留守老人权益保护路径构建

2017-01-17蔡宏伟

中国老年学杂志 2017年19期

关键词：赡养人空巢社会保障

蔡宏伟

(定西师范高等专科学校政史系，甘肃定西 743000)

留守老人权益保护路径构建

蔡宏伟

(定西师范高等专科学校政史系，甘肃定西 743000)

新留守老人；社会保障；政策支持体系；赡养人经济问题；维权

随着社会的发展，在农村逐渐产生了一个特殊群体“留守老人”，他们在身体、知识、技能等方面处于极端弱势。同样，在经济发展相对于农村较好的城市，也产生了实际上与农村“留守老人”类似的群体“空巢老人”，或被称为“城市留守老人”。有些进城的老人在城市里继续留守，成了“新留守老人”。本文综述留守老人问题及产生的原因，并提出应对策略。

1 留守老人问题的产生

1.1留守老人及相关概念一直以来，留守老人问题是我国农村的一个普通话题。“留守老人”的概念和“空巢老人”、“农村空巢老人”、“城市留守老人”等概念一直被学者所混用，并无确切和统一的的概念。在以往的研究中，“留守老人”是指居住在农村，子女进城务工，经济供养及其缺乏，精神赡养得不到满足，生命健康安全没有保障的老年群体。留守老人是指那些因子女(全部子女)长期(通常半年以上)离开户籍地进入城镇务工或经商或从事其他生产经营活动而在家留守的父母〔1〕。目前国内尚没有“留守老人”统一的定义，立法也没有给出清晰的解释。“空巢老人”指≥60岁因无子女或虽有子女，但子女早逝或长大成人后离家而独自居住或仅夫妻二人共同居住的老年人〔2〕。空巢老人是指身边无子女，又无他人照顾的老人〔3〕。“空巢老人”实际上多指的是城市里的留守老人，虽然其经济生活相对于农村留守老人有一定保障，但在一定意义上来说，其与农村留守老人无太大区别。空巢家庭是指无子女或虽有子女，但子女成家立业后离开老人另组家庭，剩下老人独自居住的纯老人家庭〔4〕。笔者认为，留守老人是指子女因为种种原因，和老人分开居住达到一定时间，缺乏物质帮助和精神慰藉的老人。

1.2留守老人发展趋势 ①根据第六次全国人口普查数据，居住在乡村的人口占总人口的50.32%，农村居民为6.74亿人〔5〕，农村人口多于城市人口，留守老人农村居多。②城市出现“新留守老人”。随着城市化的不断发展和社会家庭结构的小型化，农村老人被子女接进城市的现象也较为普遍，但由于城市住房、工作地点、生活习惯等情况不同于农村，这些进城的老人与子女基本上分开居住，成为事实上“新留守老人”。③城市留守老人逐渐增多。城市空巢老人是事实上的留守老人。2030年，我国空巢老人将突破两亿，中国将面临未富先老〔6〕。预计至2030年，空巢老人家庭的比例将达到90%，届时，我国老年人家庭将“空巢化”〔7〕。

1.3留守老人问题是老年人问题的重点我国是世界上唯一老年人口超过1亿的国家，未来老年人口达到峰值时将超过4.5亿〔8〕。据统计，2005年、2010和2012我国60岁以上人口分别为1.44亿、1.776亿和1.94亿，分别占全国人口的11%、13.26%和14.3%，每年递增800多万，今年我国老年人口将突破2亿，2025年突破3亿，2033年突破4亿〔9〕。留守老人问题处理的好坏，必将影响到社会稳定。

2 留守老人产生的原因

2.1社会经济发展，异地就业增多改革开放以来，我国社会不断进步，经济飞速发展，高等院校毕业生逐年增加，但随之而来的就业问题非常严峻。我国劳动力市场劳动力供大于求的现象十分突出。产业结构的不合理决定了对人才需求结构的低层次，导致了对大学生自然需求度相对较低；区域经济发展的不协调导致人才流向的单向性，造成某些地区的人才相对供过于求；社会保障制度的不完善加之计划经济的思想影响，造成大学生对不同所有制企业的选择性、差异性较大〔10〕。区域经济发展的不协调性和学科的专业性导致了异地就业现象，高精尖端人才往往涌向经济发达地区就业；就业岗位较少的地区将人才推向就业岗位较多的地区；工资待遇较低的地区将人才推向工资待遇较好的地区。异地就业直接导致了留守老人的出现和不断增多。

2.2生活成本、教育成本增加，子女减少现代人普遍追求生活质量和幸福感，导致了生活成本的提高。其中最为重要的一项就是子女的教育成本的增加。在生活成本和教育成本增加，而收入没有增加，购买力下降的情况下，家长们都会很理性地选择少生、优生和晚生，甚至出现丁克家庭，随着老龄化的到来，身边儿女自顾不暇，很难留在老人身边。

