我国“学分银行”制度运行模式与实施路径

2017-01-13卢玉梅

广播电视大学学报(哲学社会科学版) 2016年3期

关键词：学分银行资格学分

卢玉梅

(国家开放大学,北京 100039)

我国“学分银行”制度运行模式与实施路径

卢玉梅

(国家开放大学,北京 100039)

借鉴国际上“学分银行”制度运行的经验，立足国情，探索适合我国“学分银行”制度运行的基本模式和可行路径，为我国“学分银行”制度顺利实施奠定基础。

学分银行；模式；路径

一、背景

上世纪60年代初，终身教育理念正式被提出并迅速在世界范围内传播。为实现终身教育理念下终身教育体系构建，世界各国纷纷建立国家资格框架，以此作为本国教育改革与发展、人力资源开发与质量提升、促进经济社会发展的有效途径和重要抓手。据统计，截至2016年，世界上已经或正在建立资格框架的国家或地区已达150多个。[1]

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(下简称《教育发展纲要》)中提出“搭建终身学习‘立交桥’。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，......”“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”“建立‘学分银行’制度”。[2]党的十八届三中全会明确提出：“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。”[3]为实现上述目标，2012年6月，教育部职业教育与成人教育司规划立项，委托国家开放大学从国家层面开展“继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目研究，[4]探索适合我国国情、满足全民学习、终身学习的“学分银行”制度运行模式及可行的制度实施路径。

二、国内外“学分银行”制度运行情况

“学分银行”制度是“继续教育学习成果认证、积累与转换制度”的形象化代称。在国外通常称之为“学分转移制度”“学分积累与转换制度(CATS)”或“学分银行制”。它是借鉴银行的货币存储与兑换功能，对以学分作为统一计量单位的学习成果进行认证、积累与转换的新型学习制度或学习成果管理制度。世界各国“学分银行”制度内涵及其实现的功能总体上是一致的，但具体实施形式却因国别(地区)不同有所差异。

(一)国外“学分银行”制度运行

“继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目选取了国内外有代表性的15个国家和地区，对其“学分银行”制度实施进行了全面系统的研究，总结归纳出世界各国“学分银行”制度实施运行的三种典型模式，分别为基于资格框架的制度运行模式，基于协议的制度运行模式及“学分银行制”模式。[4]

1.基于资格框架的制度运行模式

基于框架的制度运行模式特点是制度实施以构建国家资格框架为前提和基础。利用资格框架，将来自不同领域的资格分门别类，分等级“摆放”，使各类资格更加清晰、透明，便于用人单位(雇主)和学习者比较与选择。[4]采用此模式的国家(地区)其目的是为实现不同教育类型互通互联，拓宽终身学习通道，搭建人才成长“立交桥”。按照框架的运行机理，基于资格框架的制度运行模式又可分为两种类型，即“框架—标准”模式和“框架—协议”模式。“框架—标准”模式是目前世界各国普遍采用的制度运行模式，主要是实现一个国家(地区)内部不同类型学习成果的互认与衔接。有代表性的国家和地区有英国、澳大利亚、南非、中国香港等。“框架—协议”模式是欧盟各国普遍采用的制度运行模式，它是实现国与国之间成果流通与转换的常用方式。

2.基于协议的制度运行模式

基于协议的制度运行模式特点是以互认双方签署的协议为前提和基础，协议也是学分互认与转换的依据和参照。通过协议，可实现不同类型学习成果间的互认与转换。美国和加拿大是采用此模式的代表性国家。采用基于协议的“学分银行”制度运行模式的国家，大都通过一定的国家制度或政策有效实现了各教育类型的沟通与衔接，如美国和加拿大实施的社区学院制度。

3.韩国的“学分银行制”

“学分银行制”(Credit Bank System)是基于国家立法的制度运行模式，韩国“学分银行制”的实施以其1997年颁布的《学分认证法》为基础，制度的实施有国家层面的法律法规为保障，因此，韩国是世界上首个通过立法形式推进“学分银行”制度的国家。“学分银行制”以国家法律为基础，通过授权教育机构和承认学分等方式，在正规教育与非正式、非正规教育间搭建了沟通与衔接的“立交桥”。[5]

