司法改革背景下检察机关案件信息公开制度的问题与对策

吴啟铮+汪伟忠

摘 要：检察机关案件信息公开制度是当前司法改革的重要组成部分。它是对原有“检务公开”的进一步深化，是建立阳光司法机制的必然要求，以保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》和“人民检察院案件信息公开网”为检察机关案件信息公开制度提供了制度基础和配套条件，上海等司法改革前沿地区也对此进行了有益的探索。但该制度的当前实践还存在不理想的状况，制度内容还存在诸多缺陷与疏漏。应当充分吸收司法改革前沿地区的探索成果，确立“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，明晰法律文书公开的类型，完善公开审查机制，建立硬性的约束机制，完善救济程序，以及建立科学的考评机制，充分展示个案中的公平正义。

关键词：司法改革；检察机关案件信息公开；检务公开；阳光司法机制

中图分类号：D916.3文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）06-0034-12

Abstract：The system of procuratorial organs case information disclosure is part of the current judicial reform. Procuratorial organs case information disclosure is a further development of the previous “procuratorial affairs disclosure”， which is the inevitable requirement of establishing sunshine judicial system， to protect the peoples right to know， right to participate， right to express and right to supervise. The Provisions on the Work of the Peoples Procuratorates Case Information Disclosure （For Trial Implementation） and “the website of case information disclosure of the Peoples Procuratorate” have provided the institutional foundation and supportive conditions for it. The judicial reform of frontier areas， like Shanghai， has also carried out such beneficial exploration. But the current practice of that system is not ideal， and its content still has several defects and limitations. In order to exhibit fairness and justice in every case， the exploration achievement obtained by the frontier areas of judicial reform should be fully absorbed. We should establish the principle of “disclosure as a principle， non-disclosure as an exception” in the system， clarify the types of legal documents disclosure， improve the public review mechanism， and set up a rigid constraint mechanism and a scientific evaluation mechanism.

Keywords：judicial reform； procuratorial organs case information disclosure； procuratorial affairs disclosure； “sunshine judicial mechanism”

构建阳光司法机制是我国当前司法改革的重要部分。在检察改革中，“检务公开”又是其中的重点之一。我国的“检务公开”已经走过了将近20年的历程，取得了较大的成绩。党的十八大以来，全面深化改革的时代目标对检察改革及“检务公开”提出了更新更高的要求。2014年，最高人民检察院制定了《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》（以下简称《规定》）。2014年10月1日，“人民检察院案件信息公开网” 上线运行。两者分别代表着检察改革的制度成果和实践成果。但是，基于检察职能的特点，检察机关案件信息公开制度具有较大的特殊性，其信息公开对于检察实践也更具挑战性。目前，检察机关案件信息公开制度尚是一个全新的制度，其实践仍是一个全新的问题。

一、司法改革与检察机关案件信息公开制度

在当前全面深化改革的背景下，检察机关案件信息公开制度的构建，成为了检察机关推进司法改革的重要内容之一。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”因此，“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”是新时期司法改革的重要内容，而这也对检务公开提出了更高的要求。这要求检务公开应当由原先的静态走向动态，由单向公开走向双向互动，由事务信息公开走向更多的执法信息公开，由结果公开走向兼具过程公开。在这一过程中，检察机关案件信息公开制度正是深化“检务公开”的最佳切入点。

（一）检察机关案件信息公开制度的界定

检察机关案件信息公开是一个全新的词汇。在2014年《规定》制定之前，我国检察机关在将近2年的时间里一直使用的“检务公开”一词。1998年，最高人民检察院《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》列举了“检务公开”的10项内容 包括：人民检察院的性质、任务和职权，内部机构设置情况及工作职能；人民检察院司法活动的法律依据；人民检察院的活动原则、工作制度、规程和要求；人民检察院直接受理立案标准等；诉讼参与人的权利、义务；人民检察院受理举报、控告、申诉和复查案件的工作规程；人民检察院及其工作人员办案纪律规范；人民检察院及其工作人民违法违纪行为的举报、控告途径、方法。。2006年，《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》则规定，“检务公开”是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。意见充实了“检务公开”的13项内容 包括：检察官的任职资格和管理；检察人员任职回避和公务回避；人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定；在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的规定；不起诉案件公开审查规则；普通程序简化审理“被告人认罪案件”程序；适用简易程序审理公诉案件的程序；人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定；国家刑事赔偿的规定；民事行政抗诉案件办案规则；检察机关人民监督员制度试点工作的规定；检察工作纪律和检察官职业道德规范；其他依法应当予以公开的内容。。从上述列举可以看出，原先“检务公开”的内容包括两类：一类是检察机关本身的事务信息，另一类是检察机关办理各类案件的业务规定。在业务信息公开方面，也仅是对执法依据的公开，并不包括执法过程的公开以及执法结果的公开，并不触及检察业务中最核心的部分，即个案的诉讼活动及所形成的个案信息。

