地方人大预算草案初审权探析——以协商民主为视角

●刘元贺

地方人大预算草案初审权探析
——以协商民主为视角

●刘元贺

创造共识而非制衡，是我国人大预算监督制度的价值遵循。显然，依靠西方的权力制衡理论，人大预算监督的制度变迁难以被全面认识。协商民主，由于以共识形成为归宿且被中西学界持续关注，因而成为人大预算监督制度的分析框架。就人大预算监督实践而言，协商主要发生在预算草案初审环节，故预算草案初审权理应成为研究重点。依据协商民主分析框架对地方人大预算草案初审权进行分析可发现：它是一项被忽视却悄然成长的权力。

人大预算草案初审权 协商民主 预算法

一、引言

推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国特色社会主义政治发展的必然之路。在现代治理体系中，公共预算不仅是重要的经济政策工具，更是公民权利表达的重要依托。构建现代意义上的公共预算体系，是上个世纪末期以来国家公共预算改革的目标所指。沿着集中统一与预算监督两条路径向预算国家推进，是我国现代公共预算体系构建的基本路线图。就预算监督而言，强化立法机关预算监督，不仅是国际社会的普遍做法，也是完善我国人大制度的内在要求。

强化人大预算监督制度，需要在客观评价制度实践的基础上充分利用本土资源。不可否认，与推进国家治理体系的要求相比，人大预算监督制度依然存在若干问题，但是，制度成长却是不争的事实，多数地方人大在预算监督方面取得了诸多本土创新，如提前介入预算编制、民主恳谈会、初审权强化等。现在的问题是，由于长期以来本土分析框架的缺失，我们在依靠西方理论分析人大预算监督制度成长时往往忽视了制度的本土性，缺乏对它们的关注，从而不能对人大预算监督制度成长进行全面而客观的评价。另外，对这些本土制度的忽视，也导致我们难以充分挖掘本土资源，在一定程度上制约了人大预算监督制度的成长。

所以，随着研究的深入，我们遇到的最大困境不是人大预算监督权的乏力，而是本土分析框架的缺失。这种框架的构建，需要对我国人大预算监督制度的价值取向有着清醒的认识。为此，本文首先分析了我国人大预算监督制度所内含的价值理念，认为寻求共识是我国人大预算监督的价值遵循；在现有的理论体系中，协商民主可以提供分析框架；依据这种框架，本文分析了地方人大预算草案初审权的成长情况，认为它是一项被学界忽视却又在不断强化的权力。

二、创造共识：中国预算监督制度的价值遵循

从一般意义上讲，宏观层面的制度设计理念塑造了立法机构预算监督制度的价值遵循。然而，现实生活中，我们在分析立法机关预算监督制度时，却往往注重制度表象而忽视了其内在理念。从表面上看，人大预算监督制度与西方议会的预算监督制度在设计方面具有诸多相似之处：行政机关编制预算并向立法机关报告、立法机关审批等。正因如此，我们在分析我国人大预算监督制度时往往陷入西方理论的窠臼而难以全面认识其实践。因此，抛开制度表象，深入分析其内在理念，是我们正确认识不同政治体制下立法机关预算监督制度效能的基本前提。

共识与制衡，分别构成了中西方政治体制设计的基本价值理念。社会主义制度与资本主义制度，构成了中西政治体制差异的显性制度。分析两种制度内含的理念就会发现：基本价值理念的区分更重要。虽然两种制度都宣称“主权在民”的理念，但是前者强调的是人民主权，而后者则是一种形而上的天赋人权理论。对于人民主权理念，马克思指出“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定……在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”那么，如何实现人民主权，如何让分散的民意集中而形成普遍的共识？这需要一定的原则组织国家政权，该原则就是民主集中制，即“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。通过民主集中制，分散的民意由公民或其代言人经过广泛的协商或选举形成新共识；在共识执行过程中，信息渠道同时搜集各方面意见完善共识。因此，民主集中制，本身就是一个共识形成的过程。也正因如此，有的学者将中国的权力体制称之为“共识型”体制。对于后者——天赋人权理念，依据洛克的观点，生命、自由、财产是不可分离的自然权利。为了捍卫这些不可分离的自然权利，洛克提出了构成现代西方政治体制理论基础的分权学说，孟德斯鸠发展了这一学说，提出了立法、行政、司法三权分立与相互制衡。在三权分立理论中，制衡是核心理念，“只有权力未被滥用时，政治宽和的国家里才有政治自由。然而，自古以来的经验表明，一切拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休……为了防止滥用权力，必须通过事物的安排，以权力制止权力。”作为分权制衡的典型，美国的政治体制不仅存在着横向的三权之间的相互制衡，而且，在联邦政府与州政府之间也存在着纵向间的制衡关系。至于说何种理念较为先进，需要综合各国的政治实际具体分析，但是当前发展的态势是共识理念的影响不断拓展，比如西方正在兴起的新合作主义。

