中国金融改革反思与展望

赵 熙

(中共中央党校 政治经济学专业 2014博士研究生 北京 100091)

中国金融改革反思与展望

赵 熙

(中共中央党校 政治经济学专业 2014博士研究生 北京 100091)

金融改革是经济改革的重要组成部分。在中国30多年的改革历程中，金融改革始终是重要组成部分，并且对经济改革起到了重要的支撑作用。随着改革的深化，金融体系在国民经济发展和社会稳定中的作用越来越显著、地位越来越重要，并逐步成为现代经济的核心。中国的金融改革是一场由政府主导的渐进式改革，从机构改革延伸到市场改革、再促动制度改革，按照发展——规范——再发展的逻辑螺旋式上升。30年金融改革成就卓著，构建起了多层次的金融体系，并帮助中国经济平稳度过了2008年开始的国际金融危机。在未来，随着改革的全面深化和市场化的持续推进，中国金融体系配置资源的能力和效果必将持续扩大。

金融改革、逻辑、渐进式改革、反思、展望

金融改革是经济改革的重要组成部分。在中国30多年改革过程中，金融改革对经济改革起到了重要的支撑作用。金融体系在中国国民经济发展和社会稳定中的作用越来越显著、地位越来越重要，并逐步成为现代经济的核心。2014年被称为“全面深化改革元年”，这一年，各项金融政策密集发布；2015年则被成称为“全面深化改革关键年”，互联网金融继续爆发式发展、并渐趋规范、“双创”大潮涌起、新三板市场渐热、股票市场剧烈震荡等等，一系列大事件将金融推上了中国经济乃至整个社会关注的焦点位置。在这样的背景下，回顾金融改革历程、反思改革实践过程，分析当下金融体系面临的主要问题及其根源，进而探讨下一步金融改革的方向和重点不仅重要、而且必要。

一、中国金融改革历程回顾

中国改革开放启动于1978年的十一届三中全会，中国金融改革正式开始于1979年。1978年，中国人民银行脱离财政部，这成为金融改革进入预备状态的标志；1979年，邓小平提出“要把银行真正办成银行”①，在这个思想指导下，中国正式开始了有计划的金融改革。历经30余年，中国金融体系在改革中得以恢复、建立和发展，对中国经济的高速、持续增长起到了重要的支持作用。回顾改革历程，可以将中国金融改革大体分为三个阶段。

1. 1978至1993年，体系构建阶段

中国金融改革的起点是建国后所形成的中国人民银行的“大一统”，经过15年改革所取得的成果是基本构建起了多元化的金融体系，包括银行为主的金融机构体系、股票市场在内的金融市场体系和人民银行为主的金融监管体系。体系构建阶段改革的关键措施包括：建立中央银行、调整“拨改贷”政策、建立商业银行体系、建立股票市场等。

中央银行方面，中国人民银行自1984年开始行使中央银行职能：从事金融管理，制定和实施货币政策，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管，当时监管的重点是审批银行等新的金融业务机构的成立。

商业银行方面，这一阶段改革的重点对象是国有商业银行，改革的步骤分为前后两个阶段。第一阶段是1979-1984年间的形成阶段，中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国工商银行四大银行在这一阶段相继恢复、建立；第二阶段是1985-1993年间的四大国有商业银行企业化改革阶段。除此之外，交通银行、深圳蛇口招商银行、深圳发展银行、广东发展银行、福建兴业银行等股份制商业银行先后成立，这些银行成为国有专业银行之外推进金融改革的新兴力量。

金融市场方面，1981年恢复发行国债；1984年11月14日，上海飞乐音响股份有限公司向社会公开发行股票，标志着中国资本市场启动；1990年12月和1991年4月，上海证券交易所和深圳证券交易所分别成立，中国股票市场正式形成，这是金融市场改革进程中的突破性事件。

金融监管方面，中国人民银行负责银行业监管，成立于1992年的国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会则专门负责金融市场监管。1986年，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，使银行业监管向法制化迈出第一步，但总体而言,这个阶段的监管始终带有鲜明的计划性、行政性、手段单一性等特点，金融监管尚处于探索阶段。