2014年，《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》并未明确检察机关案件信息公开的确切含义，而是在应予公开的内容方面，规定了案件程序性信息查询、重要案件信息发布、法律文书公开三大类。而同年上线运行的“人民检察院案件信息公开网”除了包括上述三类内容之外，还有辩护与代理预约申请这一项内容。综合《规定》的内容与网上的实践，可以看出，检察机关案件信息公开，是指检察机关对于其所办理案件的相关信息向当事人、诉讼参与人和社会公众公开的制度。从历时性的角度观察，从原先“检务公开”文件中对检务内容的界定小于检务的应有范围，到2014年《规定》的制定触及到检察业务的核心内容，即个案信息的公开，突破了原先23项属于检察事务信息公开和执法依据的公开的局限。

（二）检察案件信息公开：对传统“检务公开”的深化

2015年，最高人民检察院在《关于全面推进检务公开工作的意见》中又提出，“以加强办案过程中的信息公开为重点，进一步拓展检务公开范围，丰富检务公开形式，健全‘检务公开机制，强化‘检务公开保障，提升‘检务公开效果，着力推动‘检务公开工作从侧重宣传的一般事务性公开向案件信息公开转变，从司法依据和结果的静态公开向办案过程的动态公开转变，从单向宣告的公开向双向互动的公开转变”。最高检首次对“检务公开”的内容进行了明确的分类，将其划分为检察案件信息、检察政务信息、检察队伍信息三大类。可见，该意见已经对“检务公开”的内涵进行了深化，明确将检察案件信息列为第一类内容，是一个重大的突破。这说明，检察案件信息公开是在新一轮的司法改革的背景下得到推进的，借助司法改革之力，检察案件信息公开成为深化“检务公开”的重大突破口。

在司法改革的背景下，检察机关案件信息公开的提出是对“检务公开”的一种深化，是“检务公开”向纵深发展的结果，同时也是呼应“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”的具体措施。在2014年《规定》提出案件信息公开之后，2015年《关于全面推进检务公开工作的意见》旋即对“检务公开”的范围作了补充和完善，补足了原先“检务公开”忽视个案信息这一核心内容的不足。这说明，司法改革乃是检察案件信息公开的巨大推动力。检察机关案件信息公开促成“检务公开”从一般事务性公开到案件信息公开，从静态公开到动态公开，从单向公开到双向公开，是一个重大的转变：第一，检察机关案件信息公开是对个案信息的公开，是从抽象到具体的公开，是“具体正义”的体现。第二，检察机关案件信息公开包括向当事人、诉讼参与人与社会公众的公开。由于是个案信息的公开，一方面，个案具有利益相关性，另一方面，公开的目的之一还在于保障公民的知情权、参与权和监督权。因此，案件信息公开的对象具有全面性，当然，对不同的对象，公开度须有所区别。第三，检察机关案件信息公开包括过程信息与结果信息的公开，这既是结果正义的要求，也是程序正义的彰显。有学者就将检察执法信息公开分为执法依据的公开、执法过程的公开以及执法结果的公开[1]53。第四，检察机关案件信息公开是静态公开与动态公开的结合，结果信息具有更多的静态特征，但是过程信息以及程序性互动则具有更多的动态特征。因此，借助于检察案件信息公开的构建，传统“检务公开”在司法改革的背景下实现了进一步深化。

（三）检察案件信息公开对于司法改革的价值

检察机关案件信息公开对于在检察领域促进“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”的司法改革目标具有巨大的推动作用，进而保障人民“知情权、参与权、表达权、监督权”的实现。党的十七大、十八大报告及《国家人权行动计划（2012-2015年）》均强调保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。2014年，《规定》第1条首句即指出“为了保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权”的目标。检察机关案件信息公开以宪法为依据，以公民权利为依归，其职能行使无不涉及公民的切身利益和社会公共利益，其执法办案的过程和结果应予公开，这符合检察权行使的宗旨。司法改革本身不是目标，通过司法改革，更好地实现司法的人权保障作用，实现公平正义，才是司法改革的宗旨。

知情权是当代法治社会中的一项基础性人权，它与其他权利的保障息息相关，在20世纪中叶以来得到迅猛的发展。在检察机关的执法办案中，无论是当事人和诉讼参与人行使诉讼权利，表达诉求，参与程序，还是社会公众对执法办案进行监督，都必须以知情为前提。案件信息公开是满足知情权的需要，也是实现其他权利的基础。

司法是公民实现参与权的重要场域。司法中的程序正义不仅要求要保障参与的过程，而且参与的结果也要通过一定形式予以展示。检察机关执法办案的信息，既关系当事人的直接利益，也关系部分诉讼参与人（如律师）的程序利益，还关系着社会公众对检察工作实施监督的诉求。因此，检察机关案件信息公开是保障公民参与权的一项重要制度。

在检察事务中，对于当事人来说，表达权反映了对检察机关所经办案件的利益诉求；对于社会公众来说，表达权反映了社会对司法公正的呼声。检察案件信息公开制度也与表达权息息相关。例如，“辩护与代理预约申请”则可视为一种个案中的程序表达；而案件的公开审查机制所反映的过程信息公开则更是与当事人的表达权有密切的联系。表达权的行使往往也是案件信息公开之后的结果。

