社会组织参与社会治理面临的问题及对策

2017-01-23史欣

知与行 2017年2期

关键词：政府部门

史欣

(黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080)

·社会组织研究专题·

社会组织参与社会治理面临的问题及对策

史欣

(黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080)

随着改革开放进程日趋加深以及社会体制的不断深化，社会组织已成为推动和谐社会建设的中坚力量，不可否认的是社会组织仍然处于发展的初级阶段。当前社会治理方面的内容与形式不断创新，社会组织通过积极开展多样化的社会活动而获得了迅猛发展的机遇，然而社会组织在介入社会治理的过程中也存在一系列困扰因素。政府职能转变为社会组织积极参与社会治理提供了有利契机，社会组织作为主要载体承担着一部分政府转移的公共服务职能，因此加强自身能力建设、提供切实有效的服务已成为社会组织的重要任务。但是在参与社会治理的过程中社会组织依然会遇到许多困扰因素，主要包括社会组织参与程度不足、法律法规体系不健全以及社会组织水平有限等问题。社会组织的非营利性及公益属性将成为参与社会治理关系的核心优势，现阶段亟须政府部门采取提高社会组织的地位、完善法律法规体系以及加强社会组织的能力建设等措施应对这一系列困境。

社会组织；社会治理；公共服务

社会组织参与基层社会治理已成为学术界的热点问题，社会治理工作的范围广、需求大以及领域宽的特点，要求社会组织充分发挥自身力量来满足人们的多样化需要，也是尽力维持社会稳定以及社会矛盾的有效解决。社会组织有效参与社会治理是顺应时代发展的必然趋势，也是承接政府部门职能的有力保障，因此政府部门着重发挥社会组织的主体性作用，有利于保障社会治理工作的进程，也有助于为基层民主建设提供条件。

一、社会组织参与社会治理的必要性

社会组织是指政府以外的向社会领域提供服务的公共组织，主要包括社会团体和民办非企业单位两种类型，社会组织作为政府和人民群众有序互动的纽带和理性沟通的桥梁，在解决社会问题和提供公共服务过程中起到了润滑剂的效用。根据民政部官方数据显示，截至2015年3月底全国范围内社会组织的总数达到61.3万个，其中社会团体为31.2万个、基金会4 190个、民办非企业单位29.7万个。社会组织以党和政府为领导核心，在维护社会秩序、维持政治稳定、协调社会关系以及构建和谐社会等方面发挥了不可替代的积极作用[1]。社会组织是促进社会进步的主要动力因素，深入探究社会组织参与社会治理这一议题不仅具有重要的现实意义，而且有助于促进公共服务均等化的有效推进。

近年来经济发展水平的显著提升，随之而来的便是复杂多样的社会问题，社会治理面临前所未有的挑战与困境，层出不穷的难题需要社会组织调动社会资源加以解决。社会治理涉猎的工作范围广泛，仅仅依靠少数部门完成这项艰巨的任务并非易事，社会治理主体正在从一元化向多元化迈进，多方合作才能弥补政府和市场的不足之处，因此应凸显社会组织在社会治理工作中的重要性与紧迫性。社会组织面对公共危机具有快速的反应能力和前瞻敏锐的视角，充分发挥自身技术优势和专业能力，在社会治理过程中促进社会系统的协调发展。社会组织以其提供专业性服务的特征而深入群众的日常生活中，不仅能够提供公共服务、促进社会公平，而且在反映群众诉求、化解社会矛盾等方面起到不可小觑的作用。

改革开放以来社会组织在维持社会稳定以及解决社会矛盾方面发挥着不可替代的作用，已成为社会建设以及社会治理过程中不可或缺的主体，社会组织能够最大限度地减少冲突而带来的不利影响。社会组织注重提高自身形象与公信力，通过积极筹办各项公益活动来扩大自身的社会影响力，并以积极热情的态度参与社会治理过程，社会组织能够有效解决其他部门在某些领域的政府失灵与市场失灵的困境。社会组织以其专业化和志愿性为核心特征而成为政府部门的重要合作伙伴，社会组织与政府之间不是依附关系，而是平等合作的亲密伙伴关系。政府部门与社会组织是以构建和谐社会为共同目标的现代社会管理力量，政府为社会组织的发展铺平了一条新道路，同时也吸引优秀人才参与社会治理之中，进而为有效服务于社会贡献一份力量。

