政府购买动物防疫公益性服务的实践与探索

曹良元, 胡兴邦, 刘和秀

(1.怀宁县动物疫病预防与控制中心， 安徽安庆246100 ；2.怀宁县清河乡农业站， 安徽安庆246100)

政府购买动物防疫公益性服务的实践与探索

曹良元1, 胡兴邦1, 刘和秀2

(1.怀宁县动物疫病预防与控制中心， 安徽安庆246100 ；2.怀宁县清河乡农业站， 安徽安庆246100)

政府购买公益性服务是近年来各级政府转变政府职能，推进社会建设的现实着力点，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式，政府购买动物防疫公益性服务就是其中重要一项。目前，政府购买动物防疫公益性服务的方式在全国许多地方已全面实施并取得初步效果，但也存在着政府购买服务产品的发展速度落后于整体经济增长速度，政府职能转型的改革落后于经济体制的改革，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求。本文主要立足安徽省怀宁县以及周边地区动物疫病防控工作实际，通过实地调研政府购买动物防疫公益性服务的主要做法以及存在问题,并在此基础上提出相应对策和建议,为今后政府购买动物防疫公益性服务的有效开展提供借鉴。

1 基本概况

怀宁县地处安徽省西南部，属长江流域多样型自然生态环境和丘陵地区，辖20个乡(镇)，241个村(社区)，人口69万，是长江中下游典型的农业生产区，是安徽省畜禽养殖大县。2008年怀宁县按省政府的统一部署和要求进行了兽医管理体制改革，以乡镇设立了村级动物防疫员工作站，配备村级动物防疫员209人，具体在基层一线从事禽流感、口蹄疫、猪瘟、蓝耳病以及小反刍兽疫等重大动物疫病的免疫工作，以及畜禽标识加挂、免疫档案建立和动物疫情报告等工作，县乡政府按照“规范服务、绩效挂钩、年度考核，按绩补贴”的原则和“以钱养事，钱随事走”的服务机制兑现村级动物防疫员的劳动报酬，并为每人购买了每年100元的人身意外伤害保险。

2 政府购买服务的主要内容

2.1 动物强制免疫 主要由乡镇村级动物防疫员工作站负责，村级动物防疫员具体实施。县政府按全县农户数量和畜禽养殖水平综合核定各乡镇村级动物防疫员人数，实行县主管部门管资质，乡镇政府管聘用的管理体制，一年一聘用购买服务，按每人每年3 600元支付劳务报酬，所需资金全部为财政预算资金，中央、省、县财政各承担三分之一。

2.2 动物疫情监测与流行病学调查 乡镇村级动物防疫员工作站协助县动物疫控中心进行。根据工作任务安排情况，确定具体服务人员，核定服务报酬，服务周期一年一定。资金在县动物疫控中心年度财政预算的专项资金中解决。

2.3 家畜血吸虫病查治 乡镇村级动物防疫员工作站协助县动物疫控中心进行。按疫区乡镇任务量，确定人员数，由县动物疫控中心核发劳务报酬，周期为一个年度。所需资金来源于县财政专项预算资金和省主管部门的专项补助资金。

2.4 动物产地检疫和屠宰检疫 主要依托从村级防疫员中选聘的65名协检员开展。2013年以前协检员的劳务报酬从收取的检疫费中提取，自2013年8月1日起，全县停止征收畜禽及其产品产地检疫费后，县财政部门每年拨付50万元，采取政府购买公益性服务形式，用于协检员劳务报酬补助。

3 存在的主要问题

3.1 重视程度不够，运行机制不完善 虽然政府购买动物防疫公益性服务已实施多年，但总体来说仍处于起步发展阶段。一是许多地方对项目选择的原则、标准、条件不统一，政府购买服务的具体内容、购买多少、怎么购买等还存在着一定的随意性，缺乏系统性和长远规划。二是有些政府领导对购买动物防疫公益性服务的概念不清，认识不一致，习惯于计划经济体制时期形成的传统思维，认为村级动物防疫员工作站是乡镇政府的组成部门，有专门的财政预算，村级动物防疫员有固定工资，常常安排强制免疫以外工作却不增加经费。三是政府购买动物防疫服务的招投标机制没有形成，具有一定的随意性。

3.2 防疫员待遇过低，经费不能足额保障 一是补助标准过低。动物防疫工作涉及千家万户，防疫人员必须上户临栏，对每头(羽)动物注射到位，他们既是宣传者，又是组织者，更是操作者，目前随着免疫病种的增多和强制免疫频次的增加，每次春秋防疫集中免疫常常需要2～3轮免疫注射，工作量大，防疫工作考核过关，每人每年可按3 600元计算得到防疫工资，此补助标准已实施多年而未调整，随着经济发展物价攀升，与其他行业从事者的收入差距越来越大。二是缺乏基本的医疗保障。村级动物防疫员属村荐、乡用、县管，无编制、无聘用合同，仅是挂名工作，其身份不明确，也没有养老、失业、生育、医疗等保险，养老仍旧依靠传统的家庭养老和土地来养老，同时，村级防疫员因防疫途中摔伤、跌伤和免疫注射时被撞或咬伤等意外伤害事故时有发生，许多地方因没有购买意外伤害保险而不能报销因此而产生的费用，使得他们后顾之忧难解除。三是防疫员工作站缺乏足额经费保障。乡镇村级动物防疫员工作站作为政府购买动物防疫公益性服务的实施主体，除政府补助外无任何收入来源。就目前怀宁县20个乡镇来说，各乡镇政府给予防疫员工作站的补助差别较大，有些乡镇一年能有近5万元的工作资金补助，而有些乡镇的补助每年不足5 000元，使得一些工作站设施装备落后，集中防疫期间的交通补贴、午餐补助无法落实。