作为国家的主人，公民有监督司法的权利，而公开是行使监督权的前提。一方面，检察机关案件信息公开为当事人和诉讼参与人在诉讼中的监督提供保障；另一方面，它又为社会公众的监督提供前提。因此，以构建阳光司法机制为目标的检察案件信息公开制度能够推动司法领域中的公民“知情权、参与权、表达权、监督权”的实现，司法改革也借助于检察案件信息公开制度的构建来实现上述目标。检察机关案件信息公开制度着眼于个案信息的公开，通过对个案信息的展示，促进检察权在阳光下规范地运行，进而促进司法改革所要达成的司法人权保障目标的实现，促进司法改革所要达成的让人民群众在每一个案件中感受到公平正义的实现，都具有巨大的制度价值。

二、检察机关案件信息公开制度的初步建立与实践

严格地讲，我国现行法律并未直接规定检察机关案件信息公开制度。2014年，《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》首次相对系统地规定了检察机关案件信息公开制度。应当说，通过这一司法解释，我国初步建立了检察机关案件信息公开制度。但从理论上讲，该制度目前虽有一个初步的框架，但其内容尚未完整。

（一）检察机关案件信息公开的制度现状

1.公开的方式。检察机关进行案件信息公开的方式有互联网、电话、邮件、检察服务窗口等，最高人民检察院依托国家电子政务网络建立统一的人民检察院案件信息公开系统，各级人民检察院依照规定在该系统办理案件信息公开的有关工作。因此，网络公开成为案件信息公开的重要方式，目前也成为最主要的窗口。

2.不得公开的案件信息。人民检察院对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的案件信息，以及其他依照法律法规和最高人民检察院有关规定不应当公开的信息，不得公开。从文义上看，这只是规定了哪些信息不得公开，并未规定不得公开的信息之外的信息如何处理的问题。而《规定》对予以公开的三类案件信息予以分章列举。因此，这暂时只能称为“不得公开的案件信息”，而尚未构成例外原则。

3.案件信息发布保密审查机制。《规定》要求人民检察院应当建立健全案件信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。案件信息公开前，应当依照法律、法规和规定，审查拟公开的案件信息。这相当于设置了一道案件信息发布前的“过滤机制”，对是否属于不得公开的情形进行审查，这也是基于检察机关案件信息的独特性而设置的机制。

4.案件程序性信息查询。人民检察院应当依法、及时履行法律规定的通知、告知、送达、公开宣布等职责。当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人，可以依照规定，向办理该案件的人民检察院查询案由、受理时间、办案期限、办案部门、办案进程、处理结果、强制措施等程序性信息。《规定》设立了通过网上查询账号进行网络查询的通道，这是利用“互联网+检务”进行案件信息公开的途径。

5.重要案件信息发布。《规定》确定了检察机关应当及时向社会发布五类重要案件信息的范围 这五类案件分别是：第一，有较大社会影响的职务犯罪案件的立案侦查、决定逮捕、提起公诉等情况；第二，社会广泛关注的刑事案件的批准逮捕、提起公诉等情况；第三，已经办结的典型案例；第四，重大、专项业务工作的进展和结果信息；第五，其他重要案件信息。。人民检察院对正在办理的案件，不得向社会发布有关案件事实和证据认定的信息。发布的方式包括新闻发布以及网上系统发布。所谓“应当及时向社会发布”，即说明此类案件信息应由检察机关主动公布，而不是“依申请”公布。《规定》所涵盖的案件范围基本属于有较大社会影响、受社会关注或者典型的案件，也即并非所有类型的案件。由于案件信息公开不能妨碍诉讼活动的顺利进行，因此，禁止发布正在办理的案件的事实和证据认定的信息。

6.法律文书公开。《规定》确立了向当事人、诉讼参与人公开以及向社会公开的不同文书范围和方式。向当事人、其他诉讼参与人和有关单位公开的采用送达、宣布的方式。而向社会公开的有两种方式，一种是设立电子触摸显示屏，所针对的是作出撤销案件、不批准逮捕等决定的法律文书；另一种是在人民检察院案件信息公开系统上发布，所针对的有四类文书，即人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书，不起诉决定书，刑事申诉复查决定书，最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书。不得在案件信息公开系统发布内部工作性文书。此外，对于三类当事人或诉讼参与人，在网上发布时应当采用符号替代等方式对姓名做匿名处理；对于六类个人信息等不宜公开的内容，在发布时应当进行屏蔽。

7.监督机制。《规定》确立了自上而下和自下而上的两类监督机制：一种是上级检察机关对下级检察机关在案件信息公开工作中存在不合法或者不适当的情形予以纠正；另一种是当事人、其他诉讼参与人或者案外人对信息不规范、不准确的情况可以进行反映。

