聚焦国家监察体制改革试点

聚焦国家监察体制改革试点

话题嘉宾

王丛虎：中国人民大学国家战略与发展研究院专职研究员，公共管理学院教授、博士生导师

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

章荣君：南京理工大学公共事务学院副教授，主要研究方向为基层治理，当代中国政府与政治

胡春艳：中南大学行政管理系副教授，院长助理，兼中南大学地方治理研究院副院长等，主要研究兴趣为问责制、公务员制度、政府管理改革

毛敏：中共武汉市委党校经济学教授，湖北省经济学年会理事，长期从事经济学教学和研究工作

杨蕾：湘潭大学公共管理学院讲师，武汉大学政治学博士，研究领域为现当代中国政治制度，官僚制与反腐倡廉建设

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下称《方案》），部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

《方案》指出，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。

《方案》要求，要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。要把思想和行动统一到中央精神上来，牢固树立“四个意识”，强化担当精神，密切联系实际，创造性开展工作，坚决把党中央决策部署落到实处。试点地区纪委要细致谋划、扎实推进，做好试点方案的组织实施和具体落实。试点地区要加强调查研究，审慎稳妥推进改革，整合资源、调整结构，实现内涵发展，使改革取得人民群众满意的实效。

党的十八大以来，反腐就被视为国内改革重点，也成为过去几年国内政治生活的重要议题。此次国家监察体制改革方案一出，被舆论认为将影响中国国内政治文明建设的走向，也被认为是反腐走向纵深的重要标志、是“治本之策”的制度基础所在。从《方案》内容来看，表述极其简练，但信息量很大。如何理解这一国家监察体系的顶层设计？对于国家治理能力现代化有怎样的意义？推进此项改革落实还要从哪些方面加力？本期监督沙龙聚焦国家监察体制改革试点，就相关问题进行探讨。

事关全局的重大政治改革

主持人：如背景材料所示，这一改革试点方案被称为“事关全局的重大政治改革”。对于此次国家监察体制改革及试点方案，您作何评价？国家监察体制改革在国家治理体系中处在怎样的位置？对于推进国家治理能力现代化意义何在？

王丛虎：监察体制是我国监督体系的重要组成部分，也是国家治理现代化的重要内容。国家监察体制改革不仅仅是一项行政体制的改革，更是一个国家体制的改革；不仅涉及到监督监察运行方式的改革，更是关乎国家社会经济发展的大事，乃至关乎能否实现两个百年奋斗目标和国强民富的大业。

翟继光：此次国家监察体制改革的确具有事关全局的意义，首先，其改变了现行国家机关的架构，从人大之下的“一府两院”改为“一府一委两院”，其次，这一改革整合了整个国家的监察力量，将分散在党委、政府、法院、检察院以及人大中的监察力量整合在一起，再次，其提升了监察机关的宪法地位，使其在某种意义上成为高于“一府两院”的综合监察力量。监察体制在一个国家的治理体系中处于基础性的地位，监察体制就像人的眼睛，可以看清国家治理体系中的每一个环节，一旦失去了监察体制或者监察体制失灵，国家治理体系将很快陷入瘫痪。完善的监察体制是国家治理能力现代化的保证，也是国家治理能力现代化的体现。

章荣君：国家监察体制改革及其方案的试点推行，既是推进全面深化改革的重要内容，更是实现全面从严治党的重要举措，是反腐败工作走向制度化并向纵深发展的重要标志，也是反腐败从治标走向治本的重要标志。

国家监察体制改革在国家治理体系处于举足轻重的地位。从现有的国家治理体系的构成来看，除了代表人民意志的立法机关外，就是行政机关和司法机关，也就是我们常说的“一府两院”（即政府、法院、检察院），这样就在整个国家治理体系中，难以凸显出国家监察的重要性，而现有的改革将设立监察委员会并由人民代表大会选举产生，这样就提升了监察地位和功能，使监察构成了国家治理体系不可或缺的重要组成部分。另外，这也反映了高层对于如何全面从严治党及其制度化的一个深入而全面的谋划。不仅在很大程度上克服现有监察体制在国家治理体制中能力不足的缺陷，而且能够使其在不久的将来能够有效发挥作用，从而保证国家公职人员队伍的纯洁性。

对于国家治理能力现代化的一个重要标志在于国家治理体系上的各个职位都能够有廉洁的公职人员来进行工作的推动，那么如何保证这些掌握公共权力的公职人员的廉洁问题，则是推进国家治理能力现代化的关键。试想一下，如果国家治理体系上，充满着腐败的公职人员，党和政府的各项工作又如何有效推进呢？又如何保证国家的政策意图得以贯彻执行呢？因此国家监察体制的改革对于推进国家治理能力现代化来说是最为关键的一环，它是党和国家各项工作得以顺利进行的有效保证。