国际方面，1980年，中国恢复了在国际货币基金组织(IMF)和世界银行的合法席位，之后又相继加入了一些国际金融组织。

2. 1994至2011年，市场化阶段

1994年开始，结合建设社会主义市场经济体制目标的确立，金融改革进入了加速市场化、逐步法制化和真正国际化为主题的市场化改革阶段，形成了“分业经营，分业监管”的金融监管体系，初步建立起了金融体制的基本框架。

市场化方面，中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行三大政策性银行在1994年先后成立，它们承接了四大国有商业银行原来所承担的政策性金融业务；四大国有商业银行专门从事商业性金融业务。金融体系各系统的分工更明确，职能也更清晰。期货等新兴金融业务也开始出现并不断发展。

法制化方面，《中华人民共和国中国人民银行法》(1995年)的颁布结束了中国没有金融法律的状况。其后，《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国保险法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》、《中华人民共和国证券法》等一系列金融相关法律法规相继出台，标志着中国金融的法律体系基本确立，中国的金融监管进入了法制化和规范化的轨道。2003年中国银行业监督管理委员会成立，“一行三会”的金融监管格局形成。

国际化方面，1994年，中国对外汇管理体制进行了重大改革，由外汇留成制度改变为外汇结售汇制度。2001年12月，中国正式加入世界贸易组织，金融业改革步伐加快，并正式开始分步骤对外开放。2002年12月的《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》使中国资本市场向全球化资本市场体系迈出第一步。

3.2013年开始，全面深化改革阶段

以党的十八大为标志，中国金融改革开启了第三阶段；这是在国际金融后危机时代和中国进入全面深化改革背景下的全面深化改革阶段。

2013年开始，改革节奏明显加快，各项金融政策密集发布，主要集中在完善金融宏观调控、加大金融服务实体经济的力度、深化金融改革、防范和化解金融风险、扩大金融对外开放等几方面。

全面深化改革阶段的任务是发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率的市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。如果说第一、第二阶段主要致力于微观金融机构的改革，那么第三阶段改革的重点则是要转移到制度的构建、市场的完善、金融资源配置效率的提高，以及更好地服务于实体经济这一根本功能上来。

二、中国金融改革实践的反思

金融是现代经济运行的核心和血脉；金融改革的本质是金融的市场化。通过30多年改革，中国构建起了以银行为主的多元化金融体系，金融体系配置资源的功能大大增强，有力地支持了经济增长，释放了经济发展的活力。总结过往历程，中国金融改革在逻辑和模式上有如下主要特征。

1.金融改革的逻辑

逻辑是事物的因果关系，用以解释事物的内在规律和必然趋势。金融与经济的关系是金融要为经济服务，经济是第一性的，金融是第二性的。

李克强指出:“金融和实体经济相辅相成，经济发展需要金融支撑，经济平稳运行更能创造良好金融市场，金融创新要围绕实体经济需求，才能实现双赢。”

金融发展和经济增长之间的因果关系是动态发展的，取决于经济增长所处的阶段。在经济增长的初期，金融部门对实体经济的服务体现在，将传统部门的资源动员起来，并配置到具有增长趋势的现代部门中去；在经济增长达到较高水平后，经济发展将对金融服务产生新的需求，从而引致金融体系的发展。建国初期到改革开放以前的中国金融是政府动员性的金融，当时的金融体系对工业化体系的快速建立功不可没。随着经济改革和金融改革的推进，中国GDP已排名世界第二，在总量增长的同时，中国经济也出现了供需结构、产业结构不匹配的问题。结构的问题必须通过市场来调整，担当资本资源配置的金融体系，就不能仅限于应激性改变，需要具备一定的前瞻性，主动引导资源的有效配置，以实现经济更好发展。

中国金融改革按照先发展-后规范-再发展的逻辑螺旋式上升，在金融机构、金融市场和金融监管三个维度上渐次开始；金融机构改革始终是主线。以满足经济环境内在要求为主要出发点，三个维度的改革内容在不同时期各有不同。改革初期的主要任务是推动国有企业改革、解决企业预算软约束和“自生能力”弱等问题，完成这个任务的主要手段是“拨改贷”。拨改贷政策的落实需要依靠金融机构，所以金融体制改革的第一步从国有专业银行的恢复和独立运营开始，拨改贷则是银行改革的起点。1979-1985年，“拨改贷”由试点到全面推行，银行逐步向真正的商业银行迈进。