（二）检察机关案件信息公开实践的总体状况

在2014年《规定》发布之前，就已经有一些地方的检察机关对案件信息公开进行了探索，在《规定》发布之后，尤其是“人民检察院案件信息公开网”在同年上线之后，检察案件信息公开发展迅速，网络公开也成为其最重要的载体。在“人民检察院案件信息公开网”上，除了《规定》所确立的案件程序性信息查询、重要案件信息发布与法律文书公开三类信息公开版块之外，网站还设立了“辩护与代理预约申请”版块，在实践上对《规定》有所突破。严格地讲，“辩护与代理预约申请”虽不在《规定》的范围内，本身并不能算是案件信息公开，但是，它是通向案件信息公开的一种渠道或方式，是“动态式”案件信息公开的重要配套措施。如果说重要案件信息发布、法律文书发布属于“静态”信息公开的话，那么，“辩护与代理预约申请”则属于在实践中走向“双向动态”的信息互动。这一网络平台已经成为运用“互联网+”进行案件信息公开的最主要渠道。并且，该网站还发布了最高人民检察院的官方微博、官方微信、搜狐新闻客户端的二维码，社会公众可以通过扫码的方式对其进行关注。

在网站的四大版块之中，案件程序性信息查询设有反贪、贪渎、侦监、公诉、申诉、民行六个模块；辩护与代理预约申请设有申请阅卷/会见、申请收集（调取）证据材料、提供证据材料、申请自行收集证据材料、要求听取意见、申请变更（解除）强制措施六个模块；重要案件信息分为职务犯罪案件、热点刑事案件、其他案件3个模块；法律文书公开设有起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书、其他法律文书五个模块。

目前，最高人民检察院、31个省级检察院和新疆生产建设兵团检察院均在该网站上设有专区，进入每个省级检察院的专区之后，还能查看辖下的分州市检察院及其辖下的区县检察院的案件信息公开栏目，已经形成统一的案件信息公开平台和通道。

近年来，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组连续对最高人民检察院、31个省级检察院和49个较大的市的检察院的检务透明度情况进行了调研和测评，并形成了《中国检务透明度指数报告》年度报告。从2013-2015年度的情况来看，《规定》的确对检察机关案件信息公开起到了促进作用。在历次排名中，最高人民检察院都在各级检察院的混合排名中位居第一；在省级检察机关方面，上海近两年来连续夺冠；而在较大的市中，东南沿海城市的检察机关的排名相对靠前。

从近3年的《中国检务透明度指数报告》来看，2014年《规定》的确对检察机关案件信息公开起了较大的推动作用，尤其是从案件信息公开作为重要指标的角度来看，其分量可以说越来越重。

（三）司法改革前沿地区的实践：以上海为例

上海是推进司法改革的重要试点城市，在制度建设诸多方面具有较为先进的实践经验。以上海检察机关为例，可以观察该项制度在司法改革前沿地区的实践状况。

1.上海检察机关的案件信息公开实践开展的时间相对较早。上海检察机关于2013年在全国率先开通三级检察院律师阅卷网上预约服务。在2014年，上海检察机关又推出案件程序信息查询与推送服务，并制定了《上海检察机关门户网站诉讼流程信息查询系统使用管理规定》，律师经审核通过绑定相关案件后，可以在线查询、短信接收本人接收委托的案件的诉讼流程。上海检察机关运行的“律师接待综合管理系统”和“案件管理系统”实现了对接，已阅卷律师可以享受案件程序信息推送[2]。

2.上海检察机关针对案件信息公开推行了一些较为创新的举措。上海市人民检察院在推进2015年“检务公开”工作时所提出的工作重点就提出包括推进“12309”检察服务平台建设、加大司法办案公开审查力度、加大案件信息公开力度、加大法律文书公开和释法说理力度、加大人民群众参与司法公开工作力度以及加大检察宣传工作力度等几个方面的内容。其中，较有特色的举措包括：“12309”检察服务平台着眼于整合各类“检务公开”服务内容，以实现“检务公开”“一口式”服务。所整合的内容即涵盖了律师预约、案件信息查询等属于案件信息公开的内容；在司法办案公开审查方面，提出丰富公开审查形式，探索引入第三方人员听证和社会公众旁听等；在法律文书公开方面，提出加强法律文书释法说理，探索对某些文书采用附页形式进行释法说理。可以说，上海检察机关在案件信息公开的实践方面，相对于现行规定来说是走在探索的前沿的，有较多创新的实践形式。例如，案件公开审查体现了动态的、过程的公开，而法律文书释法说理又强化了法律文书公开的质量。这些实践探索无疑是对现行规定的发展和深化。