作为一国的次级制度，立法机关预算监督制度，不可避免地要符合该国政治体制的基本价值理念。因此，共识，就构成了我国人大预算监督制度的价值遵循；相反，制衡，则是西方议会预算监督的价值理念。理论上来说，中国人大预算监督的价值目标并不是制约或者制衡行政机关，而是为了保障公共预算的合理化，进而确保公民的基本权利得到切实保证。而这个目的与行政机关的价值诉求具有内在一致性，因为作为人大执行机构，行政机关保证公共预算的科学编制、合理使用也是其扩充合法性资源的重要途径。考虑到党在我国政治体制中的特殊领导地位，我们就会更加理解二者之间合作者的角色定位。党通过党组加强对人大、政府等国家机构的领导。无论人大还是政府，都必须贯穿党的方针、路线，这是坚持党的领导的基本原则。从公共预算的角度而言，预算编制、预算执行、预算调整基本上都是党的方针、政策的具体落实，如此以来，确保预算编制合理、预算执行顺利进行也就构成人大与政府合作的重要内容。因此，在我国，人大与行政机关之间的角色定位是“合作者”。形成合作，必须有共识这一基本前提的存在。寻求共识，自然就成为了我国人大预算监督的基本理念，无论是政府预算的改革、“审计风暴”、还是人大预算监督的提前介入以及初审，基本上都是为了寻求预算监督中的共识。在西方，议会预算监督制度的首要目的是制衡，特别在附着政党利益时更是如此。西方现代民主的开端，是伴随着议会与国王争夺财政权开始的。最后，议会通过获取财政权形成对国王的制约，开启了现代西方立法机关预算监督制度的基本模式。在随后的发展历程中，争夺钱袋子的权力，一直是立法机关与行政机关权力斗争的焦点，威尔达夫斯基在分析美国公共预算史时指出，预算过程（budgeting）其实是一个争夺权力的过程。事实上，在现代政党政治背景下，立法机关的预算监督沦为了政党之间相互竞争、相互制衡的工具，以美国为例，“当总统所属党派在国会参众两院中占据多数时，预算还能勉强过关，但是当控制国会的政党与总统分属不同党派时，围绕支出和赤字斗争达到白热化，甚至导致联邦政府数次关门”。

三、协商民主：人大预算草案初审权的一个解释框架

制度价值取向的不同，决定了我们分析中国人大预算监督制度不能简单地套用西方基于制衡理念而形成的预算监督理论，否则，难以准确讲述“中国故事”，更不用说解读。不过，随着中国卷入全球化进程，讲述中国故事“自说自话”的时代也已成为历史，与全球对话成为趋势。那么，有没有一个理论框架既能诠释人大预算监督制度，又能成为全球对话的理论工具？答案是肯定的，这个理论工具就是协商民主（deliberative democracy）。