3.3 队伍建设滞后，技术培训与实际需求失衡 一是文化水平普遍偏低，难以胜任工作。从调查数据看，大部分防疫员的文化程度都在初中以下，但从目前防疫员的工作职责看，他们不但要负责疫苗注射工作，还要负责免疫档案、工作日志填写、疫情监测、协助产地检疫等重要工作任务，需要一定的学历和知识做支撑，在低学历低文化水平的情况下，很难全面完成动物免疫工作任务及相关档案、证明的填写，特别是动物标识及动物产品追溯系统的数据录入。二是村级动物防疫工作陷入“后继乏人”的现实困境。动物防疫工作是一件苦差事又脏又累，而且是一项专业性极强的技术活，加上工资待遇低，保险保障少，导致优秀人才大量流失，大多数年轻人不愿意干，从而使得这支队伍大多是45岁以上的中老年人，甚至有将近70岁的动物防疫员仍在从事此项工作。三是技术培训与实际需求脱节。当前，村级动物防疫员培训的内容大多仍以传统的动物疫病防治教学为主，与他们的实际需求差距较大。

3.4 监管机制与评价体系不完善 长期以来防疫员队伍基本上采取“战时集中，平时解散”的松散管理模式，缺少考核制约和淘汰机制，使得村级动物防疫员普遍缺乏危机感、紧迫感，不愿意接受新的管理模式，对政府购买防疫公益性服务有抵触情绪，而目前政府购买动物防疫公益性服务缺乏科学的绩效评估体系，其中评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者，社会公众少有参与机会，由此影响评估结果的客观性和公正性，同时，又由于评价体系缺少具体的量化指标、规范的工作流程以及绩效滞后等特点，致使防疫员工作积极性和主动性不高。

4 对策和建议

4.1 转变理念，强化公共服务职能 一是“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。要理顺政府与社会的职能关系，将社会力量置于重要合作伙伴位置，发挥政府与社会力量各自功能优势，相互弥补，相得益彰，形成多元公共服务供给格局。二是“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府需确定购买服务的内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，尽可能减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。三是“结果管理”向“过程管理”转变。购买服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍属政府部门，政府作为出资者，应站在公共利益角度，明晰服务项目的要求、期限及效果，对契约进行全程监控，防止低效率行为。

4.2 提高待遇，建立经费保障机制 一是提高村级动物防疫员报酬。根据《动物防疫法》、《重大动物疫情应急条例》的规定和兽医管理体制改革的要求，人社、财政、畜牧兽医等相关职能部门要共同研究制定村级动物防疫员从事畜牧兽医公益性服务的政府补助标准，适时调整，做到工作量与工作待遇相匹配。二是将村级动物防疫员纳入村级干部管理序列，提高他们的社会地位，落实聘用期间养老、医疗、意外伤害等保险。三是加大乡镇村级动物防疫员工作站建设力度，购置基层常用的冷链、防疫仪器设备，使得防疫员工作站有办公、化验用房，有防疫检疫必需设备，有技术推广必备手段，提高动物防疫队伍公益性服务和诊疗水平，并要为他们创造条件，加强防护用品配置，如口罩、防护服、手套、高筒靴、消毒剂、雨衣、创口贴等必要的防护用品，确保防疫工作的质量和效果。

4.3 建立人才培养机制，创新技术培训内容 一是优化在岗村级动物防疫队伍结构。在政策上、体制上、运行机制上解决在岗村级动物防疫队伍的结构性矛盾，通过业务培训、职业资格认证、岗位考核等引导在岗村级动物防疫员逐步向执业兽医师过渡，并通过各种激励保障措施吸引人才，稳定队伍。二是建立定向培养机制。通过定点招生、定向培养、定向就业的方式，免费或半免费培养大中专层次畜牧兽医专业人才，造就扎根农村、服务农村养殖户的“下得去、用得上、留得住”的防疫员队伍。三是创新技能培训内容。灵活采取多种形式如短期培训、实地轮训、现场指导等方式开展培训，用最新的兽医防控理论和实践经验，更新一线防疫员的思想观念和专业知识，达到一技多能的目标。同时，充分发挥退休人员丰富的工作经验和职业技能，对年轻的技术人员和村级动物防疫员进行传、帮、带，并鼓励学有所长的技术人员深入基层一线工作。

4.4 强化绩效考核，建立有效管理模式 健全政府购买动物防疫公益性服务的体制和机制，规范政府购买服务行为，使动物防疫公益性服务走向社会化、市场化和规范化，在具体的绩效考核中要强化工作日志填写，强化工作责任考核制、责任追究制、表彰奖励制等措施办法，明确工作和责任目标及奖罚办法，实行动态管理，确保各项工作落到实处，同时组织村组干部、养殖户代表进行客观评价，量化各项指标，全面考核动物防疫质量。

2016-08-05