伴随国企改革的不断深入，单一的银行贷款渠道已无法满足企业融资的全部需求；同时，“拨改贷”并未能使国有企业的预算软约束和“自生能力”问题得到根本解决；相反，由于要为经营不善的国有企业提供贷款，国有银行的不良资产越来越多，政策性负担从而由国有企业转移到了国有银行。在这样的背景下，建立股票市场、开辟直接融资渠道的需求越来越迫切。1984年，股票市场建立，一部分债权被转换成股权，股东的监督强化了对企业的制约力，国有银行的效率也因为竞争而实现提升。随着金融机构和金融市场的发展，金融风险频频出现，金融监管的不成熟和金融立法的空白也凸显出来；在这样的背景下，金融立法不断完善、金融监管体制不断改革。突出体现了这个逻辑的是证券市场，正如陈志武所言，中国证券市场曾经历了1993-1996年和2001-2003年两个萧条时期，这两个时期都引发了中国金融监管法律的重大变革。

2.金融改革的模式

与经济改革的模式一样，中国金融改革也是由政府主导的渐进式改革。“政府主导”体现在，由于改革之初的背景是中国人民银行“大一统”的金融体系、零基础的金融市场和政府主管一切的计划经济体制；在改革过程中，政府逐步“创造”出了金融市场，用行政手段替代了部分运行不够有效的金融市场机制，通过直接或间接参与金融企业的治理结构、决策经营运作等手段来组织金融市场和实现资源的合理配置。“渐进式改革”体现在从机构改革到市场改革，再到监管改革，改革的模式基本上是用到什么改什么，哪里有问题就改哪里。在渐进式改革策略下，每次改革都会比较有针对性地化解掉一些原有体制的缺陷和因此产生的风险，但其本身带有的不彻底性，往往是在解决一个老问题的同时又产生了一个新的问题；也说明以往的改革相对缺少前瞻性和主动性。例如，通过新设立金融机构来化解原有体制存在的风险是一种常用的改革方式，但是新建立的金融机构往往带有一定垄断性，导致金融机构间不能有效竞争，最终不但不能有效服务于实体经济，反而可能会产生负面影响。

然而，客观上政府主导的中国金融改革依然成果显著：金融总体运行稳定，支撑了经济的高速增长，中国已经成为世界第二大经济体；金融资产快速增长，外汇储备一度达到4万亿美元、金融资产总量位居亚洲第二、家庭财富总额全球排名第三，中国已成为当之无愧的金融大国。因此，政府主导与市场化目标之间究竟是否存在矛盾？政府在金融体系中到底应该扮演什么角色？等等这些问题一直是争论的焦点。一百多年前，“瓦格纳定理”预言政府对经济的作用，在工业化之后不仅会存在，而且会越来越强大。麦金农(1993)认为，转制中的国家，尤其是处于经济改革初期的国家，必须实行一定的金融约束。中国的经济和金融发展进程恰恰与麦金农的观点相吻合。实际上，在现代经济中，虽然程度和方式各有不同，但政府介入金融市场却是一种常态，而且金融体系往往是各国政府管理最严格的经济部门之一。以西方发达国家为例，其政府虽然只是以制定法律法规等纯公共产品的形式对金融业进行管理，但其涉及的内容在深度和广度上是其他行业所不及的，例如市场准入与退出限制、金融机构的业务限制等，以及最低资本充足率、准备金、资产质量标准、流动性标准、贷款期限和结构、存款保险制度等市场行为的规制。

三、中国金融改革的展望

中国经济改革的核心是让市场在资源配置中起决定性作用，这里的资源包括资本、土地和劳动力；金融服务实体经济的根本是媒介资本资源配置的功能。因此，金融市场化改革一定意义上决定了经济改革转轨的成败和速度。

