浅谈深化公安改革中的主办侦查员制度

李 颖

中南财经政法大学，湖北 武汉 430073

在全面依法治国的大背景下，司法体制改革也更注重权责对等，强调公检法三部门的办案责任。关于落实主审法官和主任检察官的责任制已经投入实践之中，并取得初步成效。一般来说，整个刑事诉讼程序包括立案、侦查、起诉、审判、执行等五个基本环节，公安机关承担着立案与侦查环节的大部分工作，在整个刑事诉讼中起着关键性的作用。因而完善侦查程序，提高侦查工作质量，对于防止冤假错案的发生至关重要，这就要求落实侦查程序中主办侦查员的责任制。为此，公安改革的文件中明确指出对于主办侦查员制度的探索，将这一制度从宏观的指导层面推到制度构建和试行的新阶段。但是，相较于法院主审法官、检察院主任检察官办案责任制的有效推行，公安机关起步较晚，目前也尚未出台明确具体的实施措施。许多学者对于这一制度构建都有其考量和设想，笔者就现有理论以及试点中出现的问题提出对于主办侦查员制度的思考。

一、主办侦查员概念的提出

主办侦查员并不是最近才出现，早在2000年以前就已经存在这个概念，全国已有些地方开始试行，例如：2000年广州省白云区检察院首次试行主办侦查员办案责任制，2007年7月12日，衡阳市公安局1990民民警参加主办侦查员资格考试。然主办侦查员在全国未有统一的概念，各地试行结果参差不齐，在有些地方已经名存实亡。2015年2月，中办、国办联合印发的关于公安改革的纲领性文件《全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，提出要“探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制”，为各地指明了方向。结合中央文件，可明白主办侦查员是指从侦查人员中挑选出一批综合素质高、办案能力强、责任心强、具有领导能力的人来组织、指挥、引导其他侦查人员进行侦查工作，对案件负主要责任的侦查人员。主办侦查员目前只是具备一种“资格”和“身份”，而非一种职务分类或职务序列，区别于普通侦查人员，起指挥侦查工作的作用，在侦查工作中起主导作用，对查破案件起着关键作用。其制度的核心在于按照怎样的条件与比例来遴选出主办侦查员；如何分配权力，明确落实职责；如何考核监督；如何奖惩；如何进行职务保障等。

二、主办侦查员制度施行的必要性

主办侦查员制度自提出至今，虽未出台明确的规定，但各地基层公安机关出于办案需要在试行该制度的过程中取得了较为显著的效果。从理论上来说，该项制度的必要性在于：

(一)完善绩效考核机制，提高办案效率

在传统的“四级审批”办案制度下，两名以上侦查员组成搭档和小组参与侦查活动，共同负责，得到共同的评价与经济利益，不利于体现多劳多得的绩效考核原则，同时传统的侦查员制度容易使得团队成员内部相互推卸责任，互相依赖，而其评价机制也不予以区分。建立主办侦查员制度有利于明确权责，体现更加公平高效的绩效考核原则，其利益与工作责任和绩效直接挂钩，能够促进主办侦查员提高自身素质、更加负责，从而带领团队更加高效的从事案件侦查工作。

(二)推动公安改革，顺应司法改革

以审判为中心的司法体制改革使得公安机关失去了其原先在刑事案件中的主导与强势地位，严格非法证据排除的趋势也对公安机关的办案质量提出了更高的要求。主办侦查员作为全面深化公安改革的探索措施，也是司法体制改革下的产物，司法改革强调对于办案质量的要求以及办案责任的落实，而主办侦查员制度正是这项改革措施在公安机关实务中的具体体现，因而它对于改革的落实具有不可忽略的意义。

(三)提升群众满意度，提高政府公信力

过去很长的一段时间，公安机关在刑事案件的侦办方面饱受诟病，由于客观上技术条件限制导致的证据难以收集以及侦查员主观思想素质上的落后，刑讯逼供一直存在。近年来一系列冤假错案启动再审程序，也说明公安机关在过去相当长一段时间内的办案模式存在严重问题。这种问题也导致公安机关在民众中的满意度较低，公信力下降，不利于公安机关各项工作的开展。在我国，公安机关是行政机关，代表政府公权力，因而其办案质量的提高不仅关乎公安机关自身执法公信力的提升，甚至关系到政府整体形象的提升。

