义务教育资源配置均等化问题研究

●涂咏梅

义务教育资源配置均等化问题研究

●涂咏梅

本文以2005-2014年期间我国31个省（市、自治区）为样本，通过层次分析法构建各省（市、自治区）义务教育资源配置评价指标体系，综合评价义务教育资源配置均等化现状，发现我国目前义务教育资源配置在区域间仍存在显著差异，进而通过构建省级面板数据对影响义务教育资源配置的内在因素进行探索，本文最后提出促进各省（市、自治区）义务教育资源配置均等化的政策建议。

义务教育 资源配置 均等化

一、引言

教育是社会进步的阶梯，是国家富强的基础，是民族振兴的垫脚石。教育不仅能纯净人的心灵，还具有不可忽视的社会功能。改革开放以来，我国的教育事业取得了空前的成就。1978-2015年间，全国小学学龄儿童入学率提高到99.8%，初中毛入学率高达104%，高中毛入学率和高等教育毛入学率大幅度上升。政府教育经费投入占国民生产总值的比例从2.05%提高到4.3%，已经达到国际上衡量教育水平的基础线4%，普及义务教育的目标基本实现。

教育事业繁荣发展的同时，教育的公平性问题越来越受到社会各界人士的关注。大力促进教育公平，合理配置教育资源，保障每个公民都能受到良好的教育，是党和政府不可推卸的责任，是促进社会公平正义的必经之路，是实现中华民族伟大复兴中国梦的内在要求。国家十三五规划纲要提出要加快基本公共教育均衡发展，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，加大中西部地区、不发达地区和边远贫困地区公共教育的支持力度。

义务教育作为公共教育的一个重要组成部分，在各级各类教育中处于重中之重地位。教育部部长袁贵仁在十二届全国人大四次会议记者会上表示义务教育是一个国家的基本教育制度安排，我国目前将继续实行九年义务教育制度（小学六年制，初中三年制），义务教育至少包括四个内容：普及、免费、均衡和强制。我国目前不会将义务教育延长至十二年，而是将重点放在把义务教育办得更好上。当前我国经济发展还没有达到先进发达国家水平，人民生活还没有达到富裕程度，各级政府的财力水平十分有限。如何在有限的财力水平上更好地挖掘发现义务教育资源，实现义务教育资源的有效配置，来满足人民对义务教育的需求，成为一项急需解决的课题。

二、区域义务教育资源配置均等化评价

区域义务教育资源配置的均等化分析需要构建合适的指标体系加以评价。指标体系的构建包括：第一，确定区域义务教育资源配置的具体衡量指标；第二，对相应的指标进行无量纲化处理；第三，利用AHP（层次分析法）确定所选指标的权重；第四，获得评价结果。

（一）区域义务教育资源配置均等化指标选择

本文考虑的是区域义务教育资源配置均等化，是基于机会均等的条件下实现的。在遵循指标选取的科学性、代表性以及数据的可获得性的前提下，借鉴卢洪友等的研究方法和思路，本文从投入角度来刻画区域义务教育资源配置均等化，将教育投入类指标分成财力投入、人力投入和物质投入三个部分。考虑到义务教育包含小学阶段教育和初中阶段教育，本文在财力投入部分，选取普通小学生均公共财政预算教育事业费、普通初中生均公共财政预算教育事业费、普通小学生均公共财政预算公用经费支出和普通初中生均公共财政预算公用经费支出四个衡量指标；在人力投入部分，本文选取普通小学师生比和初中师生比两个指标加以衡量，其中师生比是指学校中专任老师人数与学生总人数之比，师生比越大代表学校中专任老师人数相对越多；在物质投入部分，本文选取普通小学学校学生比和普通初中学校学生比两个衡量指标。学校学生比是通过区域学校数与区域学生总数之比计算得到的，学校学生比越大表示该地区的学校数相对较多。

（二）指标的无量纲化处理

由于评价指标体系中的各指标单位不同，为了获得综合评价指数，首先需要统一各个指标的量纲，即消除各指标的量纲，使得各个指标的单位统一，使其具有可加性，从而反映义务教育资源配置在某一方面各地区之间的相对得分，便于将各项指标综合相加进行纵向比较。本文所选取的各项指标与区域义务教育资源配置均等化水平均是正相关，即本文所选指标都是正指标。对于正指标，本文按照以下公式对其进行无量纲化处理：