在劳动力、土地等要素总体较为充裕的背景下，以往金融改革的重点是通过金融体系来动员资金；因此，通过对利率、汇率等资金的价格管制，能够迅速动员储蓄等间接融资体系，集中力量“办大事”，总体上适应了经济增长的需要。随着改革的深入和经济的发展，中国的要素供给情况发生了变化，现阶段对资源的要求已经不再是铺摊子，而是需要一个结构更合理、效率更高、市场化程度更深、更富有弹性的金融体系。未来的金融改革应当避免以往改革存在的相对缺乏主动性和前瞻性的问题，应当更有全局观，更注重金融及其他系统的配套改革；更加市场化，让金融资产的价格能够真实反映供求信息并引导资源配置。具体来说，以下几个方面是在未来金融改革中加以注意和加强的。

1.配套改革，协调推进

经济改革是系统工程。金融资源是要素配置中的核心要素，金融改革需要与财税改革、要素价格改革等多个领域的改革相互配合，发挥改革的协同效应。财税、金融等领域中的机制性问题往往是相互交织并彼此牵制的，某一个领域单兵突进式改革难以取得实质性效果，只有统筹规划的综合改革举措，才有可能从根本上解决问题。以利率市场化改革为例，如果其脚步过快，不但不能解决中小企业融资难的问题，而且还有可能给中小企业造成更大的资金瓶颈，全社会的资金成本可能也被推高，进一步积累系统性风险。因此，金融外部的企业市场机制改革到位、中央和地方财政关系理顺等这些外部机制改革配套的情况下，金融改革、利率市场化方能顺利推进并真正起到效果。

2.资金价格市场化，提高金融资源配置效率

利率和汇率分别是货币的对内价格和对外价格，直接影响投资需求和资源配置效率。就利率而言，改革至今，银行信贷仍是中国金融资源的主要构成，其中相当大的比例是以较低成本被配置到低效率部门的，而大量成长性良好的市场化企业却不得不付出较高的融资成本，甚至根本得不到金融支持。这种资源错配导致和加剧了传统部门的产能过剩，抑制了市场化企业的成长。如果能够矫正这种资源错配，将市场化部门的金融抑制释放开来，中国经济的全要素生产率还有很大提升空间。十八届三中全会之后，基础贷款报价机制的设立、同业存单市场的开辟、股市发行制度的改革、民间资本进入银行业、人民币汇率浮动幅度扩大、沪港通的启动等改革措施的逐项落实，都表明中国金融改革的进程正在加快。当然，利率市场化不等于简简单单地“放开利率”。利率市场化改革需要通过建立健全市场机制，真正让供求决定利率的水平、风险结构和期限结构；需要通过打破市场分割，形成有效的利率传导机制；需要中央银行调控利率的手段也需要更加市场化。关于汇率，人民币汇率自由化可以提高国内外资源的配置效率，促进国际收支长期基本平衡。为达此目标，必须大力发展外汇市场，增加外汇市场的参与者，有序扩大人民币汇率的浮动空间，尤为重要的是，央行必须大规模减少其对市场的常态式干预。

3.增加股权资金比重，满足长期资金的需求

目前我国融资渠道仍以间接融资为主，直接融资的发展相对滞后。2015年对实体经济发放的贷款(包括人民币贷款、外币贷款、委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票等)占同期社会融资规模的75%，来自于债券和股票等的直接容易25%。主要发达国家的实践表明，在支持创新、动员金融资源方面，资本市场比银行体系更富有效率。而以间接融资主导的金融结构，一方面，因其低风险偏好而难以将信贷资源向科技型和轻资产企业倾斜，对当下的经济转型和产业升级所能提供的支持就很有限；另一方面，还会导致系统性风险在银行体系内部的积累。

经过30多年的金融改革，中国金融拥有强大的储蓄动员能力，包括外汇储备的逐年净增长，也是储蓄过剩的表现。但在总量过剩的情况下，中国资金供求仍存在期限上的不匹配。从供给方面看，以银行为绝对主导的融资结构所能动员的资金期限偏短；从需求方面看，工业化深入发展和城镇化推进对资金的需求恰恰偏长期。这种“期限错配”是各类系统性金融风险的根源之一。此外，以银行为主的金融体系只能提供债务型资金，实体企业缺少股权性资金的融资渠道，这种“权益错配”会带来债务率提高和杠杆率飙升的风险。中国银行中长期贷款已高达60%左右的危险水平，地方政府融资平台问题愈演愈烈，这些问题的发生与金融体系上述结构性缺陷的存在不无相关。

