我国PPP模式风险探析及其路径选择

李 婷

(财政部驻黑龙江省财政监察专员办事处 监督检查处，哈尔滨 150010)

我国PPP模式风险探析及其路径选择

李 婷

(财政部驻黑龙江省财政监察专员办事处 监督检查处，哈尔滨 150010)

在党中央深化改革的大力倡导和推动下，应用和推广PPP模式已成为当下我国经济体制改革的一项重要举措，它不仅是公共服务项目融资形式的创新，更是政府管理模式的升级。然而不得不看到，目前我国已实施的PPP项目中完全成功的案例仍占少数，彻底失败的情况却屡见不鲜，在项目实践过程中出现的政治风险、市场风险、法律风险及其他风险也时常严重影响预期收益，甚至导致项目的被迫终止。不论是政府还是社会资本，在探索和实践PPP模式的道路上都还需积累大量经验。相对于社会资本在项目建设和运营中应提高管理水平、增强抗风险能力等微观方面而言，在项目中起主导作用的政府应将关注重点放在PPP项目的选择、基础制度的完善、风险收益分担机制的科学建立等宏观方面，同时应着力加强监督管理。只有这样才能逐步理顺双方关系，平衡多方利益，规避各类风险，以使PPP模式能够真正、有效地发挥作用。

PPP；风险；路径选择

近年来，随着我国城镇化进程的加快，各项基础设施建设的需求规模急剧扩大，在基建项目建造和运营过程中暴露的问题也日益突出，已影响到项目建设的绩效。如何提供有效率的服务，使之既能保障公共产品的天然性质，又能引入非公有资本参与其中，进而促进企业发展，转移政府债务风险，已成为我国体制机制改革进程中面临的一项重要挑战。

PPP模式便是我国改革实践中的一次有益尝试。大力推行PPP模式，主要目标在于通过政府和社会资本间的公私合作模式，实现两者的优势互补，同时节约成本，提高经营效率。这一举措既能有效调动非公有制资本，使之更深层次地参与到社会尤其是基础建设领域，又能在政府债务压力巨大的关键时期提供一条富有创新和长远意义的解决途径。推广使用PPP模式是坚决贯彻中央“大幅度减少政府对资源的直接配置”[1]6和“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”[1]24要求的体制机制变革。可以说，PPP模式已不单纯是传统的融资模式，而是管理方式的升级，这种方式在促进基建项目的可持续发展方面将起到不可忽视的作用。

一、PPP模式在我国实践的现状概述

通过对国内目前已上马或完成的PPP项目统计调查可知，我国PPP项目运作存在诸多成功案例，例如广西沙角来宾B电力项目、国家体育馆等基础项目的建设运营都取得了令人满意的成绩。但不可否认的是，由于PPP项目在国内还刚刚起步，政府和社会资本对PPP项目的管理组织以及建设运营缺乏足够的经验，因此在应用过程中也存在方方面面的问题，许多项目因此遇到了较大的挫折。例如延安东路隧道、上海大场水厂、长春汇津污水处理、山西太原太榆公路、福建泉州刺桐大桥、杭州湾跨海大桥等，由于政府决策变更，导致上述PPP项目出现竞争性项目，以私营方利益严重受损或政府回购告终。又如山东中华发电厂、北京京通公路等由于对市场预测不准确，供求关系走向分析不到位，导致项目出现收益不足等情况。由此可见，我国PPP模式的发展和成熟尚有很长的路要走。

二、PPP模式在我国实践的主要风险

PPP项目在我国的应用和推广仍属起步阶段，并未形成一套成熟的机制，因此在“摸着石头过河”过程中，“失足”情况在所难免，而造成项目难以取得理想效果甚至彻底失败的原因主要是诸多风险的客观存在。具体分析PPP模式在我国实践中面临的风险主要为以下几点：