3.上海检察机关对案件信息公开所涉内容提供了具体化、程序化的操作规范。上海市检察机关制定了《上海检察机关案件程序性信息查询管理办法（试行）》，细化了案件程序性信息查询平台所提供的案件类型和例外情形，明确了申请查询的流程。《上海市检察机关法律文书公开管理办法（试行）》明确了法律文书公开的管理流程和方式。除了上述属于《规定》中所明确提及的案件信息公开事项之外，上海市检察机关对体现案件审查过程公开的公开听证进行了探索，是一种案件过程信息公开的实践。早期的公开审查规范包括《闵行区人民检察院关于规范听证工作的规定（试行）》《静安区人民检察院刑事案件公开审查工作规则（试行）》。2014年以来，由上海市人民检察院制定的有《不起诉案件听证审查、不起诉决定公开宣布工作规则（试行）》《上海检察机关侦查监督部门逮捕公开审查工作实施办法（试行）》《上海检察机关关于羁押必要性公开审查的工作规则（试行）》等[2]。在浦东新区，检察机关制定了《关于案件公开听证审查的实施办法》并根据该办法进行了探索，公开听证审查包括公开听证、公开示证、公开论证等形式；公开听证的案件范围相对较广，包括拟作相对不捕、不诉和改变强制措施，拟不支持监督申请，拟和解、民事抗诉，或有较大社会影响等案件；该办法细化了适用公开听证审查的条件；参加听证审查的人员范围较广，除了犯罪嫌疑人（或其家属）及其辩护人、被害人及其法定代理人或者近亲属、诉讼代理人之外，还可以是符合规定的人大代表、政协委员、人民监督员、特约监督员、社会组织代表、专家等，当事人可以就是否允许公民旁听发表意见；该办法还细化了整个公开听证审查的流程。浦东新区检察院另有《不起诉案件公开听证实施办法（试行）》专门对拟作不起诉决定的案件如何实施公开听证进行探索，公开听证允许公民旁听，参加听证的人员与前述人员范围类似，并将听证程序分为简易听证程序和普通听证程序，其听证的流程也较为细化。浦东检察机关对该两种公开听证的案件审查所进行的实践探索，展示了较为开放的态度，较大地推动了案件过程信息公开的拓展，不仅改革的力度较大，而且在实施内容上也相当细化，可以说展现了案件过程信息公开的前沿成果。

可以看出，上海市检察机关在案件信息公开的实践方面具有如下特点：第一，在探索的时间上具有领先地位，较早进行了案件信息公开的实践；第二，在实施《规定》中所规定的案件信息公开内容时，对具体的措施与形式进行了创新，善于利用互联网手段，体现了便民原则；第三，不仅对结果公开、静态公开进行了实践，而且对过程公开、动态公开进行了探索，扩展了案件信息公开的内容和形式，更好地向利益相关方和社会展示了公开的过程。这说明，上海检察机关的案件信息公开实践不仅是对原有“检务公开”的深化，而且是对《规定》的进一步发展，其探索具有前沿性，反映了上海作为司法改革前沿地区的改革成果。

三、检察机关案件信息公开的现存问题

（一）实践不足

在《规定》发布之后，且在“人民检察院案件信息公开网”这一便捷平台的助力下，案件信息公开工作在近三年来有了逐年的进步。从《中国检务透明度指数报告》也可以看出，检察机关案件信息公开的进步呈现出“先易后难”“逐年提升”的进步趋势。所谓“先易后难”，是指对于那些比较容易操作、公布之后压力较小的案件信息公开得较早、较快；对公开难度较大的案件信息则较晚、较慢公开，如法律文书的公开。在各类法律文书的公开方面，起诉书的公开相对较早、较快。在其他文书的公开方面，由于存在一定的压力，因而公开程度相对滞后。在2015年度，法律文书公开呈现非均衡的特征，起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书的公开发展较快，量刑建议书、检察建议、检察意见等的公开发展缓慢。其中，大多数省级和较大市的检察院都未公开量刑建议书、刑事申诉公开审查信息、刑事不起诉公开审查信息[3]。可以发现，公开进展较快的主要属于《规定》第18条所规定的前三类文书，而对于《规定》没有明确提到的其他文书，则公开状况不大理想。

从不同检察院之间的公开情况来进行线上观察还可以发现，不同检察院之间的法律文书公开存在较大的差异。在同一级的检察机关之间，有的公开的法律文书非常多，而有的公开则只有寥寥数份，这与其办案的数量明显存在较大的差异，不符合客观现实。而且，各地检察机关在实施案件信息公开上的地区差距，也反映了思想观念、执行力度等方面的差异。例如，前述上海市检察机关的案件信息公开的力度较大、方式较多、发展较为全面，处于明显的前沿地位，而有的地区的检察机关则实施状况不大理想。这表明，不同地区的检察机关案件信息公开存在着较大的不均衡性，全面推进案件信息公开工作的任务还存在很大的拓展空间。

（二）制度内容不足

检察机关案件信息公开制度在我国尚是一个崭新的制度，在初步建立的当前，必然存在某些未及考虑、未及完善的问题。在其取得较大进展，深化了“检务公开”的同时，其在制度设置上也存在着某些尚未解决的问题。

1.“以公开为原则”彰显之不足。阳光司法机制必然要求整体上要体现“以公开为原则，以不公开为例外”。2014年，《规定》第4条规定，“人民检察院对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的案件信息，以及其他依照法律法规和最高人民检察院有关规定不应当公开的信息，不得公开。”该例外条款实际上相当于第2条所规定的“安全原则”。但是，第4条的表述却难以体现“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。因为，它只规定了哪些情形不得公开，却没有说明例外以外的情形是否一律公开。再结合《规定》中的三种公开类型，难以看出未被纳入到《规定》范围内的事项是否应当公开。而事实上，“以公开为原则，以不公开为例外”的表述一般采用但书形式，即“……应当公开，但……除外”。结合实践中的情形，部分检察机关对部分事项的公开仍然不足，而那些公开较为不足的事项，恰好是《规定》没有明文列举或者规定模糊的事项。