（一）协商民主理论

在诸多理论思潮中，如果选择一种或者几种可以被中西方学术界持续关注的理论，协商民主应为一个。在批评西方选举民主缺陷的基础上，一些西方学者早在上世纪80年代就开启了协商民主理论研究的热潮，哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯、米勒等学者无不对该理论的发展做出了巨大贡献。虽然他们关注的焦点各异，但基本上认可了这样一种观点：通过平等且广泛的讨论、争辩而形成公共政策，如哈贝马斯认为“人民主权不再集中于一个集体之中，不再集中于联合起来的公民的有形的在场，或者他们的聚集起来的代表，而是实现于具有理性结构的协商和决策之中”，乔舒亚·科恩认为“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商支配的共同体”，等等。西方民主理论的这种转型，与其说是一种理论创新，倒不如说是对古典“主权在民”理论的复归，“协商民主或者说通过自由而平等的公民之间的协商来进行集体决策的观念绝非是一种创新，而是一种复兴，这种理念与实践几乎和民主的概念本身一样久远，都来自公元前五世纪的雅典”。从理论主张上来看，协商民主更加注重公民的政治参与，更加重视普通公民的民主权利，因此，一些学者将其视为向“社会主义”靠拢。或许是由于这一点，我国理论界乃至实务界对协商民主理论比较推崇，林尚立、杨光斌、陈家刚等知名学者对该理论在国内的发展做出了重要贡献。其实，我国协商民主理论的实践可以追溯至抗日战争时期抗日根据地的“三三制”原则。1949年，人民政协的建立，开启了中国特色社会主义协商民主的实践，并不断推动深化其发展，十八届三中全会《决定》强调“推进协商民主广泛多层制度化发展”。

（二）协商民主归宿

对于协商民主而言，形成共识是其归宿。协商民主之所以能称之为民主，很大程度上是由于参与者的利益通过协商程序将会得到基本满足。在资源稀缺以及利益多元化的情况下，利益的满足，有赖于协商过程中的讨价还价以及说服。通过讨论、协商，参与者的观念或多或少会发生变化，不断趋于一致性，进而很有可能在某些问题上达成一致，“讨论将会增强社会在应该做什么或什么是正确的问题上达成一致意见”，“协商民主意味着政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性”。因此，协商民主是形成共识的民主，这与竞争性民主关注权力制衡有着明显不同。正因协商民主对共识的孜孜以求，它才能讲好中国人大预算监督的故事。在我国人大预算监督体系中，协商与投票并举，但是从实际来看，协商更具实质意义，无论是初审过程中的协商还是人大会议期间的小组讨论；相反，受制于整体审批制的影响，投票往往流于形式。因此，应用协商民主理论分析人大预算监督更具现实意义。不过，需要注意的是，在协商民主理论视域下，人大预算监督权成长不再是单纯地观察它对行政机关制约权力的成长，而是人大在预算过程中能否通过对话向行政机关反映其诉求以及该诉求是否会在预算中得以反映，即在预算过程中人大的话语权。

（三）协商民主分析框架

把协商民主作为人大预算监督权力成长的分析框架，需要清楚界定协商民主的关键要素。通过对话形成共识，是协商民主的理论核心。对话、协商意味着程序，一般情况下，完整的对话程序包括谁参与、什么时间、怎么谈、谈什么、对话结果有什么用等。因此，协商民主的分析框架应如图1所示。

1、协商参与者。协商的参与者应当向所有利益相关方开放，相关利益群体应有其代言人。对协商者而言，平等是协商成为民主的重要保证，所以，参与者之间必须平等。所谓平等的参与主体，不仅要求法律地位的平等，而且要求参与者应该在能力方面相接近，否则，能力悬殊会导致协商成为一家之言。

2、协商时间。恰当的协商时机和充足的讨论时间，是一场有效协商的重要条件。由于参与协商者未必在协商前都能获得充足信息，因此，在协商过程中保障充足的时间以了解协商信息，是有效协商的必要条件。

3、协商内容。协商内容是指就什么事情进行协商，它包括三个要点：一是协商议题应当明确；二是有关协商议题的各种信息应对协商参与者公开；三是协商内容应当被充分讨论，即协商各方应充分发言。