(一)政治风险

我国PPP项目的政治风险主要包括合同履行风险、审批延误风险、腐败风险等，这些宏观因素往往会对具体项目的建设和运营造成较大损害，部分情况下甚至可能直接导致项目终止运营和彻底失败。

具体而言，合同履行风险主要指公共部门在PPP项目实施过程中，不按既定的合同履行义务，没有承担相应的责任，从而造成项目单位直接或间接的损失。此类案例在我国PPP项目实施中屡见不鲜，如2004年某市污水处理厂项目。该市市属排水公司与某污水处理公司于2004年达成合作意向，共同签署《政府企业间合作合同》，该PPP项目于同年顺利上马。为保证企业利益，该市政府同时出台《XX公司污水处理管理办法》。然而，自2006年10月起，该市市属排水公司开始拖欠污水处理公司款项，以各种理由拒付欠款。更甚，2007年2月，该市政府宣布废止《XX公司污水处理管理办法》。前景大好的项目因公共部门违约戛然而止，不但使在本案例中的合作企业遭受巨大经济损失，更使其他正在观望的私营部门意欲与政府合作的信心备受打击，严重有碍PPP项目在当地的推进和发展。

审批延误风险指的是由于政府相关部门审批程序较为复杂，客观或主观地为PPP项目的相关审批设置障碍。同时，对项目的性质及模式等关键性属性进行后续调整的难度也较大，导致PPP项目在审批过程中成本过高、周期过长，而对项目的成功带来一定威胁[2]31。例如，某直辖市2003年意向与国外某水务公司合作建立公私合作制大型水厂，然而因水价上涨迟迟难以通过听证会审议，人大代表也频频反对相关提案，导致该市水价低于成本价，情况难以扭转，水价改革方案近三年未予以执行，直接致使国外投资公司从国内市场撤出，终止合作意向。

腐败风险指的是公共部门等权力机构违规向项目方索要财物，致使私营部门增加关系维护成本，不但给项目本身带来人力和物力损失，更增加了日后公共部门违约风险，助长了不正之风。例如，某境外公司投资某省会城市水厂项目，由于腐败因素，政府职权人员与境外投资公司约定了极不合理的投资回报率。在实施过程中，该市市属供水总公司出现严重亏损，大量资金和利润流向境外公司，导致项目难以为继，经过数年艰苦卓绝的谈判，最终使项目以该市供水总公司回购股份而不得以告终。

(二) 市场风险

笼统来讲，项目的市场风险主要是由于供需关系改变，致使项目预期收益低于实际收益。考虑到宏观经济、社会环境、法律法规等一系列客观因素不可能在项目运营的较长阶段一成不变，因此市场风险是项目投资过程中比较容易产生的一类风险，也难以完全规避。例如，某市于2008年通车的“XX湾大桥”是当时世界最长的跨海大桥，预期较好的收益率和前景使之成为曾经最受国内瞩目和期待的PPP项目。然而，在大桥开工后一年有余，距离该座大桥仅五十公里的另一座跨海大桥也实施上马，进入紧锣密鼓的筹备阶段。这使得预期的收益率因车流变化等市场因素受到严重威胁，项目面临“唯一性风险”[2]32，私营部门对PPP项目投资和后续运营的信心受损，最终可能导致项目以失败或者政府回购告终。该案例在国内市场绝非个例，PPP项目在预期投资回报率上经常不得不面临市场风险。

而有时市场风险是由项目外部和内部因素共同作用而形成的，即公共产品或服务收费价格不合理、调整无弹性，不能及时适应市场变化，导致PPP项目的收入低于预期。如国内某省支柱发电项目投产建成后，在最初阶段整体运营效果良好，但中期恰逢国内电力体制改革和电力市场供求关系变化，该省电价每度大幅下降0.09元，降幅达22%，直接导致参与PPP项目的私营部门收益受到严重威胁。

