦查员职责任务及竞争激励等制度有了较为清晰的界定，但仍未形成统一的认识，主办侦查员制度在全国仍未推广。

二、主办侦查员制度的内涵

（一）关于侦查员。在我国《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》中并没有“侦查员”这一概念，而是统一称为“侦查人员”，一般认为二者含义是相同的，只是在实践中我们常将“侦查人员”简称为“侦查员”，二者均是指在侦查机关中依法对刑事案件进行专门调查和采取有关强制措施的工作人员（人民警察），其主要是围绕搜集证据、揭露和证实犯罪、查获犯罪嫌疑人这一总体任务而开展各种侦查活动。侦查员不仅包括按照国家法律对刑事案件依法行使侦查权的侦查人员，还包括负责侦查指挥的公安、检察机关及其侦查部门的负责人和刑事技术人员及实施技术侦察的工作人员等。

（二）关于主办侦查员。根据公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》规定，并结合近年来开展的试点工作情况，笔者认为对于主办侦查员我们可以从以下几个方面理解：从产生方式上来讲，主办侦查员应该是从公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中按照一定条件和比例遴选出的优秀人员，也就是说主办侦查员从侦查人员中产生；从人员性质上来讲，主办侦查员是公安机关中依法行使侦查权的具有刑事司法属性的侦查人员，必须具备人民警察资格，从这个角度来看，主办侦查员先是侦查人员，其身份性质代表了办理刑事案件的资格；从侦查办案中的地位作用来讲，主办侦查员应该在办案中发挥“主办”的作用，在汉语词汇中“主办”是指“主持办理”或“主持举办”，而“主持”用作动词时又主要是指负责掌管或者处理的意思［3］，也就是说主办侦查员在刑事案件办理中要发挥主持、负责、掌管刑事案件的作用；从对所办案件承担责任的形式来看，要按照“谁办案谁负责”的要求，建立与检察、审判责任有机统一、相互衔接的责任体系，也就是说主办侦查员是刑事案件侦查办案主体，那么其必然也是责任主体，要对侦查阶段的办案质量终身负责；从职业保障上来讲，按照责权利一致的原则，主办侦查员享有同其职责任务相适应的职业保障。通过上述分析，笔者认为主办侦查员是指在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选的主持办理刑事案件，承担主要办案责任并享有与其职责任务相适应的职业保障的侦查人员。

（三）关于主办侦查员制度。公安部在《公安机关探索建立主办侦查员制度试点工作方案》中明确指出，“所谓主办侦查员制度就是指公安机关在依法履行刑事司法职能过程中，围绕落实主办侦查员办案责任和突出主办侦查员在侦查办案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及侦查工作机制的总称”。当前来讲，这是一个比较正式的概念，但从其内涵和外延来讲，笔者认为不足以概括其基本的涵义。结合中央关于司法体制改革的相关精神和公安改革的有关要求以及试点情况，笔者认为对主办侦查员制度还应从以下几个方面加以理解：从主办侦查员制度的目的来讲，党的十八届四中全会《决定》第四部分内容“保证公正司法，提高司法公信力”中将“完善……主办侦查员制度，落实谁办案谁负责”的内容纳入其中，同时还提出“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史的检验”，审视党的十八届四中全会《决定》中这些内容所体现反映的深远意义，笔者认为中央提出并建立主办侦查员制度的直接目的就是要落实“谁办案谁负责”的司法责任制，最终要保证公正司法，提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，也可以说要通过建立主办侦查员制度、落实主办侦查员的办案责任这一措施或者手段来达到维护司法公正的终极目标；从主办侦查员制度的作用来讲，通过建立主办侦查员制度落实办案终身负责制和错案责任倒查问责制，提高主办侦查员的责任意识，既要增强主办侦查员工作主动性和积极性，也要增强主办侦查员强化学习提升自身法律业务素质和侦查能力水平的自觉性，不断推动侦查队伍专业化、职业化建设水平，从而提高办案质量，确保案件侦查经得起法律和历史的检验；从主办侦查员制度的体系性来讲，建立主办侦查员制度是一项系统工程，内部要建立既各自独立，又相互衔接、协调统一的制度体系，从建立这一制度的目的意义来看，这个制度体系至少包含主办侦查员的遴选制度、权力及职责任务清单、办案责任的范围、形式及种类和免责情形、监督考核、待遇及晋升、职业保障等制度，外部要结合公安机关“大部制”改革，借鉴法检在司法体制改革中去地方化和行政化举措，建立保证公安机关侦查部门及主办侦查员依法独立行使侦查权、减少其他权力对侦查权非法干预的制度。

三、主办侦查员制度的意义

（一）保障办案责任制严格落实。在传统侦查中，一方面因办案实行“五级审批”，不可避免将刑事办案责任按工作职责划分为案件承办人员的办案责任、鉴定人的鉴定责任、部门领导及法制部门的审核责任、公安机关负责人的审批（领导）责任或者集体研究的集体责任等不同的形式和种类，在执法过错责任追究时往往存在责任类型、大小主次难以区分，甚至出现相互推诿、领导主动担责或者推卸责任给下属等情形的发生；另一方面，在办案中有些案件往往是侦查部门负责人领导侦查但又不参与侦查，有些案件侦查人员不区分主次，甚至因工作需要随意更换侦查人员，或者以会议集体研究决定等情况。这些现象的存在致使在执法过错责任追究中，往往因办案责任主体众多、责任不清甚至出现“各打四十大板”或者“法不责众”等难以追责的情况发生。而在主办侦查员侦查中，主办侦查员制度明确了主办侦查员主持主导负责掌管侦查，办案责任要按照“谁办理谁负责”的原则严格进行落实，这就使得办案责任主体非常明确，也使得办案责任得到严格落实，解决了责任主体不明、主次不清等传统侦查中容易出现的问题，更有利于侦查人员责任意识的培养。

（二）提升侦查队伍专业化、职业化建设水平。主办侦查员制度通过遴选将侦查人员中的优秀分子选聘为主办侦查员，这就使得侦办案件的只能是经过规定程序和条件遴选的优秀侦查员，其他的普通侦查员就没有刑事案件办案权，遴选制度促使了侦查队伍整体素质的提高，加之办案责任终身制的实施促使主办侦查员责任意识的增强，势必将全方位提升侦查人员整体素质，不断推进侦查队伍专业化、职业化建设水平，为提高刑事案件办案质量奠定坚实的基础。

（三）提升侦查效能。主办侦查员制度根据权责利一致的原则建立了主办侦查员的办案责任、权力清单及职业保障等制度，既明确了主办侦查员刑事案件的办案主体责任又赋予了主办侦查员独立自主的办案权，从而提高主办侦查员责任意识和积极性、主动性，有效减少了办案层级，使侦查效能得到了全方位提高。如安徽来安县开展主办侦查员制度试点工作，经过近两年的试点，实现办案积极性、办案效率、整体作战能力、执法规范化水平、刑侦职业归属感、协同作战能力“六个明显提升”。［4］