2.法律文书公开类型不充分法律文书的公开是执法结果的公开，而执法结果的公开则需要以终结性文书为载体。根据《规定》第18条的规定，应当在人民检察院案件信息公开系统上发布的法律文书除了人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书，不起诉决定书，刑事申诉复查决定书之外，还有一类是“最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书。”最高人民检察院对终结性法律文书的范围并不局限于上述明确规定的几种，但对其他公开类型，需要最高人民检察院认可或审批[1]214。可见，这种列举的范围相当局限，尽管从重要性上讲分量很重，但其类型只占终结性文书的一小部分，无法满足公民知情和监督的需要，并且留下了较大的模糊裁量空间。另外，对于量刑建议书、检察建议等建议类的文书，也没有明确的要求，而实际上，此类文书也具有较大的价值，反映了检察机关的诉请或者对案件的监督。但在实践中，这些文书的公开情况较不理想。这与法律文书公开范围的不充分、不明确有关，削弱了“以公开为原则”的实践效果。

3.过程信息公开不足。检察机关案件信息公开包括过程信息公开和结果信息公开，是动态公开与静态公开的结合。唯有如此，才能体现“检务公开”的“深化”和构建阳光司法体制的要求。尽管在某些司法改革的前沿地区（如上海），检察机关对过程信息的公开进行了探索，但是这种探索并未普及。《规定》所规定的三类信息公开，均未包括过程信息的公开，且缺乏信息的互动性。我国已经通过2001年《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》和2012年《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，分别针对刑事不起诉案件、刑事申诉案件建立了公开审查机制。有的地方也对审查逮捕听证进行了试点，但此类过程信息的公开也并未在《规定》和“人民检察院案件信息公开网”上予以体现，在实践中连公开审查公告也极其少见。从《中国检务透明度指数报告（2015）》的调研结果来看，大多数省级和较大市的检察院都未在其网站上公开刑事申诉公开审查信息、刑事不起诉公开审查信息[3]。

4.缺乏硬性约束机制。制度要行之有效，就有必要建立一套强有力的约束机制，仅凭自觉执行并不可靠。《规定》确立了上级检察机关对下级检察机关的监督职责，规定上级检察机关“发现下级人民检察院在案件信息公开工作中存在不合法或者不适当情形的，应当及时纠正。”一方面，应当如何纠正，纠正后如何执行，并未有明确的规定；另一方面，如果检察机关存在对案件信息应予公开但却未予公开的情形，是否属于程序性违法，对于案件的处理有何法律后果，也缺乏规范。因此，公开效果就只能仅凭检察机关的自觉执行。缺乏硬性的约束机制，也容易造成工作人员的“惰性思维”，从而导致对某些公开事项的执行并不理想。

5.救济程序过于简陋。无救济则无权利。《规定》第23条第2款规定，“案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人或者其他单位、个人认为人民检察院发布案件信息不规范、不准确的，可以向人民检察院案件管理部门反映。案件管理部门应当及时协调相关部门核实、处理。”此为救济程序的原则性规定，其地位虽重要，然而内容稍显简陋。对于“反映”的方式和渠道、意见审查处理的时限、处理的反馈、不服处理的救济等，都未予以明确。而在系统平台上，也并没有给上述权利人提出救济请求的专门通道。

6.缺乏考评机制。我国司法体制中所存在的不少考评机制由于科学性的争议而受到学界的批评，其中的一个重要理由在于，“评估指数和考核指标的巨大压力可能扭曲诉讼行为，妨碍司法公正。”[4]但是，检察机关案件信息公开并不存在考评机制不合理的问题，而是表现为考评机制的缺失，这导致案件信息公开难以落实。案件信息公开本身并不涉及案件的实体结果正确与否，而是涉及两方面的问题：其一，对于未终结的案件来说，它是对程序性权利的保障；其二，对于已终结的案件来说，它还是一种检察业务的管理，并且两者均以满足公民知情权为目标。案件信息公开并不涉及案件事实和证据的认定、法律观点的对错等实体问题，不太可能扭曲诉讼行为；它解决的是程序保障、知情权保障以及检察业务管理问题。《规定》未设考评机制，既无激励，也无约束，因而造成了有的人员对于此项工作的消极、懈怠，不利于案件信息工作的良好开展。

四、完善检察机关案件信息公开制度的路径

（一）确立“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则

有学者提出“最大限度公开原则”的概念，并指出，最大限度公开原则适用于所有公共机构，检察机关作为我国的执法机关，理应坚持最大限度公开原则[5]。实际上，这一问题涉及的是公开与不公开的界限，本质上是保障公民知情权与维护公共秩序之间的边界问题。所谓最大限度公开，其实包含了“公开优先”“公开是常态”的意思。而“最大限度”即是公开与不公开之间的边界。因此，其本质含义与“以公开为原则，以不公开为例外”并无区别。鉴于“以公开为原则，以不公开为例外”明显包含了公开与不公开之间的逻辑关系，因此，应当明确将其确立为检察机关案件信息公开制度的基本原则。有学者提出，“公开审判权具有复合属性，纠缠着被告人、社会公众、国家乃至办案机关的多重利益，而且相互之间还存在冲突的可能。在综合权衡各方利益之后，基本方向应‘以公开为原则，以不公开为例外。具体操作中则以比例原则为核心，一方面，追求最大化公开，但以不影响公正审判、不对被告人施加不当负担为限；另一方面，追求最小化不公开，即不公开的理由仅限保护更大利益，不公开的范围和程度也仅以保护该更大利益的必要为限，且不公开的成本和收益之间合乎比例。”[6]尽管这番论述是针对审判公开而言的，但是检察机关所办理的案件中同样纠缠着被追诉人、社会公众、国家乃至其他主体的利益之间的多重张力，同样应以最大化公开为原则，以不公开为例外。关于在公开与不公开之间进行利益衡量的比例原则，在检察案件信息中同样是具有合理性的论断。不过，在做具体衡量的时候，应当考虑到检察职能的特点以及检察工作的基本规律。

