甘肃省优化国土空间开发格局的思路与对策

滕海峰 1，李含琳

(1,2.中共甘肃省委党校， 兰州 730070)

甘肃省优化国土空间开发格局的思路与对策

滕海峰 1，李含琳2

(1,2.中共甘肃省委党校， 兰州 730070)

优化国土空间开发格局是推进美丽甘肃建设的重要举措。基于近年来甘肃省国土空间开发中存在的问题及其原因，提出进一步优化的总体思路，即统筹“空间、规模、产业”三个决策纬度，提出了推进国土空间开发的对策选择，主要是：统筹“生产——生活——生态”三大布局、统筹“规划、建设、管理”三大环节、统筹“改革、科技、文化”三大动力，统筹“政府、企业、个体”三大主体等。

甘肃省;国土空间;开发格局;优化对策

导言

甘肃地处黄土高原、青藏高原和内蒙古高原三大高原和西北干旱区、青藏高寒区、东部季风区三大自然区域的交汇地带，地形复杂，山脉纵横交错，海拔相差悬殊，高山、盆地、平川、沙漠和戈壁兼而有之。由于甘肃独特的地理位置、地貌形态以及版图形态，美丽甘肃的建设成效，直接关系到美丽中国的实现。由于美丽甘肃建设的每一个过程、每一个项目都要具体落实到甘肃国土空间的具体位置，可以说，美丽甘肃的建设过程，就是国土开发及其空间格局优化的过程。本文通过梳理近年来国土空间开发的重大战略及实施效果、当前国土开发中存在的问题，提出甘肃进一步优化国土开发格局的对策建议。

一、甘肃省优化国土空间开发格局的主要成就

(一)将甘肃生态之美提升到国家战略

根据《全国主体功能区规划》中的“国家生态安全战略格局示意图”，甘肃北部涉及国家北方防沙带建设，西南部是青藏高原生态屏障的组成部分，东部和东南部被纳入青藏高原-川滇生态屏障区域范围，所以甘肃在防风固沙、水源涵养、水土保持等方面的工作具有全国意义。因而，2014年1月国务院通过的《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》就是对甘肃生态价值具有国家意义的肯定，也标志着甘肃省生态战略平台正是上升为国家战略。

(二)甘肃区域发展协调性进一步增强

一个比较明显的特征是全省经济向中部地区集中的趋势逐步缓解。从固定资产投资来看，全省各个地区在近年来都有所增长，但投资额占全省比重变化趋势明显。2014年，兰州市固定资产投资额占全省的比重为20.76%，比2005年降低7.84个百分点。相比较而言，酒泉市固定资产投资额占全省比重为12.93%，比2005年提高4.83个百分点；庆阳市的固定资产投资总额占全省的比重为12.48%，比2005年提高3.68个百分点；陇南市的固定资产投资额占全省比重为6.87%，比2005年提高3.57个百分点；临夏州固定资产投资额占全省比重为3.4%，比2005年提高1个百分点。从工业增加值的变化看，2014年，兰州市的工业增加值占全省的比重为27.62%，比2005年降低0.48个百分点。相对而言，酒泉市和庆阳市工业增加值所占比重明显提升。2014年酒泉市工业增加值占全省的比重为9.91%，比2005年提升了2.51个百分点，这主要得益于近年来酒泉市以风电为主的新能源产业和以风电装备制造为主的机械制造业的迅猛发展。2014年庆阳市工业增加值占全省的比重为18.14%，比2005年提升了8.24个百分点，这主要得益于近年来庆阳市石油化工、煤炭加工等产业的快速发展。

(三)甘肃省循环经济示范区建设成效显著

主要表现在：一是2010-2015年甘肃节能减排成效明显。全省化学需氧量排放量下降9.13%，氨氮排放量下降14.11%，二氧化硫排放量下降8.31%，氮氧化物排放量下降7.9%。二是甘肃省节水型社会建设进展显著，2010年到2015年，万元GDP取水量从328立方米下降到168立方米，单位工业增加值用水量从211立方米下降到64立方米，吨钢水耗从6.8立方米下降到3.86立方米，农业灌溉水有效利用系数从0.51提高到0.54。三是工业固体废物处置量和综合利用程度不断提高，从2010年到2015年，全省固体废物处置量从1151万吨增加到2653万吨，全省工业固体废物综合利用率从46.26%提高到77.12%。四是能源消费结构优于全国平均水平。与全国平均水平相比，甘肃省2014年一次能源消费总量中煤炭占比低于全国5.59个百分点，石油低于0.76个百分点，天然气低于1.15个百分点，水风光等可再生电力高7.86个百分点。