三、建立健全主办侦查员机制

主办侦查员制度不仅仅是一个概念，其施行需要一系列配套制度，以形成较为完善的机制，更好地发挥在侦查中的作用。陕西省商洛市洛南县公安局为试行主办侦查员制度经过充分调查分析、研究讨论，制定出台了《洛南县公安局刑事案件主办侦查员制度》《洛南县公安局主办侦查员聘任工作方案》和《刑事案件主办侦查员积分量化考核办法》从制度层面对主办侦查员的职责、义务、职权、条件、构成、聘任及管理、评定标准、考核奖惩及工作要求等，一一进行了明确，规定十分详细具体，具有较强的可操作性，为改革成功打下了良好的基础。多数学者在相关研究中都强调了权责利的统一，这也是整个制度设计的关键。从洛南县出台的“一制度两办法”中我们可以看到，主办侦查员制度在实务中需要配套制度加以保障。

(一)职能定位

在主办侦查员提出之初，有学者将其等同为一项行政级别，显然，这样的定位在现在看来是不合理的。类似法院的员额制法官，被赋予办案权限，在助理审判员和书记的辅助下对于具体案件进行审理。主办侦查员在公安机关中的定位也是如此，对于具体案件除了重大复杂以及某些侦查措施需要负责人批准外，享有独立的侦办权限，打破现行层层审批的制度，提高办案效率。

(二)选拔制度

从哪里选拔，如何选拔，选拔多少都是主办侦查员制度面临的问题，一般认为，主办侦查员出自现行体制中的侦查员，通过统一素质考试选拔，赋予资格和特定的办案权限；选拔的标准，可根据各地办案实际需要以及客观情况综合决定，但是业务素质和身体素质都需要是标准之一；数量上，可以根据各地社会治安治理的情况结合刑事案件发案量确定人数进行选拔。

(三)奖惩制度

在促进主办侦查员工作积极性，提升工作质量和效率方面，合理的奖惩制度必不可少。首先在工资待遇方面，主办侦查员的工资应该略微提高，以与其承担的工作任务和责任相匹配，奖励和福利方面，应尽量照顾到主办侦查员的工作强度给予一定的补贴，同时给予办案效率和质量突出的侦查员充分的表彰和奖励。对于侦查办案质量较差或者存在其他问题的主办侦查员可以采取一定的惩罚措施，对于不再适应办案要求的主办侦查员，甚至可以取消其资格，以此提高主办侦查员整体的素质和业务能力。

(四)终身责任制

主办侦查员制度的设计很大原因在于落实办案质量终身责任制，对于刑事案件的侦办，往往涉及犯罪嫌疑人的人身权利，因而对于侦查人员的权力约束必不可少，责任制的落实正是一项有效的措施。通过主办侦查员制度的设立，一方面是限制侦查员权力的滥用，保障犯罪嫌疑人的各项权利，另一方面，通过终身负责制，一旦出现冤假错案，能防止互相推诿，更有效查清案件事实。终身责任制是司法改革的趋势，也是依法治国进程中的必然要求，对于侦查过程中的责任落实在整个刑事诉讼程序中起着至关重要的作用。

主办侦查员制度从理论上来说符合法治的要求，对于落实办案质量终身责任制，提升侦查活动的效率和规范性均有着积极的意义，其在基层实务中取得的成效也证明该制度具有实践上的可行性。从目前的研究来看，主办侦查员制度的施行具有必要性，能够顺应司法体制改革对于公安机关落实责任制的要求。另外，相关配套制度的完善对于其能否实现制度改革的预期效果起着关键性的作用，而把握权、责、利三者之间的平衡是实务中的重点，唯有如此，才能保障主办侦查员制度的长久运行。