胡春艳：党的十八大中明确提出要推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，现代国家治理意味着分权、民主、法治、宪政。这次国家监察体制改革的重点就是一方面对“权力过于集中”进行顶层设计，把监察权从行政权中分离出来，实现权力之间的有效相互制约；另一方面把纪委和监察两个之前分开的职能进行合并，有利于整合反腐资源、扩大监察范围，建立集中统一、高效权威的监察体系，实现对公职人员行使公权力的全面监督。可见，作为国家重要的监督体系，国家监察体制改革的核心就是要解决权力过于集中、监督制约不足的问题，而改革的力度之大前所未有，可谓是中国政治体制改革的破冰之举，这对于推动我国国家治理现代化具有极强的促进作用。

毛敏：中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三个省市设立各级监察委员会，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这一改革是以习近平同志为核心的党中央确立的一项重大的政治体制改革,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。国家监察体制改革具有重大政治意义，有利于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，整合反腐败资源力量，力度不减、尺度不松、节奏不变，坚持不懈将党风廉洁建设和反腐败斗争进行到底，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，从而更加深入地推进党风廉洁建设和反腐败斗争。国家监察体制是国家政治制度的重要组成部分，监察体系在国家治理体系中占有重要地位。通过国家监察体制改革，扩大监察范围，丰富监察手段，建立集中统一、权威高效的监察体系，有利于实现治理能力和治理体系的现代化，能够更好地巩固和完善国家根本政治制度。

杨蕾：这次的国家监察体制改革及试点方案比起此前在这方面的改革来说，力度更大同时也更为触及根本，它从顶层设计上使得监督机构的独立性问题得到比较彻底地解决，力图改变权力结构，使监督权脱离行政权成为另一个独立的权力，并试图整合现有的各方面分散的监督资源，从而促进监督效率的提高。在权力监督和反腐败方面意味着由治标为主到治本为主、由同体监督到异体监督、由权力反腐到制度反腐的转向。

国家监察体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。改革开放以来，我国经济和社会发展都取得了很大的成就，经济在快速发展、社会在深刻变革，但腐败也变得多发易发。治理腐败既是社会经济健康发展的内在需求，也是党从严治党的必然要求。在当前的全面深化改革时期，中央适时推进国家监察体制改革，探索更为完善的顶层设计，有利于巩固改革成果，同时形成更为科学的权力结构，为改革护航。

主持人：《方案》提出改革的目标是实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。对此，您作何解读？

王丛虎：“监察”一词来源于中国历史上的“监察御史”。我国早在秦朝就有了比较完善的监察体系，汉朝则正式设立了监察机关——御史台，明朝则撤销了御史台，将台、殿、察三院合为一体，建立了都察院，清朝继承了明代的都察院名字，并将六科中给事中并入都察院，形成了统一的政治都察体系。不难看出，我国历史上一直高度重视对公职人员的监督，而监察机关的职权也在不断扩大、监察机关的地位也在不断提高。《方案》中提出的建立集中统一、权威高效的监察体系既是我国治理现代化建设的迫切要求，更是我国历史发展的必然。

翟继光：在我国，行使公权力的公职人员分散在不同的国家机关和非国家机关之中，目前的监察体系也是分散在各个部门，分别对政府机关、党委、法院、检察院等进行监察。这种监察体系无法发挥整合力量，必然降低监察的效率。根据《方案》建立的监察体系将所有的监察力量整合在一起，必将大大提高监察的效率。

章荣君：在这个《方案》出台之前，由于存在监督的制度漏洞，对行使公共权力的公职人员的监察确实难以做到全覆盖，难免会产生漏网之鱼。而《方案》的出台，正是在实践中发现有这一问题的存在，因此这一改革试图通过顶层设计的方式来堵住漏洞，使得每个公职人员都在监察的视野以内，确保不留死角，不留盲区。只有这样才能够建立起集中统一、权威高效的监察体系。

胡春艳：1992年，我国纪律检查和行政监察开始实行合署办公，履行纪检监察两项职能，党政监督的整体合力进一步加以强化，取得了一定的成效，尤其是党委机关中的纪委发挥了主力军的作用。但是从现有的腐败数据来看，并不是所有的腐败都是共产党员，非党员腐败的比例也非常高。这说明我们的监察制度所覆盖的范围过于狭窄。当前行政监察的监察对象仅仅覆盖的是国家行政机关及其公务员以及国家行政机关任命的其他人员。而并未明确覆盖立法机关、司法机关、政协机关、人民团体和社会组织、国企业单位的公务人员。从公务员法的规定看，这部分人员在我国也可以算为广义的公务员。显然，以前的监察体制对这一类的公务员存在监督盲区。这次监察体制改革试图实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖具有非常深远的意义。