(四)空间规划体系进一步健全

在制度建设方面，甘肃省及时出台了《甘肃省主体功能区规划》(2012年)。《甘肃省主体功能区规划》是一部战略性、基础性和约束性的规划，是制定国民经济和社会发展规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合治理规划、水资源综合利用规划以及交通、能源等基础设施建设和重大生产力布局等的重要依据。另外，全省也编制出台了《甘肃省生态保护规划(2014—2020年)》、《甘肃新型城镇化规划(2014-2020)》、“两江一水”区域综合治理规划、祁连山水源涵养区生态环境保护与综合治理等规划，为美丽甘肃建立了制度保障。

(五)生态安全屏障行动成效显著

近年来，甘肃实施了天然林保护、三北防护林等林业工程；退耕还林、退牧还草、坡耕地水土流失综合治理、沙化封禁保护区试点工程等，有力地推动了生态安全屏障建设。自2003年启动实施退牧还草工程以来，累计建成草原围栏11465万亩，补播改良退化草原3225万亩，建成人工饲草地128万亩，全省草原覆盖度从2010年的48.73%提高到52.03%，“三化”草原治理率从2010年的34%提高到45%。“十二五”时期，全省完成造林面积1305.3万亩、森林抚育面积604.5万亩，新建义务植树基地2719个，累计义务植树4.64亿株，全省森林覆盖率从2011年的11.28%提高2015年11.86%。

二、当前甘肃国土空间开发中存在的主要问题及其原因

(一)生态系统脆弱，生态问题突出

1．全省森林总量不足，分布不均，质量不高。从统计意义上看，甘肃林地面积在全国排名第12位，森林面积排名18位，而森林覆盖率排名27位。全省森林面积平均每公顷蓄积量为86.79立方米，人工林仅为35.93立方米，低于全国89.79立方米/公顷的平均水平和世界128.3立方米/公顷的平均水平。从空间分布来看，全省天然林资源主要分布在白龙江、洮河、小陇山、祁连山、子午林等林区，区域林地占全省林地面积的70%以上。

2．土地沙化问题突出。全省沙化土地面积占全省国土总面积的28%，荒漠化面积占全省国土总面积的45.12%，两者合起来占全国国土面积的将近四分之三，可见防风固沙任务异常艰巨。

3．草原退化较为普遍。受多重因素影响，全省草原生态“局部好转，总体恶化”的趋势依然没有得到根本遏制，全省90%的可利用草原出现了不同程度的退化，退化草原面积达14.46万平方公里，鼠虫害发生面积5.33万平方公里。

4．湿地功能退化。自上世纪90年代以来，玛曲草原退化、沙化、盐碱化程度加剧，沼泽面积减少近三分之二，出水量下降到30%，水源涵养补给及生物多样性生态功能严重受损。

5．水土流失形势依旧严峻。甘肃省有水土流失面积28.13万平方公里，目前完成初步治理的面积仅7.18万平方公里，还有仅75%、20.95万平方公里的水土流失面积亟需整治。

(二)适宜开发面积小，但国土开发效率低

甘肃国土的基本省情是土地广阔但适宜开发面积少。根据甘肃省第二次全国土地调查、2013年度变更调查，截至2013年底，全省土地总面积4258.89万公顷(其中含宁夏自治区飞地5322.53公顷)。在这些国土面积中，城镇村及工矿用地、交通运输用地合起来占全省国土面积的2.35%，耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地占60.71%，这些土地是不适宜开发的，其他34.96%的国土是以沙地、裸地等为主，开发难度大、开发成本高。

表1 甘肃与毗邻省份建设用地产出效率比较(2013年)

数据来源：《中国统计年鉴2014》

注：建设用地包括城镇村、工矿用地、交通设施用地等；非农产业指第二产业和第三产业产值之和。

1. 建设用地产出效率相对较低。从广义上看，建设用地包括城镇村、工矿用地、交通设施用地等。根据《中国统计年鉴2014》，全国建设用地单位非农产值为1.37亿元/平方公里，而甘肃仅为0.62亿元/平方公里，陕西省与四川省分别为1.6亿元/平方公里和1.31亿元/平方公里。差距显而易见。