(三) 法律风险

法律风险指的是PPP项目在建设和运营期间，由于相关法律法规的颁布、调整或废止，而导致项目的支撑依据有所变化，或导致与项目相关的供求关系、市场价格等因素与预期产生偏差。这一现象在我国十分普遍，一是因为目前我国的公私合作PPP项目仍处于起步阶段，相关的法律法规还不健全，该领域的制度建设较为活跃，变动较大；二是我国政府简政放权仍不彻底，各种宏观和微观调控手段较多，经常出台临时性政策，容易产生对市场和项目过度干预的倾向。如华东地区某发达省份重要污水处理厂拟定开工的PPP项目，由于政府突然颁布与项目初衷和重要合作条件相悖的法规，而导致外国投资公司被迫与公共部门依照新法重新谈判，而影响到项目开工的进程。又如某市大型水处理加工厂和某山区隧道工程也因类似的问题直接影响PPP项目，最终均无奈被政府收购。

(四) 其他风险

PPP项目在设计、建设和营运过程中还可能遇到不可抗力风险、融资风险、建设成本风险、运营风险等一系列风险。这些类风险都不同程度影响着PPP项目的最终运营结果。如因现今政府债务压力巨大，导致公私合作PPP项目，由于公共部门方面的因素而导致不能按期执行国库直接支付或授权支付，影响项目实施进度或工期，给项目的运营带来一定风险。又如因金融市场变化和汇率动荡，导致和国外投资企业合作期间产生巨额汇兑损益，发生预期外成本，而影响PPP项目最终的收益。这一类因素繁杂而多头，在项目实施期间难以完全规避或防控。

三、完善PPP模式的路径选择

PPP公私合作模式产生的初衷是将社会资本引入社会公共服务的建设和运营中，必须认识到政府仍是PPP模式的主导，其在解决和应对PPP模式所面临风险以及完善PPP模式合理构建的过程中发挥不可替代的作用。因此，在PPP项目建立之初，政府便应从以下几个方面入手，全面推动PPP模式健康可持续地向前迈进。

(一)充分关注PPP模式的适用性

对于可研阶段的PPP项目而言，政府应摆在首要位置的是充分研究并评判该项目是否适合采用PPP模式，采用PPP模式后其能否达到一方面缓解政府资金压力，另一方面调动社会资本的目的，以实现两者的优势互补，提高经营和管理效率。因此，要使PPP项目根基稳固并健康发展，应在项目可行性研究阶段入手，从以下几个维度综合评判[3]：

1.项目的性质。首先拟开展项目应属于公共产品或公共服务设施，具体包括基础设施类、市政公用类以及社会事业类等类别。事实上应认识到，国内大多PPP项目所涉及的领域，如公共交通、基础建设等都属于公共产品，其具有经济学意义上自然垄断的属性。因此，这一类项目由公共部门组织开发建设及其后期营运是符合经济学规律，同时也是最有效率的。然而，目前政府在组织建设公共产品方面存在两大困难：一是政府的债务压力巨大，举债的安全边际已明显收窄，继续通过举债融资等方式直接投资基础建设可能会影响到财政的可持续性；二是随着居民生活水平的日益提高，其对公共产品的需求也不断增长，不论是质量还是数量，目前仅依靠公共部门的力量和技术已难以满足人民对公共产品的要求。因此，我国和国际上的PPP项目大多由公共产品领域开始，在评判项目是否适合采用PPP模式时，应优先考虑项目的性质。

2.项目的期间。在评判项目是否适合PPP模式时，应关注双方合作的期限，尽可能选择合作期限相对较长的项目。从理论上讲，一个较为成熟的PPP项目应涵盖前期调研及各项准备工作，以及项目后期的持续运营等全过程，并且其中运营期应至少为三年，满足以上时间条件才是理想的PPP项目。对项目持续期间的要求主要是考虑到两个方面：一是持续期间较长的公私合作，对于公共部门而言，能够更全面地掌握项目投入及产出情况，以确保私营部门的投资回报率能够控制在合理范围内，即既保证其利润又不会导致暴利产生；二是长期合作对于私营部门而言，能够扩大固定成本及谈判成本的收益，同时能够帮助项目单位更有效识别风险，降低不确定性。而对于持续时间较短，可一次性建设完成的公共产品，更适宜通过政府购买服务等方式实施，不适宜采用PPP公私合作模式。