毛敏：按照《方案》要求，“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，这意味着凡公职人员，不管是否“国家公务员”的身份或是获得行政任命，只要行使公权力就要纳入监察对象范围，这就突破了现行《行政监察法》将监察对象规定为“国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员”的限制，将监察提升为国家监察，通过人大授权的方式，建立起集中统一、权威高效的监察体系。这不仅有助于化解现有反腐机构在法理依据、适用范围、职能衔接等方面的困境，而且能够最大限度压缩腐败滋生的灰色土壤，实现360度无死角的全方位监督。

反腐败是一项既涉及党风政风，也关联社风民风的社会性系统工程。此次改革在制度层面明确了监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，意味着其所面对的将不仅是党政机关、事业单位和国有企业等的腐败现象，更有社会上的腐败文化，以及滋生腐败的土壤和温床。比如商业贿赂、红包文化、违规而不违法的某些商务运作等等，均可置于“全覆盖”的框架之下。

杨蕾：在我国的反腐倡廉领域，许多机构一起形成了一个多元的架构，政党系统的纪委，政府系统的监察部、审计局和国家预防腐败局以及司法系统的最高检、最高法都在其中承担着各自相应的职能。这种多元的反腐倡廉架构取得了一定的成就，但也面临着一些问题，监督无法实现全覆盖是其中一个重要的问题。首先，多元架构之下监督对象存在交叉地带和空白地带，导致不能对其实现很好的监督；其次，在具体的效果上，由于纪检监察机关接受同级党委的领导，导致其对同级党委的监督软化；再次，纪检监察机关主要的监察对象是“党”“政”机关的工作人员，当由其去监察立法、司法等机关的非党员时会出现一些体制机制性的问题。

在此次改革中，“纪检监察”提升为“国家监察”，字面的改变之下反映了此次改革是要将此前由不同机关掌握的监察权集中至国家监察机关，以更好地协调这些机构之间的关系，化解现有的反腐败机构在法理依据、适用范围、职能衔接等方面的困境，实现其“对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。比起“纪检监察”，“国家监察”的范围将更广，覆盖所有行使国家公权力的组织和人员，所有由国家财政供养的组织和群体都将有必要纳入国家监察的范围之中。人员全覆盖之外，从职权方面来看，一方面未来的国家监察机关其职权将是极为广泛的，包括党纪监督、行政监察、财务监督、刑事侦查、腐败预防等等，还有学者参照香港、澳门廉政公署的职责预判其可能还将拥有规范性文件的审查权（如可以责令人民政府对规范性文件予以完善甚至撤销）；另一方面这些机构之间原来存在的职能上的重叠和交叉之处也能更好地避免，当然这就要求这些机构之间并不是简单的物理聚合，而要实现更为本质的化学反应。

主持人：更为人所关注的是，监察委员会将由人民代表大会产生。目前，监察部门只是政府序列的一个部门，而由人民代表大会产生的监察委员会在宪制意义上将和“一府两院”（政府、法院、检察院）平行。此举意义何在？反映了怎样的改革意涵？

王丛虎：我们社会主义国家的本质就是人民当家做主，政权组织形式是人民代表大会制度，权力机关是各级人民代表大会。其实质内容就是一切权力属于人民，人民通过选举自己的代表组成人民代表大会，人民代表大会统一行使各种权力，并产生“一府两院”。现在的行政监察机关只是各级人民政府的一个部门，从属于行政机关序列，而由人民代表大会产生监察委员会，不仅意味着监察机关的宪法地位和政治地位提高了，更意味着其行使的监察权范围扩大了、监察权威和强度得到了进一步提升。

翟继光：由人大产生的监察委属于国家机关的性质，这种产生方式一方面提高了监察委的地位，另一方面也解决了纪委监察的合法性问题。监察委由人大产生表明其独立于“一府两院”，甚至可以对“一府两院”进行监察。同时，由纪委行使的部分监察职能也可以转由监察委行使，这样就将原纪委的部分监察权纳入了法治的轨道。