2．城市建设用地产出效率偏低。从狭义上看，城市建设用地一般指城市、小城镇及集镇镇区建设用地。根据《中国统计年鉴2015》，甘肃城市建设用地单位非农产值为7.84亿元/平方公里，而陕西、四川、青海的城市建设用地单位非农产值分别为17.05亿元/平方公里、11.7亿元/平方公里和13.38亿元/平方公里。甘肃的土地产出效率低了将近一半多。

表2 甘肃与毗邻省份城市建设用地产出效率比较(2014年)

数据来源：《中国统计年鉴2015》

注：非农产业指第二产业和第三产业产值之和。

3. 农业用地产出效率相对较低。根据《中国统计年鉴2014》，全国农用地单位农产值88.15万元/平方公里，甘肃农用地单位农产值47.39万元/平方公里，陕西、四川、宁夏的分别为81.93万元/平方公里、81.11万元/平方公里和58.21万元/平方公里，差距也比较明。

表3 甘肃与毗邻省份城市建设用地产出效率比较(2014年)

数据来源：《中国统计年鉴2015》

注：第一产业包括农、林、牧、渔业(不含农、林、牧、渔服务业)。

(三)存在以上问题的根本原因

1．国土开发与功能定位不匹配。主要表现是需要保护的地方在过度开发，出现草原超载、自然保护区矿产开采等问题；而鼓励开发的地方却开发强度、产业层级、产出效率出现“三低”的问题，从而整体上呈现生态破坏与低效率开发并存的双重矛盾。

2．生态、生产与生活空间不合理。主要表现是生产与生活空间混杂，既不能提升城区人居环境，也不能促进产业集聚与产业集群，企业之间协作成本高、难度大，难以提升生产效率。同时，甘肃省产业园区作为集中的生产空间，存在数量多层次低、面积大、效率低的问题。

3．规划、建设与管理各环节衔接不紧密。在区域发展规划、土地利用总体规划、以及城市总体规划中，都有产业布局与生态环境保护的相关内容和规定条文，但在实施中存在选择性执行和规划随意修编的问题，从而使得主体功能区战略难以真正落地。

三、优化甘肃省国土空间开发格局的总体思路

国土空间开发是一项全局性、系统性、综合性很强的工作，鉴于以上存在的问题和原因分析，甘肃省国土空间开发格局的优化，必须依据“五大发展理念”，在总体思路上把握好空间、规模和产业三大纬度。

(一)空间维度

从空间维度看，包括自然环境和人造环境，其中自然环境决定一定范围国土空间所能容纳的人口规模和产业规模；而人造环境则是以往国土开发行为的结果，也为今后国土开发奠定了相应的基础。空间类型主要是依据主体功能区规划来确定。主体功能规划按照开发方式将国土空间分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按照开发内容将国土空间划分为城镇化区域、农业生产区域、重点生态保护区域以及禁止开发区域。相应地，每一类型国土空间的开发方式和评判标准不一样。城镇化区域讲究集约高效，提高经济发展效率和空间利用效率；农业生产空间讲究农业生产效率和农业的可持续发展与国家粮食安全问题；对于重点生态功能区而言，开发是次要的，关键是保护并提供相应的生态产品，但容许与生态功能相容的开发内容、开发方式和开发强度。禁止开发区域，顾名思义，就是严格保护，高强度的工业化和城镇化是被禁止的。

(二)规模维度

从规模维度思考国土开发格局优化问题，就是要考虑在什么样的国土空间类型决定着多大规模的环境容量，在环境容量一定的前提条件下选择开发什么或怎么开发，才能使得经济、生态和社会综合效益最佳。同时，要注重运用底线思维和动态思维。其中，底线思维是依据特定国土空间类型确定的环境容量，从而确定最佳的人口规模和最大的废水、废气、废渣排放阈值。动态思维关注的是产业形态与产值规模。在同一个国土空间，不同时期会有不同的优势产业形态，从而产值规模也不一样。需要特别注意的是，在环境容量一定的情况下，通过创新发展模式，不断优化发展方式、提高生态经济效率，实现产值的最大化。