4、协商结果。协商结果应当回应协商各方的声音、让协商者普遍接受并具有约束力。

图1 协商民主的理论分析框架

四、地方人大预算草案初审权的成长：一个被忽视的事实

长期受西方制衡理论的影响，我国人大预算监督给人们的印象是监督乏力、权力悬空等，那么，事实是否如此？在共识体制下，衡量人大预算监督效能提升的核心指标应是人大在预算过程中的话语权是否受到重视，而不是制衡体制下单纯的权力控制。当我们依照此标准用协商民主理论分析地方人大预算草案初审权时，一个长期被忽视的事实呈现在我们面前：地方人大通过运用预算草案初审权在预算过程发挥了较大的话语权，在推进预算科学化、民主化方面迈出了重要的一步。

（一）地方人大有能力初审预算草案

长期以来，我国人大预算草案会议审批实行的是综合审批，即要么整体否决，要么整体通过。现实中，整体否决既有违我国的政治体制，也会导致预算资源的严重浪费，因此，否决人大预算草案的情况在省级以上人大从未发生过，只有个别案例发生在基层人大。面对人大预算草案会议审批形式化的严重问题，我国人大根据实际创新了预算草案监督制度。1994年全国人大通过的第一部《预算法》（下文简称94《预算法》）规定各级人大在大会审批前应组织相关部门对预算草案进行初步审查，此后，地方预算法规对人大的预算草案初审权进行了细化。从1995年《预算法》生效以来，地方人大预算草案初审的主体逐渐明确且能力日益突出。

理论上来讲，协商民主之所以能够称之为民主，依赖于协商主体间的平等。不过，这只是一种理想的状态，现实中，协商主体之间尽管可以做到法律上的平等，但在专业知识、沟通技巧等涉及能力方面的平等不可能实现。实践中，能力较弱的主体能够做到的只能是选择有利条件取长补短，不断接近能力较强的主体。在能力不平等的前提下，谁先提出协商议题往往会抢占“天时”。面对当时人大与政府的权力错位问题，94《预算法》明确了人大预算草案初审中议题动议者的地位。然而，对于人大内部谁来负责初审工作，该法律则规定的较为模糊，仅在第三十七条笼统地做出了规定。2014年新修订的《预算法》（下文简称新《预算法》）第二十二条对初审主体做出了更为详细的规定：省级及以上人大，初审主体是人大专门委员会；设区的市、自治州人大，初审主体是专门委员会，如未设专门委员会则由人大常委会负责、常委会有关工作机关提出研究意见，县级人大、不设区的市人大则由人大常委会负责、常委会有关工作机关提出研究意见。比较《预算法》修改前后的规定，可发现：新《预算法》不仅明确了初审主体，而且更加重视人大专门委员会的作用。该趋势反映了人大在初审过程中更加注重专业能力。观察近两年地方人大预算草案初审会议的相关报道可发现，预算草案初审会议参与者除了初审主体、政府相关部门、其他专门委员会的人大代表外，两种人员的参与值得关注：一是人大常委会副主任一般会参加预算草案初审会议，无形中提升了初审会议的规格；二是相关领域内专家的参与，从而提供了专业支持。

人大代表构成具有广泛性，这是我国人民民主的体现。在实践中，这种广泛性并非完美无瑕，相当一部分人大代表议政能力偏低是不争的事实，“举手代表”并非个案。切实提高人大代表、特别是人大常委会委员的议政能力，是现实的迫切需要。近年来，各地人大纷纷举办人大代表培训班，致力于人大代表议政能力的提升。此外，在人大专门委员会组成方面，各级人大普遍根据人大代表的专业背景、工作经历等提名相应人大专门委员会的候选人，以此提升专门委员的专业能力。以全国人大财经委为例，第十一届全国人大财经委32位组成人员中具有财经背景的人员有21位，占65.63%；第十二届全国人大财经委31位组成人员中具有财经背景的人员有22位，占70.95%。所以，总体来看，初审主体具备了预算草案初审的专业能力，而且，该能力具有不断增强的趋势。