1.案件信息公开不能妨碍诉讼活动的顺利进行。我国的检察机关既具有职务犯罪侦查权，也具有公诉权，还具有对刑事、民事和行政案件的法律监督权。因此，我国检察机关的职能具有相当程度的复合性，在对具体案件信息进行公开时，如果处理不当，诉讼活动将可能遇到不同程度的障碍。应当针对职务犯罪侦查、审查起诉、对已决案件进行法律监督等不同的诉讼阶段和案件类型，根据影响诉讼可能性的大小，建立公开之前的适当审查机制，明确公开的信息范围和限度，过滤掉那些可能妨碍诉讼的顺利进行的信息。

2.案件信息公开不能侵犯基本权利。检察机关所办理的案件多数是刑事案件，其信息公开对个人的安全、信息、隐私或名誉都可能造成影响。如果全部不加以处理就予以公开，或者会导致危害他人人身安全的事件发生，或者会侵犯他人隐私，或者会损害他人名誉，或者会造成不公平审判。上述后果，涉及到人的生命权、隐私权、名誉权、公平审判权等基本权利。基于此，一些国家的立法照顾到了信息公开的特殊性。例如，美国《信息自由法》规定了9项豁免条款，其中，豁免第6项是“一旦公开会对个人隐私造成明显侵犯的个人档案、医疗档案或者其他档案”；豁免第7项是“为了执法的目的而形成的记录或者信息”，其中包括了“基于合理的预期可能会侵犯个人隐私”以及“基于合理的预期可能会危及任何个体生命或者人身安全”等几项[7]。因此，检察机关案件信息公开制度应当对于那些特别重要的权利（如生命权、未成年人的特殊权利等）予以特别的重视。

3.案件信息公开不能损害司法公正。刑事诉讼必须遵守无罪推定原则，这是不可触碰的底线，否则就会损害司法公正。案件信息公开不能使当事人陷入“舆论审判”的境地，否则，就会造成损害司法公正的结果，违背案件信息公开促进公正执法的初衷。美国《信息自由法》豁免第7项同样包括了“会导致当事人面临不公正的审判或者歧视”[7]102。检察机关案件信息公开制度也必须关照这些潜在矛盾，对公开的内容和方式加以规范。在确立“何为例外”“如何限制”时，应当贯彻法定原则，即不能由经办人主观判断，而应当由法律事先明确界定。哪些属于公开的例外，如何就不同类型案件公开程度和方式的差异进行规范，都应当由法律事先明确规定。

（二）明晰法律文书公开的类型

法律文书是具体案件处理结果或者处理意见的载体，在各类案件信息公开中至关重要，直接关系到当事人和社会公众对公平正义的认知。为压缩检察机关对于文书公开的裁量空间，应当明晰应予公开的法律文书的类型，以终结性检察法律文书为重点，全面推进法律文书的公开。除了《规定》已经列举的文书类型之外，其他对当事人的人身权利、财产权利有重大影响的终结性诉讼文书，均应列入公开的范围。对于那些虽非终结性诉讼文书，但是具有重要作用或意义的，也应列入公开的范围。例如：量刑建议书应当与同案起诉书一并公开；对于重要的或者有典型意义的检察建议，也应当公开。公开文书时，应当采取先按文书类型分栏，在同类文书中再按文书案号排列的方式进行公开，既有利于研究统计，也有利于公众监督。

（三）通过公开审查机制完善过程信息公开

此前，最高人民检察院已经发布过公开审查机制的有关规定，而某些司法改革前沿地区的检察机关（如上海）也对公开审查机制进行了探索，具有一定的实践基础。应当吸纳这些经验做法，恰当地对合适人士展示案件过程信息。检察机关案件信息公开制度不应忽视动态信息的公开，尤其对于利害关系人来说，对过程信息的接触更能满足其知情权、参与权、表达权、监督权，体现案件信息公开的互动性。应当形成不起诉、刑事申诉、批捕、民事行政申诉等案件的公开审查机制。