增加股权资金比重和长期资金供给，需要进一步发展多层次资本市场。中国资本市场按照主板、中小板、创业板、新三板的模式一步步发展过来，有积极贡献，也有不足；未来必须加快完善以机构为主、公开转让的中小企业股权市场；健全做市商、定向发行、并购重组等制度安排；引导私募股权投资基金、风险投资基金健康发展；支持创新型、成长型企业通过公募和私募的方式进行股权融资；建立健全不同层次市场间的差别制度安排和统一的登记结算平台等；其次，应当基于区域经济的差别来建立区域资本市场，服务于当地经济发展和转型。从一级市场来说，应当进一步推行股票发行注册制改革、允许发行市政债券，推行资产证券化；完善长期信用机构，如国家开发银行等。

4.发展互联网金融，更好满足中小企业的资金需求

中小企业早已是中国市场经济中最具活力的部分，但它们从现有金融体系中得到的金融支持恰恰最少。2015年末，全国工商登记中小企业超过2000万家，提供了80%以上的城镇就业岗位，成为就业的主渠道，所纳税款约占国家总税收的 50%。但是，中小企业从银行等金融机构通过正规渠道取得的贷款只能满足其20%的资金需求。中小企业数量占全国企业总数超过99%，但其所获得贷款数额仅占贷款总数的不足20%。未来，我国金融体制也应该朝着更加多元化、特别是中小型金融机构占重要地位的目标发展。

银行贷款的申请手续繁琐，耗时长，还需要一定的抵押资产。而小微企业资金周转的特点是周期短、流动性强、资金需求规模多变。在满足小微企业融资需求方面，互联网金融具有得天独厚的优势。首先，互联网融资门槛相对较低，一般不需要抵押资产。其次，互联网融资平台众多，能够满足小微企业各种规模各种期限的融资需求，且由于资金提供方人数众多，竞争充分，利息也就相对合理。再次，互联网金融中介平台上的资金供给方和需求方可以直接沟通，一对一商定融资协议，灵活性大大增强。最后，互联网融资一般都由实力强信用好的公司做担保，一旦任何一方违反协议，担保平台都能如约提供资金服务，避免借出方违约造成融资方失去商机。

5.通过市场化来化解系统性风险

在经济高速增长的上升期阶段，以不良资产为代表的金融风险被经济的快速增长和货币化所掩盖和淡化。随着中国经济增长进入由高速增长向中速增长的转换阶段，经济增长和货币化进程都难以达到过去的速度，结构转型的压力加大、货币化也逐渐进入尾声，金融风险无法再通过高速增长和货币化来化解，必须推进市场化。因此，必须加强对融资主体和金融中介的市场硬约束，同时通过市场化对存量的资产采取更为市场化的方式(如资产证券化)来处置消化。

6.进一步改善金融监管的有效性、针对性和稳健性

近年来，银行、证券、保险、信托等金融业态在产品层面上大规模渗透融合，混业已经成为中国金融业发展的重要现象。当微观层面大规模混业经营时，如果宏观层面仍坚持分业监管，导致无法把握信用总量的规模、结构和动态变化，降低了监管效率。更为严重的是，混业经营之上的分业监管，会导致大量金融活动无人监管，滋生监管套利。因此，应当借鉴美国为代表的众多西方国家从分业监管到统一监管的经验，从体制上改革分业监管。

在现有监管体制下，也需要进一步提高银行、证券、保险、信托等的监管标准和监管质量，包括：设立、完善逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求，适时引进国际银行业流动性和杠杆率监管新规，提高银行业稳健型标准；根据我国金融市场结构和特点，细化金融机构分类标准，统一监管政策，减少监管套利，弥补监管真空；优化金融资源配置，明确对交叉性金融业务和金融控股公司的监管职责和规则，增强监管的针对性、有效性等。

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[责任编辑：支建强]

2016-07-23

赵熙(1975—)，河北邯郸人，中共中央党校2014级政治经济学博士研究生，主要从事政治经济学理论研究。

F832.1

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1003-4307(2016)05-0155-06