宁夏动物卫生监督机构改革调研

谭 倩，高爱霞，赵 丽

（宁夏回族自治区动物卫生监督所，宁夏银川 750002）

宁夏动物卫生监督机构改革调研

谭 倩，高爱霞，赵 丽

（宁夏回族自治区动物卫生监督所，宁夏银川 750002）

为了解宁夏动物卫生监督机构改革的发展现状，为兽医体制改革提供参考，通过对宁夏各级动物卫生监督机构体制进行摸底调查，在对机构现状阐述的基础上，着重分析了在改革过程中面临的立法滞后、执法主体缺失、职能定位不明、队伍素质偏低、动物卫生监督工作弱化等主要问题，提出了完善立法、推进农业综合执法、做好机构衔接、加强执法人员培训等对策和建议。

动物卫生监督；综合执法；兽医体制改革；执法主体

党的十八届三中、四中全会提出推进综合执法，探索整合部门相同相近的执法职能，建立权责统一、权威高效的执法机构。当前各级动物卫生监督机构正处在兽医体制改革的浪潮中，机构和人员究竟何去何从，是当前各级动物卫生监督机构面临的巨大挑战。据了解，各地围绕兽医体制改革的发展需要已作了较多有益探索[1-3]。为此，笔者进行了专题调研，摸清目前宁夏各级动物卫生监督机构的类型、职能，理清思路，为推进改革提供借鉴。

1 基本情况

截至2016年底，宁夏自治区、市、县三级动物卫生监督所共计195个，其中省级1个、市级5个、县级22个、县级派出机构167个（检疫监督合设159个，检疫监督分设8个），全部为事业单位，其中财政全额补助185个（94.8%）、财政差额补助10个（5.2%）[4]。经调查，自治区、市、县三级28个动物卫生监督机构中占比属独立机构，不存在跨行业综合执法和在动物卫生监督所基础上实施畜牧兽医综合执法的情况，主要存在以下类型：

1.1 机构合并

吴忠市、中卫市、沙坡头区将动物卫生监督所与动物疾病预防控制中心合并，合署办公。其中，吴忠市、沙坡头区实行1套人马2块牌子，占比10.7%。

1.2 内设机构

银川市、石嘴山市、金凤区、西夏区动物卫生监督所并入所在农牧局下属的农业综合执法支队，无独立法人资格。其中，银川市以农业综合执法支队××大队加挂动物卫生监督所的牌子开展工作，占比14.3%。

1.3 其他情况

兴庆区动物卫生监督所与农牧局其他职能部门1套人马2块牌子合署办公，无独立法人资格，财务不独立；贺兰县动物卫生监督所有独立法人资格，财务不独立，隶属县农牧局；利通区、红寺堡区作为吴忠市政府大部门行政综合执法改革试点县，人员编制已从农牧局划出，待整合。

目前，除自治区级动物卫生监督机构外，其他市县级动物卫生监督机构在实际工作中还分别承担着兽医主管部门委托的兽药、饲料、生鲜乳监管、畜禽产品质量安全监督等执法工作。

2 存在的问题

2.1 立法滞后

2008新修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）及后续的配套法规都难以适应当前经济社会发展和行政执法改革的需求，存在执法主体不适格、执法无依据、法规配套差，规定过于笼统等问题，制约了动物卫生监督执法工作的正常开展。

2.2 执法主体缺失

石嘴山市、中卫市等多地机构合并，也未加挂动物卫生监督机构牌子，机构设置变了，名称换了，使原有机构失去了独立法人资格，处在一个有案不敢办、不能办的尴尬境地，加大了执法风险。

2.3 职能定位不明

依据《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》规定：“省、市、县三级人民政府可根据本地实际情况，对现有动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能进行整合，组建动物卫生监督机构，作为行政执法机构，依法负责动物防疫、检疫与动物产品安全监管的行政执法工作。”以上规定既表明了动物卫生监督机构的行政主体地位，又明确了其行政执法职能和范围。但现行体制中我们的机构性质与之相矛盾，改革多年，机构、人员身份、职能定位仍不明确。

2.4 动物卫生监督工作有所弱化

目前，市县级动物卫生监督机构除行使《动物防疫法》授权职能外，还需要承担屠宰监管、兽药、饲料、生鲜乳监管等委托执法工作，弱化了动物卫生监督机构的检疫、监督等管理职能。机构设置和人员编制不到位，导致执法主体混乱、法定与承担任务的职责不清，“种别人地、荒自己田”的现象普遍存在。