章荣君：对于这两个问题在我看来，主要是这样几个方面：第一，人民代表大会是人民行使当家做主的权力机关，监察委员会由人民代表大会产生，是民意和民主的具体表现，也是反映了人民对清正廉洁的公职人员的正义呼声。同时也反映了高层在监察体制改革决策时充分考虑了民意，反映了顶层设计中的人民性。第二，人民代表大会也是立法机关，监察委员会由人民代表大会选举产生，是一种依法治国的举措。第三，监察部作为政府序列的一个部门，改为由人民代表大会产生的监察委员会在宪制意义上将和“一府两院”（政府、法院、检察院）平行，从微观上来看，是对监察重视，是对反腐的制度化。但是从宏观上来看，这是国家治理体系的重大调整和结构优化。人民代表大会不仅产生国家行政机关、检察机关和审判机关，现在通过《方案》改革后还产生监察机关，这样就使得行政、司法和监察处于同等重要的地位，不仅有利于监察机关与其他机关之间的交往，而且大大提升了监察机关的功能和地位，确保了其能够履行高效监察职能。

杨蕾：首先，此举意味着对反腐败机构法律地位的全面提升。规定监察委员会由人民代表大会产生，使得监察委员会从党和政府的内设机构变为“民意执行机关”，成为了与“一府两院”平行的机构，有利于摆脱部门化弱监督的模式，提高监督主体与监督客体的对称性，以更好地发挥其监督作用。若今后更进一步，改革由试点全面铺开，到中央一级设立一个“国家监察委员会”，那么这一重大改革很可能会将我国沿袭已久的“一府两院制”推向“一府三院制”。

其次，此前无论是党的纪委的纪律检查还是监察机关的行政监察实际上都是党政系统内部的自我监督，改革后的监察委员会由人大产生对人大负责向人大汇报工作，这实际上是试图破解“自我监督”的难题，变内部监督为外部监督，相比香港的廉政公署向特区行政长官负责，改革后的监察委员会向人大汇报工作，更具进步意义。

再次，改革后的监察委员会由人大产生这一规定实际上拓展了人大代表行使权力的领域和实施监督的内容，某种程度上也意味着对人民代表大会制度的改革，反映了在我国监察体制改革的过程中扩大人民民主、落实人民监督、促进党内监督和人民监督相结合的这一方向，这与我国政治体制改革的方向也是契合的。

胡春艳：之前，我国纪检监察主体在监督中的作用非常有限，因为纪检监察机关在级别地位上低于同级党委政府，比不上人大机关和政协机关，所以权威性不够，作用发挥非常有限。这次新设立的监察委员会，将由人民代表大会产生，其法律地位和行政地位均平行于行政、司法和检察机关。从理论上说，此举的意义在于提高监察机关的独立性，反映了国家高层试图把之前隶属于政府的监察部门转变成一个“一府两院”之外的第四机关，这将有利于体外监督、异体问责的实现。

毛敏：《方案》明确提出设监察委员会，监察委员会由省(市)人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关。此举无论从法律层面还是实践层面都有着重大意义，是对现行监察体系的重大改革和发展。从法律层面来看，虽然宪法对监察工作作出了明文规定，但人们对其本质缺乏正确的理解。现行《行政监察法》把监察机关规定为一般的政府部门，拉平了监督者与被监督者的位差，削弱了监察权的行使效果。此次监察体制改革提出监察委员会需要由人大选出，是与政府平行的一个委员会，实现了监察委员会从政府内设机构到“民意执行机关”的转变，这表明监察机构地位的提升，有利于摆脱部门化弱监督模式，提高监督主体与监督客体的对称性。监察委员会涉及人大，和纪委党内监察不同，纪委带有党纪党规性，而监察委员会则带有法律性。这样就破解了“同体监督”难题，成立监察委员会无疑全面提升了反腐机构的法律地位，更大程度上解决了内部监督与外部监督的问题。今后各级人大、政协、法院、检察院、国有企事业单位等无不纳入到国家监察的视野之中。法律没有特区，反腐没有例外。试点如果成功，在全国推广，那么以后的体制可能就是“一府两院一委”：一个政府，法院、检察院和国家监察委员会。

主持人：根据背景材料，《方案》明确提出，要“整合反腐败资源力量，丰富监察手段”，旨在整合现有监督机构和监督力量，提升反腐效力。对于这一部署，您作何解读？改革后的监察委员会其监督职权将有哪些变化？

王丛虎：行政监察机关作为行政机关，依据《行政监察法》进行监察执法，受制于行政监察机关的地位、职权所限，其在打击滥用公权等腐败行为的手段上有诸多限制。根据《方案》的要求，在纳入到人民代表大会选举产生的序列之后，则可以通过人民代表大会制定的基本法律，重新赋予监察委员会更大范围的监察权、更多样化的监察手段，甚至可以考虑整合检察院的职能，这样就提高了监察委员会的权威、更能整合各种治理腐败的力量，形成有效有力的监督机构。