二、社会组织参与社会治理的困境

虽然近年来社会组织一直处于稳步前进的状态，但是要承认社会组织的发展进程仍处于初级阶段，由于诸多因素的制约和影响，目前仍存在一些现实的困境制约着社会组织在社会治理过程中有效发挥作用。

(一)社会组织参与程度不足

社会组织是整个社会变革与发展的参与者，在政治、经济和社会等领域扮演着至关重要的角色，也在公共服务领域起到愈发重要的作用。同西方发达国家相比，我国社会组织仍处于发展的初级阶段，现阶段面临组织内部与外部环境的多重挑战。社会组织的治理理念、运行机制以及组织结构，也成为社会组织参与社会治理的障碍性因素，其他部门忽视社会组织在社会治理过程中的功能，导致治理行动参与程度低。社会大众对于社会组织的地位和作用认识不足，未能正确认识社会组织在社会治理方面发挥的积极作用，因此尚未准确把握新时期社会组织参与社会治理的必要性。政府部门的引导和鼓励促使社会组织参与社会治理的意识大幅提升，但是社会组织参与社会治理的领域局限于养老、卫生及教育等少数领域，政府购买社会服务范围的局限而导致难以满足人们的多样化需求[2]。尽管政府出台各项方针政策来推动社会组织参与社会治理，但是实际生活中只有一部分具有影响力的大型社会组织有资格参与，因此社会组织参与社会治理的渠道有待完善且空间仍有待扩展。社会组织在化解社会冲突、满足社会需求及提供公共服务等方面发挥着不可忽视的作用，然而调动与整合社会资源能力有限、社会组织内部专业人才匮乏以及内部管理不完善等因素，都影响社会组织参与社会治理的进程。

(二)法律法规体系不健全

近年来社会组织的数量急剧增长且分布范围广泛，其工作范畴已经深入社会生活的多个领域，逐步形成覆盖范围广、涉及门类全的社会组织体系。我国属于法治社会，社会组织在社会治理的过程中需要法律政策作为约束条件，以便保证机构运行的规范化与合法化。但是现行法规尚未形成详尽具体、可行性且操作性强的政策体系，因此法律法规体系的不健全阻碍了社会组织的健康发展。当前的法制环境缺乏系统化的法规政策，法律规定条例过于抽象且可操作性不强，不仅不利于社会组织的健康发展，也不利于规范社会组织参与社会治理的行为。现阶段中国针对社会组织管理的法律包括《中华人民共和国公益事业捐赠法》《事业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》，法律条例为社会组织参与社会治理提供法律支撑和政策扶持。当前社会组织管理方面依然存在立法滞后、层次有限、内容不完善等弊病，缺乏一套系统化、科学化的政策法规体系来确保社会组织的良性运转[3]。现有政策法规对社会组织的权利、义务以及基本原则没有明确的界限，法律制度不够具体细致以及政策法规的可操作性不强，则导致政府对社会组织的监管能力有限。

(三)社会组织自身水平有限

目前社会组织参与社会治理过程面临的主要障碍是自身能力建设不足，尤其是在资金与人才方面遇到困境。

1.资金紧张。社会组织在参与社会治理过程中的资金调动方式大致分为三类，包括政府支持、社会捐赠以及业务收入，而目前社会组织参与社会治理的核心资金来源是会费和其他服务性收费。政府财政部门对社会组织的资助与补贴程度有限且不稳定，加之民间资本由于筹集渠道狭窄以及方式单一等因素而造成捐赠金额不足，因此种种境况都在抑制社会组织开展活动的次数及质量。活动经费的严重欠缺导致社会组织的运行状况不良，资金支持是社会组织良性运行的重要因素，但是由于政府部门重视程度不够以及宣传力度有限而造成群众捐赠意愿薄弱。社会组织在资金筹措方面方式简单且缺乏固定的资金来源，种种原因导致经费困难是社会组织发展过程中普遍面临的障碍性因素[4]。当前社会组织的合法收入只能维持机构正常运营，难以开展多样化的活动，制约了社会治理活动的参与程度。社会组织资金使用状况主要是公开透明程度低，社会组织难以获得社会普遍认可与政府部门的扶持奖励，总之多种因素都制约了社会组织的发展进程。