其中，i表示第i个指标；t表示时间（选取2005-2014），Si(t)表示第i个指标第t年各省（市、自治区）的实际值；Si(max)表示第i个指标在2005-2014年期间全国31个省（市、自治区）的最大值；Si(min)表示第i个指标在2005-2014年期间全国31个省（市、自治区）的最小值。

（三）确定各指标的权重

由于各指标对评价对象的重要程度不是等同的，因此对指标体系中各指标赋予不同的权重系数十分重要。根据研究需要，本文采用AHP（层次分析法）对各指标进行赋权，各个指标的权重如表1。

表1 区域义务教育资源配置均等化评价指标体系

表2 各省（市、自治区）义务教育资源配置综合得分

（四）区域义务教育资源配置均等化指标结果的确定

本文以2005-2014年期间全国31个省（市、自治区）义务教育相关指标数据为基础，对全国各地义务教育资源配置均等化现状进行综合评价。根据2005-2014年期间各地区无量纲化数据及指标权重，计算出全国各地义务教育资源配置均等化综合得分，见表2。

由表2可知，从全国31个省（市、自治区）义务教育资源配置综合得分水平来看，全国各地义务教育资源配置均等化的平均分由2005年的17.93增加至2014年的23.07。各地区的义务教育资源配置水平在近10年大致呈现上升趋势，表明我国各地区基本公共教育服务的资源配置水平有了很大的提升。从全国各省（市、自治区）义务教育资源配置均等化程度来看，各地义务教育资源配置的极差从2005年的16.98下降到2014年的12.62，表明我国各地区义务教育资源配置不均等程度在逐年下降。就2005-2014年来看，黑龙江、吉林和北京的综合得分一直持续靠前，广西和贵州的得分排名一直靠后。在2014年，得分最高的黑龙江比得分最低的广西壮族自治区多2.62，表明我国各地区义务教育资源配置水平存在差距，仍然存在资源配置不均等现象。

三、义务教育资源配置不均等内在机理分析

（一）义务教育资源配置不均等的主要因素

1、经济发展水平差距。由于我国地区间贫富差距过大，东、中、西部地区的经济发展水平完全不同，严重影响了各个地区的财政收支能力。在当前中国式财政分权体制下，义务教育的事权和支出责任由地方政府承担，地方经济发展水平的不均衡导致义务教育发展的不均衡。

2、地方政府偏好。我国长期实行以经济建设为中心，“效率优先、兼顾公平”的发展思路，加上实施以GDP为政绩考核机制的地方政府官员升迁制度，使得地方政府在提供公共产品时有意偏向于基础设施建设等硬公共品，而忽略教育医疗、文化等软公共品的提供。因此，地方政府偏好差异越大，义务教育发展越不均衡。

3、中央转移支付制度。分税制改革以来，中央财政收入所占比重逐年增加，相应的支出责任却在减少，特别是随着营改增的全面铺开，地方政府的财力大幅度被削减，因此需要大规模的转移支付使得各级政府财权与事权相匹配。但是，我国的财政转移支付制度还不健全，存在使用不透明、发放不规范等问题，不仅难以平衡地区间公共服务的非均等化，反而会给地方政府带来隐性债务。

除了上述三个因素之外，还有其他因素影响着义务教育资源配置不均等。本文主要从财政自给率、人口密度和城镇人口占比三个方面探究影响义务教育资源配置不均等的内在因素。

（二）义务教育资源配置不均等的计量模型设定

1、计量模型的设定。本文通过构建面板数据模型对财政自给率、人口密度和城镇人口占比三个因素影响义务教育资源配置不均等进行探究。具体计量模型如下：

其中，i表示相关省（市、自治区）（取值1-31）；t表示年份（取值2005-2014）；Y表示义务教育资源配置综合得分；GOV表示财政自给率；POP表示人口密度；CITY表示城镇人口占比。α为截距项，反映模型中消除个体差异的影响；ui,t为随机误差项。