翟继光：目前的反腐力量一方面比较分散，另一方面也缺乏权威。如监察部要受国务院领导，实际上与国务院各部委以及各省政府地位平行，其监察效力可想而知。中纪委虽然有着更强的反腐能力，但其毕竟只是党的机构，并非国家机关，其行使监察职能的合法性存在缺陷。检察院中的反贪局仅仅是检察院中的一个部门，其反腐能力也受到诸多限制。改革后的监察委直接隶属于各级人大，其独立性和权威性都大大提高，其职权也会在现有监察职权的基础上有较大提高。监察委在地位上与“一府两院”是平等的，但由于其本质工作就是监察，因此，实际上将肩负起监督“一府两院”的职责。由于监察委由人大产生，因此，理论上，一切行使国家权力的机构和人员都应接受监察委的监督。

章荣君：这一部署改变过去由于反腐资源不足造成反腐手段单一陈旧的问题，能够大大提升反腐效能，能够大大提高反腐的战斗力。新设立的监察委员会除了原有的职能以外，还有包括审计、反贪等多种职能，事实上是其监督职权的放大，监督职能的强化与优化。从而能够真正实现对行使公共权力的公职人员的监察全覆盖。

胡春艳：现有的反腐败资源包括了党内纪委、政府行政机关的监察与审计、检察机关的反贪局、刑事侦查等，这些反腐职能在现实中重叠交叉、边界不清，难以形成合力。新的改革中将整合反腐败的各项资源力量，赋予监察委员会较大的权力。改革中提到要建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，这意味着未来司法机关中检察院的反贪职能将会被进行整合。

毛敏：全面深化改革，全面从严治党，打好反腐攻坚战，需要整合现有监督机构和监督力量，丰富监察手段，建立高效廉洁的权力运行体系。目前我国担负反腐倡廉职能的机构有：党的监督机构纪委、政府系统的行政监察机构、隶属检察院的反贪部门，相关部门还包括审计部门和2007年新设立的国家预防腐败部门。这些部门形成了一个多元化的反腐倡廉专门架构，多渠道、多形式开展反腐败工作，取得了巨大成就。但毋庸讳言，这种架构也存在较大弊端，主要表现在各反腐机构之间缺少核心枢纽地位的机构，存在力量分散、边界不清，职能重叠、标准不一，缺乏规范高效的衔接配合等问题。因此，随着反腐败斗争的深入，通过一定方式，协调好纪检、监察、反贪、审计等机构之间的关系，克服现有弊端，构建一个享有独立和权威法律地位的廉政专门机构，已是时之所趋。改革后的监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，行使国家监督的职权。“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”将监察机关、党内监督、人大、政府、司法机关并列，监察机关权力和责任更重，国家监察有望实现全覆盖，它可以依法对一切与公权力运行相关的涉及贪污、贿赂的人员进行监督，甚至也可依法对所有违反遵守廉洁法律义务的人员进行监督。监察权从行政权中剥离，有利于对政府权力的监督，是优化权力配置之举。

杨蕾：正如前面提到过的，我国的反腐败机构呈现多元化的局面，反腐败职能分散于党、政和司法机关之中，这种情况下就难以形成相对集中、统一、独立的监察力量，加之这些反腐败机构在职能方面存在一些交叉重叠的地方，职能的分散降低了反腐败的效率。基于此，整合这些反腐败的资源力量，能够提高反腐败的效率，降低行政成本。当然这里的整合不仅包括机构的调整与合并，更为重要的还是职能的转化和优化组合，而职能转化和优化组织的关键又在于机构内部的权力配置，比如，纪委的地位和作用如何定位，行政监察的功能如何发挥，如何与司法机关进行协调等等。

改革后的监察委员会的职权将包括现行的《行政监察法》中所规定的相关的调查职权和手段，建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务，给予行政处分，以及监督政府作出的决定、命令、决议等。此外，类似检察院的调查手段，比如用隐蔽设备拍摄等权力可能也会被采用进来。此外检察机关对反腐败案件的侦查权应该也将转移到监察委员会，这有利于解决当前纪检监察机关“双规”不合宪的问题，同时使得监察委员会的监察手段更为丰富。

建立集中统一、权威高效的监察体系

主持人：也有不少人对监察体制改革在北京市、山西省、浙江省先行试点探索实践进行相关解读，对于此次政改先试点后推广，您怎么看？此前政改是否也有先试点再推广的例子？对于此次改革的试点样本选择，您又持何种看法？