3.项目的专业性。PPP项目的优势不单在于缓解政府债务压力，更深层次的原因在于私营部门在技术水准、管理水平和专业素质等方面一般优于公共部门，因此，PPP模式更多的是要形成政府与非公有资本间的取长补短、优势互补效应，达到“1+1>2”的效果。因此，在研究PPP项目适用性时，应考虑到项目本身的专业程度。若是项目技术较为简单，政府部门在运营实施方面已驾轻就熟，或已经形成成熟的行业标准可以参照执行，那么该项目以PPP模式上马就难以发挥公私部门之间的优势合作目的。

4.项目的潜在社会合作主体。根据市场经济学原理，当行业内的私营部门较少，甚至形成完全垄断或寡头垄断时，政府难以取得足够的话语权，议价能力变弱，可能使私营部门赚取超额利润，不利于PPP项目的健康发展。因此，在考虑PPP项目适用性时，应参考项目潜在竞争者数量和规模，只有形成良性竞争，才能够充分发挥互相限制和激励的作用，有助于提高PPP项目的效率和质量，同时也能够避免政府在合作中处于被动地位。

5.项目的收费机制。PPP项目主要的收费机制分为三种：一是完全通过用户付费以支撑运营的项目；二是主要由政府支付费用的项目；三是先由用户支付低于成本价或与成本价持平的费用，其运营缺口由政府补足。每个项目的收费机制根据地域、公共产品价格及项目性质各有不同，当前我国实施较多的PPP项目主要为一些收费机制成熟并且健全的项目类型。但应考虑到，为提高公共产品的质量和效率，那些收费机制建设比较困难或相对滞后的领域才最需要推行PPP模式，也更具试点示范效应的。因此，在日后政府选择PPP项目时应着重考虑该领域目前的收费模式，力求通过公私合营关系扭转当前收费机制落后的局面。

(二)推行合理的风险分担机制

PPP项目作为庞大且新兴的模式，风险构成因素较为复杂，其中很多都难以采取既有的机械粗放的方式予以有效规避，应在着力防控风险的同时，根据不同参与方对待某一项风险不同的接受程度，将这些风险合理分摊，以保证PPP项目的良性长久运营。

在前文描述的PPP项目诸多风险中，对于政治风险，包括合同履行、审批延误、腐败寻租等应完全由政府承担。而对于市场风险中的唯一性风险以及由其引起的产品需求量变化等，如政府在项目谈判期间曾予以项目方承诺，则该部分风险仍应由公共部门承担。但同时应注意到，在某些案例中错误的预测市场供求关系是主观原因造成的，所以社会资本方也应承担一部分责任。对于法律法规变化、法律体系及监管不完善等法律风险，一方面政府可以为具体项目设定相关的政策予以支持，另一方面如果法律的变更给PPP项目带来负面影响，政府应给予社会资本某种方式的利益补偿，因此这部分风险适合由政府承担。但遇到合同风险在双方都有责任的情况下，应根据具体项目合同所涉及的法律条款进行判定。对于建设成本风险、融资及营运风险，由于社会资本即建筑承包商全权负责整个项目的设计、建设和运营，是建设成本中的技术风险、施工风险、融资风险等的第一责任人，因此应由社会资本方湘对承担以上风险。