(三)产业维度

从产业的维度思考国土开发问题，就是要思考什么样的国土空间(即环境容量是一定)发展什么样的产业和怎么发展的问题。一个区域的主导产业是该区域的发展方向，特色产业发展决定一个区域的发展优势。主导产业与特色产业融合发展的影响因素主要有：一是资源禀赋条件。无论是有形的矿产资源、能源资源，还是无形的社会传统、文化氛围、技术创新等，都是区域赖以发展和持续发展的源泉，尤其是无形的社会传统，更是潜移默化地影响着人们的行为。而且，资源禀赋条件是随着时间演进而动态变化的。二是区位优势条件(也是动态变化的)。三是产业协作。通过产业协作，延长产业链条，提高能源、资源的利用效率，也能提高单位产品附加值。四是现代农业。从一般规律来讲，城镇化使得农业人口减少、农业用地面积减少，但更多的非农业人口对食物消费的数量和质量都在提升，这就要求相对更少的务农人口在更少的耕地上，生产出数量更多、质量更高、品种更全的农产品。这本身就要求转变以往的农业生产方式，促进农业生产的规模化、信息化、科技化。五是文化产业。文化产业的优点在于资源能源消耗少，价值创造空间大。从保护环境、提高产值的视角看，文化产业尤为重要，既能保护传统文化、历史遗迹，还能发挥历史文化资源的价值。

四、优化甘肃省国土空间开发格局的对策选择

基于优化国土空间开发格局的总体思路，为了增强国土开发的系统性、协调性、科学性与持续性，还需要统筹“生产、生活、生态”三大布局、统筹“规划——建设——管理”三大环节、统筹“改革——科技——文化”三大动力及综合发挥“政府——社会——个体”三大主体的积极性。

(一)统筹“生产、生活、生态”三大布局，提高国土开发的和谐性

国土开发的过程中，生态、生产、生活的关系协调问题贯穿始终。运用具有中国特色的太极图来表现这三者之间的关系：太极本底是生态环境，是人类生产生活活动赖以存在的载体和基础；太极阴阳两仪来表现生产与生活关系，两者在空间布局上总是相依相存的动态变化关系；生产活动和生活活动的空间布局也呈现一定的规律性特点，生产活动为主的地方生活活动相对较少，比如重化工业布局的地方生活设施布局较少，仅有少量的生产型服务业及相关公共服务设施布局，而在生活活动为主的地方生产活动相对较少，在城市居民区，原先布局的工业企业也要逐步向城郊区工业园区集中，仅有少量的一类工业靠近居民点，比如电子工业、缝纫工业、工艺品制造业等，这类工业对居住和公共设施等方面基本无干扰和污染。总之，生产功能在空间相对集中，有助于降低企业合作成本、延长产业链条、提高基础设施利用效率，有助于推动废弃物市场化、集中化、综合化处理和利用，进而提高经济发展效率与环境治理效果；生活功能在空间上相对集中，有助于形成城区生活、休闲、娱乐氛围，有助于提升城区人居环境和城市品质。

(二)统筹“规划、建设、管理”三大环节，提高国土开发的系统性

国土开发过程中的规划、建设和管理三大环节缺一不可，或者某一环节过于突出或者明显短缺，都会造成国土开发中的问题。比如，规划、管理和建设，三者完全脱节，各负其责，但相互没有联系，就会造成规划无效、建设随意和管理落空的后果，体现的是部门意识；如果规划过于超前、不切实际冒进，就会产生假大空的问题，如果规划过于考虑现状或者缺乏长远眼光，就会产生封闭思想，与建设和管理完全脱节，体现的是规划意识和规划管理的问题；如果管理过于强势，换一届领导换种发展思路，就要调整规划而无视规划的严肃性与系统性，就会造成政府主管部门、市场建设主体的思路混乱，这里体现的是长官意志；如果过于强调市场作用，过于迁就建设方各种要求，比如，在招商引资过程中按照资金方的要求随意调整规划，而忽视规划的整体性与发展战略的系统性，造成国土开发的随意性，甚至会造成生态破坏和环境污染，体现的是发展意识的短期性和规划管理的严肃性。因此，管理、规划、建设最佳的关系就是相互协调、相互契合，以发挥最大的合力，毕竟三者的工作对象都是同一块国土，不仅在国家、省级层面如此，在市州、县市区层面都是如此，要统筹好规划、建设和管理三大环节，协调好三者之间的关系，最大限度地发挥三者合力，才能使我们的国土开发过程更能体现规划意图和发展目标。