王丛虎：“实验式改革、渐进性推进”一直是我国成功进行各领域改革的经验，这也不断为我国各项改革所证明，也得到了国内国际社会广泛的认同和借鉴。本次行政监察体制改革同样采取这种先试点，待积累了一定经验后再逐步推广的方式。这既体现了我国各项改革强调稳抓稳打、讲究实效的一种渐进改革精神，也体现了我们的改革遵循社会规律、科学民主决策的原则。

翟继光：此次政改由于涉及宪政体制的改革，还涉及一系列法律的修改，因此，必须慎重。先试点再推广可以避免出现违法、违宪的问题，也可以总结经验，避免失误。同时，这次政改也没有现成经验可供借鉴，必须靠摸索。因此，先试点后推广的做法还是值得肯定的。其实，先试点后推广是马克思主义原理在我国实践中的具体应用，它不仅是我国改革开放以来重大经济体制改革的成功经验，也是很多政改的成功经验，如行政审批制度的改革就是采取先试点后推广的做法，目前已经取得令人瞩目的成绩。北京作为我国的首都，其监察体制的改革具有影响全国的效应。山西作为中部大省，其改革经验对中西部地区将有重要影响。浙江作为经济发达的沿海大省，其改革经验对东部沿海各省均有借鉴意义。中央选取这三个试点地区具有很强的代表性。

章荣君：中国的改革基本上都是实行的渐进式改革，这种改革的特点就是先试点再推广，通过试点总结经验教训，当比较成熟的时候，形成一定的模式或样板时，可以向全国推广。这种改革不仅降低了改革可能带来的风险，保持了政治秩序的稳态化，而且能够有效降低改革的成本，是一种常用的改革手段。这种政府主导的强制性制度变迁其本质上是一个政治实验的创新扩散过程，将一种改革的过程、步骤、方式、方法等等，逐渐由点到面扩散开来。这种类似的政治实验在历史上并不少见，如村民自治制度的实行、协商民主的推进等等也都是如此。至于改革试点样本的选择，我想主要是改革者考虑到中国区域广大、差异化明显，所以即选择了直辖市北京、也选择了两个省山西和浙江，而对于两个省一个东部沿海发达的省、一个中部相对欠发达的省来进行政治实验，这事实上是一种战略上的考虑，因为一项制度的实验成功，将向全国推行，所以选择的实验场地也必然不同。正是基于此，改革者充分考虑了中国区域的差异化和未来推行的可行性，因此这正是改革者的战略眼光。

杨蕾：作为一项如此重要的改革，先试点、总结经验，再有序推广，无疑是一种比较稳妥的路径选择。采取先试点再推广的方式可以将政策的实行控制在一个相对小一些的范围里面，使其更容易控制，如果出现问题也可以及时调整，通过这种方式降低风险，避免政策在其刚开始推开的过程中所出现的问题造成大范围的影响。此外，试点的方式实际上也是在中央划定目标和底线之后，赋予试点的地区相对的自主性去创新探索实践，等试点地区积累了经验，时机成熟之后再在全国范围内推广开来。我国的国情决定了我国的政治体制改革不能一蹴而就，试点先行再来推广这种改革策略是符合我国国情的。如之前的经济体制改革，最开始也是在深圳特区试点先行的，而在政治体制改革方面，县权公开、公推直选等其实也都是试点先行的例子。

这三个试点样本的选择也是考虑了多种因素，首先是北京，作为首都是我国的政治中心，有利于中央直接指挥和掌握情况；此外以北京作为重大改革试点的情况很少，这实际上也体现了中央推进国家监察体制改革的决心。其次是山西，居于中部，是我国腐败的重灾区，因此山西相当于我国国家监察体制改革需要攻克的一个碉堡，如果情况复杂的山西都能拿下，那其他地方自然也可以。最后是浙江，作为经济大省，也是沿海地区的样本，其经验有利于沿海地区、东部经济发达地区予以借鉴。此外，除了福建之外浙江是习近平总书记工作时间最长的地方，便于中央掌握改革的情况。

胡春艳：由于这次的政治体制改革力度大、难度大、影响大，其改革的成败决定了反腐的成败。因此改革采取先试点后推广有利于减少行政成本、促进政治稳定。我国历来在政治改革中都是采取先试点后推广的道路，比如“大部制改革”、“官员财产申报”等制度。此次选择北京、山西和浙江三地有很深远的考虑，这三个地方具有很强的地域代表性，从腐败的指数来看，浙江位于首位，山西次之，北京第三。北京虽然腐败程度不严重，但是它作为全国的政治、经济中心，以前很少在改革中会被纳入试点地区，这次被纳入首位可以看出中央大刀阔斧改革的决心和信心。山西位于中西部地区，前两年查处了一系列大案要案，其中一个显著的特征就是纪检监察系统内部出了问题。此次选择山西作为试点可以较好地改革和完善之前的反腐制度，也体现了中央对新的领导班子的信任。浙江位于东部沿海地区，虽然其经济发展程度高，但是腐败的程度也比较严重，选择它作为试点对于我国其他发达地区的改革可以有良好的示范作用。