2.专业人才匮乏。截至2010年年底，全国社会组织专业人员数量达到618万，以学历为划分标准，不难发现大学本科以上人数约为57.5万、大学专科学历的人数约为98.5万。社会组织参与社会治理的人才队伍力量偏弱，社会组织机构的专职工作人员和志愿者数量不足，人事编制、薪酬水平以及社会地位等因素成为高端人才进入社会组织工作的障碍。社会组织工作人员的创新意识不足和专业能力有限，现阶段工作人员的水平难以适应新时期的实际需要，而且现阶段薪资水平和福利待遇普遍偏低，这些都是阻碍组织内部吸引专业人士以及挽留高端人才外流的主要因素，也是导致人员流动频繁的重要原因[5]。社会组织的服务水平及治理水准在一定程度上取决于机构硬件设施以及工作人员的综合素质，社会组织的专业化人才匮乏已成为制约组织健康发展的瓶颈，也是组织无法有效实现公共服务均等化的障碍性因素。社会组织对表现优异的工作人员缺乏适当的激励措施，而且目前的职称评定机制和社会福利保障措施也不够完善，而导致工作人员对机构事务缺少积极性和主动性，因此社会组织亟须通过健全激励机制以及增加培训机会等方式以便强化人才保障。

三、社会组织参与社会治理的对策

英国、美国和德国等发达国家的社会组织在社会治理方面具有成熟的经验，我国应充分借鉴国外经验来推动社会组织参与社会治理的进程，进而逐步形成具有中国特色的系统化社会服务管理新模式。

(一)提高社会组织的地位

社会组织在提供公共服务、维护社会安定与化解社会纠纷等方面起到了不可忽视的作用，充分发挥社会组织在承接公共服务方面的积极作用，政府借助社会组织这一协同力量为社会建设做出重大贡献。政府部门深化社会各界对于社会组织参与社会治理的认识，有效运用社会组织非营利性及民间化的特殊性质为社会服务，同时尽力为社会组织的稳步发展创造良好的外界环境，通过提高社会治理能力来推动经济社会的全面可持续发展。当今市场经济发展状况造成仅仅依靠政府部门处理繁杂多样的社会公共事务已经不符合今后的发展趋势，大部分社会事务需要社会组织参与，因此政府转移出部分社会管理职能交给社会已是大势所趋。

党的十八大为社会组织参与社会治理提供了新的战略发展机遇，把握社会组织的正确发展方向在一定程度上体现了党的管理社会化，社会组织作为社会良性运行的三大支点之一，改革开放以来社会组织有较大发展，也在经济和社会发展中担当重要角色，但是仍需提高社会大众对社会组织的认知程度以促进其更好地为社会服务[6]。社会组织通过主动参加影响力庞大的社会服务项目向社会大众传递工作理念和工作模式，并通过多样化的宣传方式加强社会大众对于公共事务的参与度，不断扩大社会组织在社会治理领域的威信力和号召力。社会组织通过与政府建立平等友爱的合作伙伴关系来提高社会治理专业化程度，积极获取企业和社会各方力量的援助，从而在提升自身社会地位的同时来赢得社会各界的信任与认可。

(二)完善法律法规体系

随着社会治理模式的转变，社会组织在社会治理中扮演载体与依托的重要功能，政府部门以构建良好的互动环境为目标，进一步健全相关法律法规以便加强制度政策层面的建设。一套完善的法律法规体系有利于社会组织的生存与发展，也有助于为社会组织开展工作而提供制度化的保障措施，宽松的社会环境能够最大限度地发挥社会组织提供公共服务的功能。社会组织的法规体系建设应与机构发展的实际需求相符合，法治社会环境下法律为社会组织参与社会治理而提供制度保障，政府机关逐步将社会组织参与社会治理纳入议事日程及社会规划，依托法律程序工作来提升公共服务的质量与水平。政府部门遵照法律程序对社会组织实施的工作进行有效监督，对于遵纪守法的社会组织给予适当的鼓励，并对出现问题的社会组织给予及时遏制。