(三)统筹“改革、科技、文化”三大动力，提高国土开发的科学性

从改革的视角看，一是要重视空间规划，推动“多规合一”。经济社会发展五年规划与区域发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等空间规划，都是是在同一块国土空间上得以实现。现在各类规划分属不同部门管理，规划体系、编制单位和编制流程不同，审查过程与管理环节不同，最后的结果往往是多个规划在内容上出现不一致的现象，实施起来操作性较差，因而要推进“多规合一”这项工作。二是在管理体制上，注重红线管理，明确权力清单。注重红线内管理的强制性，增强红线外经济活动的市场性；注重红线内的生态保护，增强红线外重点开发区的发展效率。三是国土开发方面的首要任务就是推进实施主体功能区规划，建立生态、生产-生活科学合理的国土开发格局。四是需要在土地、财政、教育等方面进行配套改革。五是围绕国土开发各个环节促进创新，尤其是在产业创新方面，推进供给侧结构性改革，因地制宜，提高生态经济效率。从科技的视角看，就是在国土开发的规划、建设和管理各个环节当中，尽可能地运用现代科技手段，比如借助“互联网+”建立数字平台，为政府、企业、个体提供综合性服务，也为政府各个职能部门共享数据信息提供统一平台，高效率、低成本地推进规划、建设和管理各个环节沟通与协调。从文化的视角看，传统习俗、文化氛围，根深蒂固、潜移默化地影响着人们的思维习惯与行为方式。中国古人的“天人合一”思想，就是今天我们所追求的生态绿色思维。今天，我们在优化国土开发格局、建设美丽甘肃的过程中，尤其需要增强文化自信，深刻理解古人对“天地人”关系的认识，并转化为我们今天的实际行动，可以说就是在推进生态文明建设。

(四)统筹“政府、企业、个体”三大主体，提高建设主体的积极性

国土开发的过程，就是人类文明演进的过程。国土开发格局优化，既要发挥政府有形之手，也要发挥市场无形之手的作用，更好发挥企业、家庭等微观主体的勤劳之手。从政府视角看，一是要培养真正懂原理、懂管理的干部；二是要在规划、建设和治理等环节依法决策；三是在管理服务理念，重在增强服务理念与安全管理意识；四是在政策导向上，在全社会树立文化自信、绿色思维、创新发展的良好氛围。从企业的视角看，就是要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，把企业培育成结构优化的主体，通过投资回报率和要素流动机制的作用，不断提高各种发展资源在空间上、时间上的配置效率。从家庭和个人等微观主体的视角看，一是在有关国土规划各个环节，要发挥公民的舆论监督和决策参与作用；二是要切实增强每个甘肃人“建设美丽中国、建设美丽甘肃”的主人翁意识，在生产、交换、流通和消费各个环节，自觉运用绿色思维办事；三是强化国土开发规划意识，产业布局、企业选择、生产运行等均要符合主体功能区规划要求。

五、结论

总体而言，甘肃国土开发取得了显著成就，但也存在生态破坏与低效率开发的问题，根本原因就是国土开发与主体功能定位不匹配所导致的。因此，本文提出进一步优化国土空间开发格局的总体思路，即统筹“空间、规模、产业”三个决策纬度，并提出相应的对策建议，主要有：统筹“生产-生活-生态”三大布局，提高国土开发的全局性与和谐性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高国土开发的系统性与协调性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高国土开发的科学性与持续性；统筹政府、社会、个体三大主体，提高各类建设主体的积极性和能动性。

[1]肖金成，欧阳慧等.优化国土空间开发格局研究[J].经济学动态，2012，(5)：18-23.

[2]李含琳.分类提升我省产业基地的建设水平[N].甘肃日报，2015-8-31(13).

[3]滕海峰.甘肃省国土空间开发格局的新变化与优化对策[G].陈永胜.“四个全面”与丝绸之路经济带甘肃黄金段论集，兰州：甘肃文化出版社，2015：46-50.

[责任编辑：支建强]

2016-08-10

本文系2014年度甘肃社会科学学术活动基金会资助项目《丝绸之路经济带建设中兰州新区的空间作用机制及应对策略研究》的阶段性成果。

滕海峰(1981—)，甘肃兰州人，中共甘肃省委党校经济学教研部副主任，副教授，主要从事应用经济研究；李含琳(1956—)，甘肃庆阳人，中共甘肃省委党校智库首席专家、经济学教授，主要从事应用经济研究。

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1003-4307(2016)05-0149-06