毛敏：“先试点后推广”是我国推进改革的一个成功做法，一项改革特别是重大改革，先在局部试点探索，取得经验、达成共识后，再把试点的经验和做法推广开来，这样的做法无疑是稳妥的路径选择。国家监察体制改革，监察体系的建立，是“牵一发而动全身”的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计，肯定要有一个试点探索，积累经验，成熟之后再向全国推开的过程。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。在全面从严治党的新的形势和任务之下，此时部署在三个各具特色与代表性的省市展开试点，彰显了推进改革动真碰硬而又蹄疾步稳的考量。在地域上，北京则是大都市，又是首都，浙江是东南沿海发达地区的代表，山西是中部地区的样本，又是曾经发生过“塌方式腐败”，而在十八大以后的反腐倡廉、落实八项规定方面，做得比较好的地方。这三地的选择体现了高度的政治智慧，试点的成功对监察体制改革在全国的铺开具有精准的指导意义。

主持人：在三地试点的改革方案推出后，将来改革上推到中央一级的“国家监察委”也呼之欲出。除了以上对《方案》具体部署的探讨，构建新的国家监察体制，还要具备哪些基础？在您看来，改革的难点将在哪里、又须如何克服推进？谈谈您的想法建议。

王丛虎：三地的改革试点只是一个良好的开始。按照我国所遵循的“实验式改革、渐进性推进”的经验，下一步应该是在三地取得成功经验的基础上，逐步推广，或者各地自觉自愿模仿学习和借鉴。当各地都开始实施了各种改革之后，中央就会总结提升，将行政监察的改革上升到国家层面，并开始修改或制定法律来固化改革成果。应该说，构建新的国家监察体制是一件大事，要涉及不同部门、不同权力配置。因此，全国上下达成共识是基础，尤其是涉及到的监察、审计、检察以及各个职能部门内部的行业检查监督部门能形成共识则更为重要。

不言而喻，难点是思想观念的转变、对反腐败在我国治理现代化建设重要作用和地位的共同认知，“人心齐，泰山移”，这是关键，也是推进改革的基础。为此，强化宣传教育，扭转相关部门的一些模糊认识是我们当下要完成的重要任务。

翟继光：构建新的国家监察体制实际上是一次宪政的改革，因此，必须具有宪法和相关基本法律的基础与保障。在总结试点经验的基础上，应当适时修改宪法以及相关基本法律，为新的国家监察体制奠定坚实的宪政与法治基础。这一改革的难点是如何协调监察委与现有监察机构之间的关系。是由监察委领导现有监察机构还是将现有监察机构全部撤销并重新设立监察委的各个分支机构与派驻机构是推进改革的重点与难点。至于哪种方式更加科学恐怕还要看具体试点的效果，估计三个试点地区的方案会各不相同，最终会形成三个可供参考的样本。从理想的角度来看，推倒重来的难度虽然比较大，但可能是重塑我国监察体制最好的方式。监察委如果只是一个协调领导机构而非实体国家机关，这次改革的意义就很有限了。但如果此次设置的监察委是一个实体国家机关，且从上至下设置各级监察委并向“一府两院”的各个部门派驻机构，全面掌控国家的监察力量，这将会在中国宪政发展史上留下重重的一笔。

章荣君：构建新的国家监察体制，我想主要是在三地实验的基础上总结经验，然后由改革者就这一问题通过一定的政治程序，政治机制和政治路径，在适当的窗口期即可推行。

就改革难点问题而言，其实我觉得和其他的改革也非常类似，所有的改革都是对现有利益关系的调整和权力的重新配置，因此必然会触及到既得利益者，这是改革的难点。对于这一问题同样也需要改革的推进者具有“四个意识”，打破利益格局，在符合民意的基础上，顺天应民，实现强制性的制度变迁。

杨蕾：构建新的国家监察体制需要具备相应的法律基础，这意味着新的国家监察委员会要履行其职能更好地实现其目标，要涉及到一系列法律的修改，包括《宪法》、《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《公务员法》、《人民检察院组织法》、《审计法》等。当然，三个地区试点工作的经验可以为修法提供实践支撑。

