新形势下水土保持方案报告制度的思考

马 永

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

新形势下水土保持方案报告制度的思考

马 永

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

水土保持方案；行政许可；新形势

自国务院开展行政审批改革以来，中央及省级水行政主管部门下放了部分生产建设项目的水土保持方案审批和水土保持设施验收权限，随着权力与责任的下放，国家应给予地方相对应的技术、资金支持。水土保持方案作为行政许可事项的载体，主要功能是界定和载明许可的内容；主体设计的水土保持章节或专章设计，是对水土保持措施类型、数量、断面尺寸的确定及投资的测算，应据此进行依法管理。应建立技术审查超市，建立可复议的技术审查机制，减少技术审查壁垒，形成公平竞争的水土保持方案编制服务市场。

自国务院开展精简行政审批、减轻企业负担、提高办事效率的行政审批改革以来，水土保持方案及水土保持设施验收行政审批作为水利部独立开展的审批事项依法保留。自2015年10月《国务院决定第一批清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项目录》(国发〔2015〕58号)发布以来，水利部先后出台了《水利部办公厅关于贯彻落实国发〔2015〕58号文件 进一步做好水土保持方案行政审批工作的通知》(办水保〔2015〕247号)、《水利部办公厅关于印发<生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)>的通知》(办水保〔2016〕65号)、《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》(办水保〔2016〕123号)、《水利部关于下放部分生产建设项目水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限的通知》(水保〔2016〕310号)。这些规范性文件，对贯彻水土保持法，落实国务院决定，规范行政审批，做好生产建设项目水土保持监督管理做出了具体、明确的规定，使得地方各级水行政主管部门、生产建设单位、水土保持技术咨询服务机构开展生产建设项目水土保持各项工作均有章可循，权责清晰。但根据笔者一段时期以来执行这些规范性文件的切身体会，现行生产建设项目的水土保持方案报告管理制度仍有一些需要改革完善的方面。

1 正确认识水行政主管部门水土保持监督管理法定职责

根据水土保持法，国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作，生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法由国务院水行政主管部门制定。根据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(水利部5号令)：水行政主管部门对水土保持方案实行分级审批制度；中央审批立项的生产建设项目和限额以上技术改造项目的水土保持方案，由国务院水行政主管部门审批；地方审批立项的生产建设项目和限额以下技术改造项目的水土保持方案，由相应级别的水行政主管部门审批。此规定可简单理解为水行政主管部门审批同级部门立项的生产建设项目的水土保持方案。水土保持设施验收审批权限与方案审批权限一致。依据水利部水保〔2016〕310号文，国家下放了部分生产建设项目的水土保持方案审批和水土保持设施验收权限，下放意味着权力转移，下放后相对应的审批权力及后果由承接部门负责。笔者认为以下几点仍应引起注意：

一是依法履职层面下放不等于无责。水利部5号令是行政规章，水保〔2016〕310号文是规范性文件，规章效力大于规范性文件，也就是说在行政管理层面，随着审批权下放，权力转移了，责任相应转移，但在法律层面，水保方案审批的法定职责是同级水行政主管部门的，在规章修订前，同级水行政主管部门仍应承担没有依法履职的后果。

二是省级以下水行政主管部门下放水保方案审批及水保设施验收权限目前无法规依据。水土保持法规定生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定；水利部水保〔2016〕310号文下放的是部分应当由水利部审批水土保持方案项目的审批权限，没有提及更改省级以下的水土保持方案审批权限的问题，省级以下的水土保持方案审批权限仍应执行同级立项同级审批原则，各地自行规定的审批权限未经水利部同意的，在法律层面实质上属违规行为。

三是中央应支持和指导地方加强水土保持监督管理能力建设。下放既是权力的下放，也是责任的下放，上级部门在转移责任的同时，应给予下级部门技术、资金支持，使地方的审批能力与审批责任相匹配，这样才能真正贯彻好中央简政放权的精神实质。