由于过程信息与结果信息不同，其并非已经成为终结性的信息，并且检察机关案件信息公开的限度也不同于法院的审判公开。因此，检察机关所办理案件的过程信息不可能是无条件地面向所有人的公开。除了贯彻上述的例外法定原则之外，还应当将公开的对象予以分类，视不同类型的对象而有所区别。第一类是案件的当事人、辩护人、诉讼代理人，他们与案件的结果或过程有着最密切联系。对于当事人来说，他们是直接利害关系人；对于辩护人、诉讼代理人来说，他们是最重要的诉讼辅助人，应当直接参与诉讼程序。因此，对于第一类参与者来说，过程信息向他们公开应无异议。他们不仅需要对案件知情，而且还需要参与、表达和监督。第二类是当事人的近亲属，他们是最为关心案件结局的人士，且与案件结果有一定的间接利害关系。除了法定例外情形之外，让他们知晓公开审查信息，允许他们旁听公开审查的程序，既不违背法理，又合乎人道和情理。但是，他们既非当事人和诉讼参与人，也非负有法定职责的民意代表，因而不能在审查过程中直接发表意见。第三类是人大代表、政协委员、人民监督员等负有法定职责的民意代表。他们参与案件公开审查是基于其负有法定职责的身份特性，他们主要是以监督者的身份来进行参与，更多地就程序是否合法和检察机关有无违反职责进行监督，但不宜对案件如何处理等实体问题发表评论。第四类是一般社会公众。基于过程信息的特殊性，并不需要将案件具体的动态信息内容向社会公众公开，但是应当通过网站发布公开审查公告。

（四）建立硬性的约束机制

建立约束机制实质上是规定负有案件信息公开义务的检察机关在未能依法公开信息时应当承担什么法律后果。按照公开的对象划分，案件信息公开可以分为向当事人公开、向诉讼参与人公开、向负有监督职责的特定人士公开以及向社会公众公开四个层面。侵犯当事人的权利与侵犯一般公民的知情权，其后果有着较大的差异，前者关系到当事人的重大诉讼利益，因此，在法律后果上应有所区别。对于侵犯当事人或者诉讼参与人权利的情形来说，可以通过各种程序性制裁手段予以规制。根据不同的情形和程度，或者适用非法证据排除规则，或者确认该诉讼行为无效，或者责令予以补正或纠正。对于侵犯负有监督职责的特定人士和社会公众的知情权来说，则不能适用程序性制裁措施，而应当责令纠正。情节严重的，应当对有关责任人员给予处分。

（五）完善救济程序

应当完善救济程序，以保障当事人、诉讼参与人和公民的知情权和其他相关权利。可以考虑：第一，认为人民检察院发布案件信息不规范、不准确，或者应当公开而没有公开，或者其公开行为侵犯其个人隐私、商业秘密或其他权益的，有权向发布信息或者对信息具有发布权限的检察机关申请更正信息、公开信息或者撤回公开信息。第二，对受理申请的检察机关设定处理答复期限和书面的答复形式。第三，不服处理决定的申请人有权向上一级检察机关申请复查一次，并对复查机关设定处理答复期限和书面的答复形式。第四，创新救济形式，运用“互联网+”，在网站上公布救济申请方式和渠道。对在网上公开的文书，可在文书下方设置在线提交异议栏，体现便民原则。

（六）建立科学的考评机制

应当建立案件信息公开的科学考评机制，将其纳入检察工作绩效的范畴。实际上，当前有的科研机构所发布的“检务公开”年度报告以及各地检察机关的透明度排名，就是一种社会的考评机制，无形中也对检察机关造成了激励或压力。检察机关可以与科研机构展开研究合作，科学合理地设定案件信息公开的各类指数和权重，建立科学的考评机制，使案件信息公开从一种无激励无约束的“自觉行为”变成常规的“制度行为”。

五、结语

在新一轮司法改革背景下，检察机关案件信息公开制度的创建使原先的“检务公开”得以进一步深化，《规定》的出台和“人民检察院案件信息公开网”的上线无疑为此提供了制度基础和配套条件。尽管检察机关案件信息公开工作取得了很大进步，但是离建立阳光司法机制的要求尚有一定的距离。案件信息公开是对个案的具体公开，是人民群众最能够直接地感受到公平正义的领域。在全面深化司法体制改革的时代背景下，进一步构建检察机关案件信息公开制度，并完善其制度内容，理应成为进一步推进检察改革的重要组成部分，以体现具体的公开，保障具体的权利，实现具体的正义。

参考文献：

[1] 高一飞. 检务公开基本原理[M]. 北京：中国检察出版社，2015.

[2] 上海市人民检察院第二分院课题组. 检察执法活动公开的运行与展望——基于上海实践考察的初步分析[J]. 东方法学，2015（5）：114-129.

[3] 中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组. 中国检务透明度指数报告（2015）[G]//李林，田禾. 中国法治发展报告（2016）. 北京：社会科学文献出版社，2016：265.

[4] 龙宗智. 检察官客观义务论[M]. 北京：法律出版社，2014：414.

[5] 高一飞，吴鹏. 检务公开中的最大限度公开原则[J]. 岭南学刊，2015（1）：34-39.

[6] 兰荣杰. 纠缠于权力与权利之间——公开审判的中国实践[J]. 昆明理工大学学报：社会科学版，2016（1）：35-43.

[7] 后向东. 美国联邦信息公开制度研究[M]. 北京：中国法制出版社，2014：101-102.