改革的难点在我看来主要在四个方面：其一，从整合监察资源和力量方面来看，分散到各个部门的反腐败职能将会被纳入到新的监察委员会中来，典型的如检察院的反贪污贿赂和反渎职侦查职能，这也意味着机构和人员的变动。机构整合、人员调整、资源划转的过程，涉及到各方面的利益关系，需要妥善处理好。其二，在对机构统合的过程中，如何实现职能的有机融合。不能仅仅是将几个机构简单地物理聚合在一起，而要重新实现各自职能和权力的优化配置。其三，如何在国家监察体系的设计上有效体现党的领导。当前，我国的反腐败领域呈现以党的纪委为核心的多元反腐败格局，纪委政治位阶较高在领导反腐败方面有其优势，但也带来了一些争议。在国家监察体制改革的过程中，在确保反腐败机构独立性、统一性和权威性的同时，如何保障党的反腐败方针、政策落实到腐败治理的各个环节是需要审慎设计的。其四，如何对监察委员会本身进行监督。改革后的监察委员会将整合各方面的力量和资源，其权力是很大的，强化对监察委员会自身的监督对于防止“灯下黑”是很重要的。可以从内外两个方面加强对监察委员会的监督。内部监督方面，可以在监察委员会内部实行决策、执行、监督分开；外部监督方面，监察委员会由人大产生，那么就对其负责受其监督，但是人大作为权力机关，目前对政府、法院以及检察院的监督都是一种宏观性的工作监督和法律监督，而不是常规性的专门监督，从现实情况来看目前人大也缺乏进行常规性监督的权力、人力、物力和财力保障，因此具体的监督机制如何设计还需考虑。此外，也还应接受来自社会公众的监督。

胡春艳：从现有的方案部署来看，要构建一个全新有效的国家监察体制还需要解决以下几个关键的问题：

一是监察委员会的“法律保障”问题。由于这次改革将监察委员会的机构设立、职能权限以及权力归属都进行了新的改变，意味着之前的《宪法》、《行政监察法》、《刑事诉讼法》等相关的法律都需要进行修改。

二是监察委员会的“独立性”问题。虽然改革中提到监察委员会将由人大产生，但是由于人大代表制度自身也存在一些缺陷，比如人大代表的权限小，人大代表的结构存在问题等。因此，如何完善人大制度的独立性地位显然成为监察委员会改革成败的关键。

三是监察委员会的“制度建设”问题。首先是职能整合。职能的整合是机构合并的核心内容。方案中提及监察委员会要与司法机关的职能协调，但是其他反腐败机构的职能如何协调并未提及。比如纪委的定位、监察机关中的预防腐败和反贪污贿赂、审计机关的审计。这些职能若能有效整合才能形成监督合力。其次是人员的安排。把从事监察、反贪、反受贿、侦查、调查等这些专业技术人员整合在一个新的监察委员会中，其人事安排是按照行政序列还是专业技术人员对待呢？若按照行政序列对待，那么会不会陷入外行领导内行呢？若按照专业技术人员对待，最新出台的专业技术类公务员最高职务是一级总监，最高级别是8级，可能难以满足监察体系中高素质人才的需要。

四是监察委员会的“自我监督”难题。《方案》中提及要强化监察委员会的自我监督，但是对于如何完成并没有设计有效的制度。只有建立起相互制约、相互监督的机制，让监察委员会也能置于监督之下，才能防止出现新的腐败。在我国现有制度安排下，可以赋予人大较大、较独立的监督权，充分发挥其监督主体的作用，并结合政协以及社会监督的力量，才能全方位地建立完整的监督体制。

毛敏：如果在三地试点结束后设立国家监察委员会，当务之急是在三个省市进行试点的同时，同步推进修法，对涉及廉政建设的法律法规做一个系统性的集中规划，区分轻重缓急组织实施。目前当务之急是尽快制定一部廉政专门法律——以修改《行政监察法》为基础制定国家廉政基本法——《国家监察法》，以之作为统率全国廉政工作的法律，对我国廉政建设的概念范围、基本原则、目标、廉政建设的内容，廉政机构及其职权，违反廉政法律的责任等问题，做出明确规定。没有新法催生新的机构，监察体制改革难免陷入“物理反应”的半拉子工程之中。此外，还应制定一系列相关法律：规范党政机关及其工作人员公务行为的法律法规，即基本适用各党政机关的统一的行政程序法；制订《公务人员财产申报法》，保证财产申报制度的实施；制订《公民举报保护法》，对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出明确规定。近几年党内有关廉政法规建设较好地体现了精细化、严密化、科学化的要求，可以成为统一的廉政立法体系重要组成部分。■

（本栏目责任编辑：阮静）