2、变量的描述性统计。如表3所示。

表3 各变量的描述性统计

3、回归结果分析。本文采取逐步添加变量的方式进行面板回归。由表4可以看出：第一，财政自给率对于义务教育的资源配置有显著正相关关系。财政自给率是由地方政府一般预算内收入与地方政府一般预算内支出之比计算得到的，财政自给率是判断地方发展健康与否的重要指标。财政自给率越大说明地方自我发展能力、财政自给能力越强，如果财政自给率较小，则表明地方政府自给能力不足，需要依赖转移支付或者举债来满足支出。财政自给率与义务教育的资源配置呈现显著正相关是因为财政自给率大的地区财政自给能力强，即政府对义务教育的投入相对来说就比较多，从而该地区义务教育资源配置水平也相对较高。第二，人口密度对于义务教育的资源配置是显著正相关的，说明在人口密度较大、人群分布较为密集的地区，政府对义务教育的资源投入也会随之增加。第三，城镇人口占比与义务教育资源配置呈显著正相关关系。这是由于城乡二元经济结构导致城乡间经济发展不均衡，从而导致教育资源在城乡之间分布存在差异。城镇人口占比较高的地区，农村人口相对较少，减轻该区域落后地区对义务教育资源的占有，该区域的义务教育资源配置水平因此也会得到提高，进而缩小了区域间义务教育资源配置不均等的现象。

表4 义务教育资源配置不均等影响因素回归结果

四、对策建议

（一）明确义务教育的事权和支出责任

义务教育外溢性极大，是关乎人口素质提高和国家发展的公共产品。中央政府近些年来对义务教育的转移支付在一定程度上确实发挥了一些激励作用，但政治体制的改革所需时间较长，这会严重延缓义务教育的发展，因此需要重新划分与调整政府间的财政支出责任，增大中央政府对义务教育投入的责任，建议将义务教育的事权上交至中央政府。

（二）统筹城乡义务教育发展

我国义务教育区域不均衡的一个重要原因是长期形成的城乡二元结构。城乡二元体制不仅导致了城乡教育资源分配不均衡，还严重制约了居民受教育的机会。因此，破解城乡二元结构是推进义务教育均等化的重要举措。首先，必须进行城乡二元体制改革，加快推进城镇化建设，统筹城乡义务教育发展。其次，要重点关注弱势群体的受教育情况，切实保护贫苦家庭子女、残疾儿童少年以及留守儿童的受教育权。最后，要突破户籍制度，促进农民工市民化，保障进城务工子女接受义务教育的权利，使他们与正常家庭的孩子享有同等受教育机会的权利。

（三）建立义务教育均等化发展体系

第一，结合相关政策和法律法规确定全国基本公共教育均等化标准，各省（市、自治区）按照确定的标准，根据本省的情况确定具体的任务安排。根据省内的任务安排，各级政府严格执行各项任务，合理分工、相互协作、强化自身责任意识，切实做到将此标准作为基本行动准则。第二，将义务教育均等化水平纳入地方政府官员升迁考核机制中，严格考核义务教育均等化的进展情况，严防各级政府推卸责任的现象。第三，建立义务教育均衡发展的评价体系监督机制，监督各级政府任务执行情况，及时向上级政府反馈义务教育均等化程度，并对各级政府实施问责考核制度。最后，加强各部门的工作协调能力，强化各部门工作协调意识。

（四）优化义务教育资源配置

优化全国基本公共教育资源的配置，建立合理的教育资源配置机制，为全国基本公共教育的均衡发展提供坚实的物质基础。目前应该探索实行市场和政府相结合的教育资源配置体制，加大教育资源的供给。一是政府对中西部地区、不发达地区、贫困地区和农村地区实行一定的优惠政策来加大对义务教育的支持力度。通过政府间的转移支付制度，优化义务教育的均等化程度。一方面，政府通过纵向转移支付制度加大对落后地区的资金投入；另一方面，政府应积极探索横向转移支付模式使得义务教育均等化程度较高地区对义务教育均等化较差地区在资金、人力等方面提供支持。通过实行优惠奖励政策鼓励高素质高学历人才支援不发达地区的教育事业，并通过合理的人力资源转移机制，实行各个地区学生、老师的相互交流。二是充分发挥市场的作用，鼓励国内外社会和民间资本到西部地区、不发达地区投资办学，增加义务教育资源的社会供给。■

（作者单位：武汉纺织大学经济学院）

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