2 理顺水土保持方案与主体设计的关系

自实施水土保持方案审批制度以来，业界对水土保持方案的定位始终存在争论，水土保持方案是主体设计的组成部分，是指导主体设计的前置文件，还是评价主体设计是否满足水土保持要求的文件？早期的《开发建设项目水土保持方案技术规范》(SL 204—98)，提出了水土保持方案是开发建设项目总体设计的重要组成部分，是设计和实施水土保持措施的技术依据。从这个定位角度看，水土保持方案是设计文件，并不突出评价功能。随着经济社会的发展和依法治国的深入推进，对水土保持方案的定位出现了更多争议：曾大林认为应深化开发建设项目水土保持论证工作[1]；赵永军认为水保方案应侧重于防治措施的定位设计[2]；孙礼认为水保方案编制应侧重评价[3]。后在《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中，没有再提水土保持方案的定位，但明确工程可行性研究阶段(或项目核准前)必须编报水土保持方案，并达到可行性研究深度，工程可行性研究报告中必须有水土保持章节，从本条理解，水土保持方案与主体工程可研报告的水土保持章节(设计)是两个相互独立的部分，水土保持方案是用于载明行政许可的内容，水土保持章节(设计)是工程主体设计的组成部分，但没有明确这两个部分的关系。从目前的实际情况看，因为审批部门不同，水土保持方案由水行政主管部门审批，主体工程可行性研究报告由投资主管部门审批(发展和改革部门审批居多)，所以除水利工程外，水土保持方案的内容与可行性研究报告的水土保持章节内容往往不一致[4]。

笔者以为，应从设立行政许可的本质来定位水土保持方案。行政许可的内容是国家一般禁止的活动，以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。批准水土保持方案的实质，是对占用水土资源、破坏水土保持设施的一种特定许可(解禁)。水土保持方案作为许可事项的载体，主要功能是界定和载明许可的内容，应包括：①是否同意占用一定的水土资源和水土保持设施(即是否同意生产建设项目的选址、选线)；②占用水土资源和水土保持设施的数量和范围(防治责任范围、扰动破坏地表的范围)；③补偿和恢复标准(缴纳水土保持补偿费，采取措施并达到相应的防治标准)。满足以上3点，就基本达到了水土保持方案行政许可审批的需要，也基本涵盖了水土保持法规定的“水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容”。

而主体设计的水土保持章节或专章设计，应是对水土保持方案的落实，包括但不限于水保方案的内容，且更多的应是对水土保持措施类型、数量、断面尺寸的确定及投资的测算。

笔者以为，水土保持方案与主体设计的关系，可以简单理解为水土保持方案是指导思想，主体设计是贯彻措施。从对口管理来讲，水行政主管部门审批水土保持方案，投资主管部门审批水土保持设计(含在工程设计内)；水行政主管部门验收水土保持设施是对占用水土资源、破坏水土保持设施的补偿和恢复结果的功能鉴定与验收，投资主管部门验收水土保持设施是对水土保持工程完成数量、质量、投资的验收。

3 建立可复议的技术审查机制

国发〔2015〕58号文中，保留审批部门现有的水土保持方案技术评估、评审事项。依据行政许可法第四十五条，依法需要专家评审的，所需时间不计算在行政许可的办理期限内。据此，只要是需要进行技术评审的水土保持方案，审批时限并无一个明确的规定，一旦技术评审通道唯一，形成垄断性质，则技术评审单位的权限可以无限放大，因为技术进步是无止境的。特别是审批权限下放后，地方往往技术力量不足，技术评审无规可循，水土保持方案行与不行由个别专家说了算，而请不请这个专家则由水行政主管部门决定，这也是早在2008年郭延辅[5]就指出的审查审批工作中存在不和谐的问题至今在大部分地方并没有好转的根源。更为突出的是，可以通过技术审查形成壁垒而保护相关团体的利益，影响公平竞争的水土保持方案编制服务市场环境。

目前，广东中山、惠州、深圳等地通过建立技术审查超市，政府购买技术服务，随机从超市中抽选技术审查单位开展某项技术评审工作，基本解决了审查的公平、公正、时效问题，这种做法值得在全国推广。由于技术审查实质上是行政许可的前置，鉴于此，技术审查结论应当与行政许可一样，建立可复议机制才算合理。而真正改革到位，应是破除技术审查机制，建立健全企业诚信和惩戒机制，建设单位自己聘请相关专家对水土保持方案质量把关，自己对自己负责，自己对社会负责。

[1] 曾大林.深化开发建设项目水土保持论证工作[J].中国水土保持，2007(11)：11-12.

[2] 赵永军.近期水土保持方案编制中需注意的几个问题[C]//中国水土保持学会规划设计专业委员会2009年年会暨学术研讨会论文集.北京：2009：135-138.

[3] 孙礼.论水土保持方案编制理念的更新[J].中国水土保持，2008(7)：10-12.

[4] 马永.生产建设项目水土保持方案编制存在的问题及建议[J].中国水土保持，2014(3)：50-53.

[5] 郭廷辅.浅论水土保持发展空间[J].中国水土保持，2008(1)：1-5.

(责任编辑 孙占锋)

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1000-0941(2017)04-0029-03

马永(1973—)，男，陕西镇巴县人，高级工程师，长期从事水土保持规划设计工作。

2017-01-19