政府部门在实践过程中逐步解决社会治理过程中面临的障碍与困境，尽快出台一部真正意义上的社会组织法以保障机构运行的合法化。法律层面明确界定社会组织参与社会治理的职责权限、活动范围及行为准则，社会组织依据法律程序开展活动以法制化形式稳定发展，最大限度地保护社会组织的合法利益，为社会组织营造良好稳定的社会环境[7]。制定系统化、科学化的法律法规体系有助于规范社会组织的运行机制和管理模式，促进社会组织的有序发展，也可以使社会组织的活动做到有法可依、有法必依，进而推进政府和社会组织能够有效参与社会治理。近年来社会组织的快速发展与壮大，离不开法律政策的护航，法规政策的正确指引能够降低社会组织的盲目性和随意性，高层次的法规体系为有效监督社会组织的运行提供了法律支撑。

(三)加强自身能力建设

社会组织发展后劲不足制约了可持续发展进程与社会治理效果，因而当前社会组织的主要工作在于加强自身能力的建设。

1.拓展筹资渠道。政府部门有必要为社会组织提供诸如专项资金投入、人才培养等方面的支持，从而促进社会组织的健康发展，并进一步引导社会组织参与社会治理的良性运行。政府部门增强对社会组织的财政扶持力度，尤其是具有公益性质的机构，政府通过向满足各项条件的社会组织，采取购买社会服务的形式而推动其发展，使社会组织形成自筹与外引相结合的资金来源模式，运用项目补贴以及基金支持等多样化形式，积极培育具有广泛号召力的社会组织。社会组织应重视加强自身能力建设，主动与政府建立互助合作的良性关系以便寻求机构运行基金，切实解决社会组织发展动力不足的问题[8]。政府部门完善关于社会组织资助机制方面的文件，社会组织也应提高自身资金筹措能力，尽力争取来自社会各界的支持，保证社会组织运营资金的来源渠道多元化。经费紧张的状况一旦得到有效缓解，也有利于为社会提供高水平与高层次的服务活动，利用财政拨款形式来推动社会组织有效参与社会治理，培育和引导社会组织朝着规范化的方向发展。

2.加强人才队伍建设。职业化、专业化的精英人群是社会组织可持续发展的保障性因素，专业人才队伍建设与社会组织的稳定发展息息相关。为了增强工作者对机构的荣誉感和使命感，社会组织应以完善的职称评定机制和社会保障机制来提升专职人员的工作积极性[9]。政府部门应制定一套鼓励优秀工作人员到社会组织就业的方针政策，最大限度地调动人才的积极性与创造力，并为社会治理贡献一份微薄的力量。社会组织作为参与社会治理的重要主体，成立以骨干力量为核心的专业化程度较高的调解队伍来化解社会矛盾，逐步提升社会组织服务社会的能力。建立人才培训机制有助于推进社会组织的发育与成长，加大社会组织对先进人物的表彰与奖励力度，吸引各行各业的精英主动参与社会组织开展的活动[10]。民政部门依据科学的划分原则，制定社会组织的工作人员编制和工资水平，督促社会组织出台合理的政策来保证专职工作人员的职称认定以及社会福利待遇等问题。高素质的专业人才队伍有助于提升社会组织的服务效能和治理能力，政府部门寻求与高等院校的合作机会，力求共同培养专业人才，提高专职工作者的薪酬水平与福利待遇有利于留住行业精英。

四、结论

社会组织深深植根于基层社会并已经成为社会治理的重要力量，更成为经济、政治、文化及社会领域的中流砥柱。社会组织能够有效地捕捉人民群众的最新动态信息，及时有效地将政策意图传达给民众并将民众的意见反馈给政府，充当上传下达的缓冲带角色。在优化社会组织外部环境的前提下，政府、社会组织以及社会各界共同努力，不断提升社会组织的管理水准，并鼓励各界人士积极寻求政策支持以便有效推动社会治理朝着现代化方向前进。

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[4] 侯非.社会组织参与社会治理路径研究[D].西南大学,2013.

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[9] 张梅.重庆市社会组织参与社区治理研究[D].重庆工商大学,2015.

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〔责任编辑：崔家善〕

2017-01-10