2.5 队伍素质偏低

宁夏各级动物卫生监督机构有执法人员875人，其中从事检疫（含聘用人员）539人、从事监督工作336人，持有行政执法证270人。各单位缺乏法学专业人员配备，绝大部分执法工作由畜牧兽医专业技术人员承担，依法行政意识和能力不强，大大削弱了动物卫生监督执法水平和质量。

3 几点建议

3.1 完善立法

现行《动物防疫法》自颁布实施近十年来，相继颁布出台了一批与之相适应的配套法规规章，在执法实践中发挥了积极作用。在我国供给侧结构性改革的大背景下，逐步形成了动物和动物产品大市场、大流通格局，现行法律法规已难以应对动物卫生监督执法中出现的新问题、新情况。当前，应加快完善我国动物卫生监督法律体系建设，修订《动物防疫法》等相关法规规章，同时借鉴发达国家先进经验，探索动物福利、动物卫生程序法等新领域，健全配套法规规章，弥补我国动物卫生领域空白，为动物卫生监督执法工作提供法律保障。

3.2 推进农业综合执法

深化兽医管理体制改革，大力推进农业综合执法改革。将分散在各职能部门的行政执法职能整合，理顺执法体制，设立统一的综合执法机构，专司执法工作，配备执法服装，独立行使职能。可以选择部分市县先行试点，成立×××农业综合执法总（大、支）队（加挂动物卫生监督所牌子）；也可以在动物卫生监督机构的基础上设立综合执法机构，避免弱化动物卫生监督机构的检疫、监督、管理等职能。在试点经验基础上，以点带面，逐步推广，从源头上解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，形成执法合力。

3.3 做好机构衔接

各地要积极争取政策支持，将改革思路、发展方向等与当地人事、编制和主管部门多沟通，参照农业部办公厅近期复函北京市农业局，关于农业综合执法改革中动物卫生监督执法有关问题的文件精神，凡县级以上地方人民政府编制部门批准设立的承担动物卫生监督职能的机构，无论其机构设置如何、名称如何表述，均属于《动物防疫法》规定的动物卫生监督机构，有权以自己的名义行使《动物防疫法》赋予的相应职责，进一步明确农业综合执法队的职责权限，做好执法机构、执法工作、执法人员的衔接。

3.4 加强执法人员培训

通过举办培训班、专题讲座、远程教育、案例教学、外出考察等形式，督促执法人员加强职业道德和相关行政法律法规的学习，特别是要加强执法人员执法办案和案卷制作等方面的培训，切实提高培训的针对性和实效性。在加强业务培训的同时，也要重视思想政治教育，锻造一支作风过硬、业务精通、执法有力、清正廉洁的执法队伍。

[1] 石兰，袁孟伟.四川省成都市农业综合执法体制改革实践初探[J].中国动物检疫，2017，34（2）：67-70.

[2] 文炼钢，罗冬生，陈宇明，等.湖南省长沙市动物卫生监督执法工作调研[J].中国动物检疫，2016，33（2）：46-49.

[3] 谭倩.动物卫生监督执法工作存在的问题及对策[J].当代畜牧，2012（4）：58-60.

[4] 孙国斌.宁夏兽医志[M].北京：中国农业出版社，2016.

（责任编辑：孙荣钊）

Research on Animal Health Supervision Organization Reform in Ningxia

Tan Qian，Gao Aixia，Zhao Li
（Ningxia Animal Health Supervision Institution，Yinchuan，Ningxia 750002）

In order to understand the present situation of the animal health supervision institution reform and to provide reference for veterinary system reform in Ningxia，investigations were conducted on animal health supervision organizations at various levels in Ningxia. Based on the description of the current institutions，some problems were pointed out such as legislation delay，main responsibility missing，unclear function，low quality staff，the animal health supervision work weakening and so on. Suggestions were put forward，such as to improve legislation，to promote comprehensive agricultural law enforcement，to do a good job at institutional convergence，and to strengthen the of law enforcement off i cer training.

animal health supervision；comprehensive law enforcement；reform；main responsibility

S851.32

：A

：1005-944X（2017）07-0056-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.07.016