(三) 确立利益分配的基本原则

PPP模式的利益分配是制约项目能否健康长久发展的重要因素，若政府负担过重，则项目难以为继；若社会资本利益过少，则会严重打击投资信心；若公共服务价格过高，则会影响社会稳定和谐，不利于长治久安。因此，PPP模式利益分配中的一个重要课题就是如何在政府、社会资本和社会公众之间平衡、合理地分配利益。在进行利益分配时，应着重考虑各方的责任、所承担的风险以及所投入的资本等因素，同时根据政治、市场及金融情势的变化进行适时调整。如当PPP项目总收益低于预期收益时，政府应启动价格联动机制平缓适度提高产品价格，或在不影响市场自身经济规律前提下给予适当补贴；反之，当PPP项目总收益高于预期收益时，政府应考虑降低公共产品价格或将超额部分收益重新用于公共事业投入[4]。在制定利益分配基本原则时，应重点考虑以下几点：

1.互惠互利原则。为取得公私双方长期稳定的合作机制，任何一方都不应以压榨另一方利益为目的，而应采取互利共赢的原则。因此，在制定利益分配方案时，应全面考虑双方利益，以不损害合作伙伴基本权利为标准，充分保障各方的收益。

2.投入、风险与收益对等原则。PPP项目合作伙伴关系应建立在“风险共担、利益共享”的基础上，在收益分配时也应根据所承担的风险综合权衡，即对参与方所承担的风险进行合理补偿。

3.效率与公平并重原则。均衡的利益分配方案有助于巩固利益各方合作的信心，但应注重效率与公平并重，在保证相对公平的前提下兼顾效率，才能有利于PPP项目发展，促进共同利益。

4.信息透明原则。信息对称是对合作方最基本的尊重之一，也是避免矛盾和冲突的有效手段。在PPP项目合作各方之间，从项目前期制定方案，到项目中期的实施建设，以及项目后期的稳定运营，都需要双方保持信息公开透明原则，尽量减少信息不对称情况发生。

(四) 建立与PPP模式相适应的监管体系

在公共事业领域引入社会资本参与投资和运营的过程中，并未改变公共产品自然垄断的经济属性，因此这依然是政府需重点监管的领域。应以创造社会福利最大化为根本目标，建立健全政府对PPP项目的进入监管、价格监管、质量监管及服务监管体系。应明确政府和市场边界，政府监管体系的目的不是替代市场，而是通过引导市场尽可能利用市场经济这只“看不见的手”提高资源的配置效率和社会资本的生产效率。

PPP模式监管体系和权力分配机制的建立，虽然初期可以以行政法规的形式开展，但最终还应以宪政层次的法律作为基础和依据。这种监管体系与既有形式存在很大区别，监管人员本身也应依法监督管理，以树立其权威。尽量减少和避免在监管过程中可能产生的随意和腐败风险，把权利装进制度的笼子中。

四、结语

在地方政府财政压力巨大，公共资本和社会资本各自为政都难以发挥自身优势的当下，合理有序地推进PPP模式势在必行。尽管在首批PPP项目实践过程中出现了诸多问题，但仍应意识到公私合作制是未来城镇建设和社会发展的必由之路，同时也是供给侧结构性改革进程中的必然选择。政府作为PPP项目的主导，应正视现实，以长远发展的眼光积极应对PPP项目建设和运营中可能出现的问题，在科学选择、合理分担、双赢匹配原则基础上，加大监督力度，增强社会资本及民众信心，多方携手将我国PPP模式逐步推向正轨。

[1] 中共中央编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社,2013.

[2] 柯永建,王守清.特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理[M].北京:清华大学出版社，2011.

[3] 济邦投资咨询有限公司.基础设施PPP与操作实务[M].北京:化学工业出版社,2016:49-52.

[4] 胡丽.城市基础设施PPP模式融资风险控制研究[M].重庆:重庆大学出版社，2013:118-119.

〔责任编辑：屈海燕〕

2016-12-28

李婷(1985-)，女，黑龙江哈尔滨人，副主任科员，硕士，从事中国经济转型发展研究。

F283

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1000-8284(2017)02-0045-05

国情国策研究 李婷.我国PPP模式风险探析及其路径选择[J].知与行,2017,(2):45-49.