（二）初审时间有保障

即使初审主体具备了预算草案初审的专业能力，但由于初审主体基本上不参与预算草案的编制，这就在客观上造成了初审主体与行政机构预算草案初审信息的不对称，制约了初审主体的协商能力。改变这个格局，初审主体须有足够的时间了解预算草案。与正式会议相比，正式会议前的信息接触更易改变协商参与者的观点，因此，有充足的时间了解预算信息，是初审主体形成独立预算观点的必要前提。94《预算法》明确了预算草案递交初审主体的时间，第三十七条规定各级政府财务部门应在人大会议举行前的一个月将预算草案递交初审主体初审。新《预算法》在中央层面将材料递交的时间提前，地方层面保持不变，第四十四条规定：中央层面应提前四十五天；地方层面应提前30天。

预算草案初审过程，其实就是初审主体与政府有关部门反复协商的过程。政府财政部门递交初审材料、人大初审主体初审、初审会议、政府有关部门反馈意见处理情况等过程均不同程度存在初审主体与政府有关部门的互动。作为初审主体的人大有关专门委员会或者人大常委会，其初审意见返给政府有关部门后应为其留有一定的时间研究是否采纳，这是人大与政府持续协商的内在要求。对于初审主体接受预算草案之后多久进行初审，新旧预算法在这个问题上没有明文规定。在地方上，相关规定却取得了较大进展。在新《预算法》制定之前，相当一部分省份的有关地方性法规做出了明文规定，如安徽、贵州、河南等。新《预算法》公布以来，新制定或修订的有关地方性法规多对这个问题进行了明确，如河北省相关法规规定在十五日内进行初审、安徽省相关法规同样规定为十五日。此外，相当一部分地方性法规对政府有关部门接到初审意见何时做出回应也做了规定，从而防止政府有关部门采取“口袋否决”的策略。新《预算法》公布前，在30部省级相关地方性法规中，有15部明确了政府有关部门在接到初审意见后何时做出回应。目前，安徽、河北两省新公布的地方性法规均明确了政府有关部门做出回应的期限，其中，安徽省规定为七日内，河北省规定为十日内。

（三）初审内容被充分协商

部门预算改革以来，预算编制越来越详细、具体，预算草案文本也越来越厚，据报道，2015年深圳市本级的部门预算由去年的1000多页变为2000多页。如此厚的预算草案，在有限的时间内逐项讨论是不现实的，其实也没有必要，因为相当一部分预算项目属于常规性项目，虽有变化但变化不大，这也是为什么渐进性预算理论备受关注的重要原因之一。预算过程是渐进的，在威尔达夫斯基看来，许多预算项目具有稳定性，它们只不过是每年被重新开始而已（除非因特殊原因而取消），所以，人大预算草案初审应有重点，从而集中优势力量进行充分协商。新《预算法》的另一个变化是将人大预算草案审查的重点内容法定化，第四十八条对此作了明确规定，包括预算安排、重点支出与重大项目、预算完整性、转移支付、政府举债等重点内容。从预算草案初审工作服务预算草案审查的目的来看，预算草案初审的重点应围绕上述内容进行。因此，该规定其实明确了人大预算草案初审的议题。

人大预算草案初审要有议题，更要有详细的信息。作为预算草案的编制方与被监督方，政府天然地具有预算信息优势以及信息垄断的思维定势；而人大作为监督方，则处于信息弱势的地位。二者之间存在严重的信息不对称，弱化了人大在预算草案初审过程中与政府的协商能力。不过，人大并不是安于现状，而是依靠其规则制定权通过制定有关法律逐渐强化政府报送预算草案完整信息的义务，进而增强其信息获取能力。94《预算法》规定递交人大有关机构初审的预算草案信息是不完整的，第三十七条只是规定提交预算草案的“主要内容”，然而何为“主要内容”，该法并无明文规定，从而给政府在信息报送方面留有较大余地。此后，1999年九届人大常委会第十二次会议通过的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》要求递交的初审材料为预算草案初步方案，并对递交材料的类别、详细程度等做出了要求。在此基础上，新《预算法》充实了预算草案初审，不仅要求提交完整的预算草案初步方案，而且对报送材料的细化程度做了明确规定。在实践中，不少地方人大在初审过程中获取了更多的信息权，如有的地方性法规（如河北、安徽）要求地方政府除了报送预算草案外还需报送编制说明、政策来源、收入与支出依据等内容，甚至有的地方性法规（如山东）还要求初审机构在初审中可以就初审内容向有关政府部门进行询问或组织调查。