2.3老年人自身原因老年人自身不愿意拖累子女、婆媳关系不易处理、不愿意离开土地和房屋、不适应城市生活等。在中国传统文化中，追求家庭和睦是老年人一致的心愿，为了避免家庭矛盾的产生，很多老年人选择牺牲自己的各种利益，留守家中。也有些农村老人，对自己的家园和土地带有朴实的情绪，难以割舍，选择留守在农村。还有些农村老人不习惯城市的喧嚣、人际关系和快节奏，选择留守。

2.4国内人口向国外移动由于国际性的人口迁移，即子女因学习、工作等流向国外，目前仍在国内生活的老年人群，主要分布于大中城市〔11〕。大中城市由于教育设施较好，教育资源集中，身居大中城市的居民优先享受了教育资源，得到了良好的发展，进而有能力出国深造和工作，这种人口的迁移因为条件限制，不可能携家带口，迁移后在国内生活居住的老年人就成了事实上的空巢留守老人。

2.5其他原因体制性和政策性原因，如城乡二元化经济结构，计划生育政策的推行，城市化和工业化的进一步深入，老龄化的到来，移民、儿女早逝和失独等诸多原因。

3 留守老人易受侵害的权益

3.1被赡养权赡养主要包括经济供养和精神赡养。对于留守老人来说，赡养纠纷较为突出。对于城市留守老人来说，由于老人会领到退休金或社会保险金，有社会保障、社会福利，经济供养问题不太突出。但是城市老人由于受到计划生育政策规制，子女较少，已婚子女所要照顾的老人较多，再加上工作繁忙，要做到生活上的照料和精神上的慰藉却非易事。对于农村留守老人来说，经济供养和精神赡养问题同样突出。农村老人子女虽然多，但由于土地收益较少，自顾不暇。有些子女因为脱离农村户口进城工作生活，但因无钱购房或无房可继承，经济状况非常拮据。现实生活中，农村赡养纠纷比较常见，直至对簿公堂。

3.2婚姻自主权留守老人由于孤独寂寞，生活上无人照料，就会有再婚的现实需要和心理需求。有些儿女出于多方面的考虑，会极力阻挠。①与婚姻与财产继承有关，担心老人的财产流入他人之手，自己的继承权受到侵害。②儿女可能害怕老人的再婚会受到别人的非议。③担心老人再婚产生新的赡养义务，增加负担。

3.3人身权利和财产权利留守老人由于年龄较大，身体状况不佳，生活自理能力较差，再加上身边缺乏年轻子女保护和帮助，缺乏人身方面的自我保护能力和防范意识。留守老人生命权、身体权、健康权、健康权、名誉权等人身权受到侵害和财产权易受到侵害。

3.4其他权利老年人不仅拥有《宪法》赋予的诸多权利，主要包括政治权利、人身自由、信仰自由、社会、经济、教育和文化方面的权利；也拥有《老年人权益保障法》赋予的特有权利，主要包括：被赡养的权利、获得物质帮助的权利、享受社会服务的权利、享受社会优待的权利、参与社会发展和共享发展成果的权利〔8〕、居住权、受教育权、遗嘱自主权等。留守老人的这些权利也更容易受到侵害。

4 留守老人权益保护正当路径构建

4.1整合老年人权益，为特殊老年群体提供法律依据《老年人权益保障法》为老年人权益保障提供了充分依据，作为老年人权益保障的特别法，应对老年特殊群体的权益保护做出相应规定，做好整体保护和具体保护相结合，这也符合立法原则。因此，立法中应当将老年人所拥有的一般权利和特殊权利加以整合规定，并保持一定的开放性，便于司法解释和适用；同时，还应该为留守老人等特殊老年群体的权益保护提供法律依据，做到全面保护和重点保护相结合，实现对特殊老年群体的真正保护，在此基础上，可以考虑制定《留守老人权益保障法》、《留守老人权益保护条例》等保护老年特殊群体权益。

4.2协调有关老年人权益保护的法律规定所谓法律的可诉性指在法律实践中产生纠纷和争议时，以法律为主要解纷依据并且通过具体的诉讼或其他规范化的程序得到解决。增强宪法的可诉性，仰赖于普通法律的可诉性〔12〕。《宪法》和《老年人权益保障法》为老年人权益保护提供了权利来源依据，其可诉性需要协调《民法》、《刑法》、《婚姻法》、《劳动法》等法律中有关老年人权益保护的规定；通过完善这些法律中的规定，充分体现《宪法》、《老年人权益保障法》中老年人权益，实现对老年人权益的真正保护。

4.3完善社会保障法律体系社会保障法以社会利益为本位，以社会公平为价值追求〔13〕。美国在1935年制定了世界上第一部对社会保障进行全面系统规范的《社会保障法》，其内容包括社会保障、公共补助、儿童保健和福利服务4个方面。我国目前制定的社会保障法律主要有《社会保险法》。我国的社会保障制度主要由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等具体制度构成，与此相对应，我国的社会保障法律体系亦由社会保险法、社会福利法、社会救济法、优抚安置法等低一层次的法律部门构成〔14〕。我国的社会保障法律体系尚不健全，应当完善现有的社会保障法律法规，构建社会保障法律体系。我国社会保障法律规范，按照效力等级由高到低的顺序进行排列，形成纵向结构，即社会保障基本法、社会保障单行法及以下各层次的社会保障法规。社会保障单行法包括社会保险法、社会救助法、社会福利法及社会保基金监管法等〔15〕。

4.4多管齐下，制定全方位、全面的政策支持体系政府对老年人的社会支持是指为满足老年人个体及群体的社会安全需要而推行相关的老年福利政策和措施，具体包括老年人的经济生活、医疗保健、家庭、就业、再教育、休闲娱乐、交通等方面的宏观政策和制度及与之相配套的人力、物力、财力的投入〔16〕。对留守老人的政府政策主要包括留守老人优待、高龄津贴、医疗保险、慈善协会助老津贴、低保、救助、社会福利政策体系等，涵盖并不限于一般老年人所享受的政府支持政策。

4.5注重政策公平性社会保障制度应当具有社会性和公平性，留守老人政策的制定源于社会保障制度，因此，在政策的制定中一定要贯彻和保持政策的公平性。从我国《老年人权益保护法》的诸多法条可以看出，对老年人权益的保护基本是对城镇老年人权益保护的规定，农村老年人不可能享受到。政策的公平性要求一是同一地区的待遇应当相同；二是不同地区的待遇应当尽量相同。由于同一地区的经济社会状况具有相似性，制定留守老人支持性政策时，应当考虑到同等情况同等对待，避免产生新的不平等。不同地区之间由于经济等原因相差可能较大，应当考虑尽量接近公平。

4.6保证政策的实施和监督效率留守老人政策所能达到的社会效果取决于政策本身的合理性和能否得到正确实施。现实性的问题在于，政策的实施往往会产生再次的不公正。因此需要构建强有力的监督机构和复议机构用来矫正政府政策实行中产生的问题，提高政府政策对留守老人支持的效率。解决中国公共政策监督中存在的问题路径是完善行政监督体制，完善社会和舆论监督制度，营造良好的政策监督环境〔17〕。对行政监督主体应当建立追责体系，保证行政监督的效率；应当避免搭便车和冷眼旁观的从众心理，树立全社会共同监督的责任观念，从单一监督形成监督的合流；要正确利用舆论体系，提高社会监管效率。

4.7倡导全社会敬老理念中华民族有养老敬老的传统道德观念，但是随着经济的发展的发展，社会价值观多元化和互相影响，养老敬老观念逐渐发生变化，甚至日渐淡薄。法律对道德领域的干涉逐渐增多，道德的约束力也发生着变化。随着老龄化的到来，在全社会重新、长期倡导养老敬老观念尤为重要。对留守老人的养老敬老观念应当是最为迫切的现实需要。

4.8重点解决赡养人和被赡养人的经济问题完整的赡养义务包括经济供养、生活照料和精神慰藉等3个方面。赡养问题的重点是赡养人和被赡养人的经济问题，对于农村留守老人来说，经济问题更是至关重要的问题。赡养人经济基础好了，自然会将对老人的经济供养做得好，也可能会有时间照料老人，使老人得到精神慰藉；如果赡养人经济基础好，即使没时间照顾老人，也可以征得老人意愿后，委托他人或养老机构代为照料。同样，如果被赡养的老人经济基础好，就不再需要赡养人的经济供养，赡养人只需要做好生活照料和精神慰藉，这也不难，这一切都是相辅相成的。所以赡养问题实际上是解决赡养人和被赡养人共同的经济问题，是一个朴素、简单的问题。要增加被赡养老人的经济状况，可以考虑对城市留守老人以房养老功能的宣传和农村土地保障功能的开发。

4.9增强留守老人维权意识首先，要针对留守老人身体和心理特点，对其进行帮助，加强其对自身权益保护的积极性和主动性，使他们认识到维护自身权益首先要从自己做起。其次，要尽量打破过于陈旧的观念，当留守老人权益受到侵害时，寻找适当的维权手段，必要时法庭相见。最后，要对留守老人子女、亲人等做好教育，不要侵害留守老人的权益。

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〔2016-09-14修回〕

(编辑苑云杰/王一涵)

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