一般而言，在议题明确、信息充足的情况下，如果初审会议组织形式合理，那么初审议题可以被充分协商。新旧《预算法》对于如何组织初审会议均未涉及，但也有不少地方性法规列出了初审会议组织的形式，如《河北省预算审查监督条例》规定可以采取座谈会、论证会、听证会等方式。从实践来看，会议组织方式经常使用的是座谈会，但预算草案听证会有增多的趋势。随着会议组织方式的多样化以及掌握的预算草案信息越来越详细，参与初审会议的人员发言、提出意见也越来越积极，2015年12月北京市人大召开初审会议，初审主体提出了增加居家养老服务项目、院前医疗急救服务体系建设、污水管网建设维护、解决停车难、落实宗教团体房产政策等诸多建议。由此可见，初审内容被充分协商的程度呈现出逐渐上升的趋势，而且现实中协商程度已较高。

（四）初审结果有约束力

检验初审主体在预算草案初审过程中是否具备协商能力的一个重要标准是其初审意见是否被政府所重视。不可否认，94《预算法》实施初期，人大预算草案初审工作并未引起足够的重视，这从早期人大预算草案初审有关报道缺失中可见一斑。基于加强人大预算监督的需要，越来越多省级人大认识到了预算草案初审工作的重要性，纷纷通过行使立法权强化政府的回应责任，如2001年制定的《广东省预算审批监督条例》第十九条就明确规定了政府的回应责任。2014年新修订的《预算法》吸收了地方性法规的这种创新，第二十二条规定“对依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈”。分析2015年以来有关预算草案初审的报道，基本上可以发现一个共同点：人大要求政府有关部门认真研究初审意见并及时反馈或者政府有关部门负责人做表态。

初审机构汇总的初审意见和财政部门反馈的处理情况报告，实质上反映了二者之间就预算草案形成了基本共识：在初审意见中，初审机构基本上不会否决预算草案；同样，对于初审意见，政府有关部门一般会认真研究，不采纳的情况会做出详细的说明，从而说服初审机构以及人大会上的人大代表。财政部门之所以如此重视人大预算草案的初审意见，很大程度是由于初审结果具有潜在的约束力。新《预算法》要求初审意见和财政部门反馈的处理情况报告要印发本级人民代表大会。从我国人民代表大会的会期短以及人大代表兼职等情况来看，初审意见和财政部门反馈的处理情况报告基本上成为了人大代表审议预算草案的指导材料，奠定了预算草案初审的基调。可以说，初审结果的约束力会越来越强。

五、结论

随着规制公共权力成为全面推进依法治国的重要内容，人大预算监督制度将会被赋予更多内涵。强化人大预算监督，要借鉴国外经验，但更要立足国情。“共识型”体制决定了我们依靠西方的权力制衡理论无法真实评估我国人大预算监督制度演变的情况。因此，在现有理论体系中寻求适合共识型体制的理论，是我们讲好人大预算监督“故事”的基本前提。被西方理论界持续研究且在我国具有长期实践的协商民主，由于关注在多元协商主体之间如何形成共识，自然成为了分析人大预算监督制度的理论框架。

从预算草案审批的角度而言，人大会期短与综合审批制导致会期审批流于形式。但是，我们不能就此断定中国人大预算监督制度乏力。长期以来，对人大预算监

督制度的研究忽视了一项重要的权力，即人大预算草案初审权。利用协商民主理论分析框架，本文对人大预算草案初审权进行了初步分析。通过分析可以得出一个基本的结论：无论我们有没有发现，地方人大预算草案初审权已悄然成长，并在人大预算监督制度实践中发挥重要作用，提升了公共预算的科学化与民主化水平。■

（本文系国家社科基金西部项目“提升地方人大预算监督能力的机制设计研究”〈项目编号：14XZZ009〉阶段性研究成果）

（作者单位：新疆克拉玛依市委党校）

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（本栏目责任编辑：范红玉）