(二)国内“学分银行”制度运行

国内“学分银行”的提法最早出现在职业教育领域，它的提出是以职业教育领域“学分制”的倡导与实施为前提和基础。后陆续在其他领域被应用，主要用以探索不同教育之间互通与衔接，促进终身教育体系构建，促进全民学习、终身学习的学习型社会形成为目的。2010年，《教育发展纲要》颁布实施，并提出要“搭建终身学习‘立交桥’。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，……。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”，并将“建立‘学分银行’制度”作为加快继续教育发展和终身教育体系构建的重要内容。[2]

为落实《教育发展纲要》要求，探索教育改革与发展、终身教育体系构建的新途径与新方法，各省、市地方政府纷纷出台相关政策、文件，以指导相关工作的落实。比较有代表性的有福建省2009年出台的《2009年福建省终身教育工作要点》、上海市2011年5月颁布的《上海市终身教育促进条例》、山西省2012年9月实施的《关于推进山西省终身教育工作的意见》、江苏省于2013年12月9日颁布实施的《江苏省终身教育学分银行管理办法(试行)》等，这些政策、文件均从政府角度，对地方“学分银行”制度的实施进行了总体规划，部分省市在其指导下，也进行了诸多有益尝试。如：上海市实施的“终身教育学分银行”，探索了学历教育、非学历培训及文化休闲教育成果的互认与转换；北京市的《学分银行计划》则探索了通过校企联合，共同推动企业职工岗位培训与再教育，有效实现学历教育与职业培训成果的融通；慈溪“市民学分银行”探索了以信息技术为支撑，通过网络实现学习账户建立、学习成果存储、学分认定、积累与消费及信用管理等功能的学习成果管理新模式。[6]另外，普通高等学校、成人高等学校、自学考试、中央广播电视大学等各类型高等教育机构也根据学生需求，结合自身发展需要，进行了多种尝试。如普通高校之间通过协议方式建立“联盟”或“高校共同体”，通过跨校选课，实现优质资源共享与成绩互认；成人高校、自学考试和中央广播电视大学开放教育则是通过免修免考方式，承认本机构学生在其他教育机构获得的学习成果，以此实现不同类型学习成果的互认与学分转换。

(三)启示与借鉴

综合国内外“学分银行”制度实施运行情况，不难看出：国外“学分银行”制度实施起步较早，运行时间较长，积累了较为丰富的实践经验，也形成了较为成熟的运行模式。国内除香港地区于2008年实施了资历架构制度外，其他各地虽进行不同程度实验或探索，也积累了一些实践经验，但总体上还只是分散的、局部的，还尚未形成比较成型的“学分银行”制度模式。鉴于此，我国“学分银行”制度模式的探索一方面要充分借鉴国际实践，顺应国际发展趋势，同时也要立足于国情，结合国内实际，探索一个既适合我国经济社会发展需要又能够实现不同类型学习成果积累与转换的“学分银行”制度模式。

三、我国“学分银行”制度模式的建立

从世界各国(地区)“学分银行”制度实施运行情况看，“学分银行”制度模式的选择与本国(地区)经济社会发展、教育改革与发展、全民终身学习等需求密切相关。

(一)制度模式选择的依据

我国“学分银行”制度模式的建立应考虑制度实施目的、功能及其他相关影响因素，其中，制度实施的目的和实现的功能是影响制度模式选择的关键要素。

我国“学分银行”制度实施的目的是服务于国家经济社会发展，服务于人力资源强国建设，服务于我国教育改革与发展，服务于学习型社会建设。上述目标的实现就需要建立一个较为科学、合理的运行模式，制定一条较为清晰的、可操作的实施路径。

(二)制度模式的特点

参照国际上“学分制度”制度建设与实施的通行做法，结合国内实际，我国“学分银行”制度建设也应选择以资格框架为引领的基本制度模式，但我国“学分银行”制度模式又具有鲜明的本国特色，综合起来可以称之为“1+1+多”模式。“1+1+多”是我国“学分银行”制度模式的基本特征(见下图1)。其中，第一个“1”是指一个框架，即学习成果框架。它是“学分银行”制度实施的基础。在学习成果框架中，来自不同领域的各类学习成果(资格)均可找到自身位置，即该学习成果(资格)在学习成果框架中所处等级、所属类型和领域范畴。通过学习成果框架，可有效整合继续教育领域各级各类学习成果(资格)，增加各类学习成果(资格)的透明度和可比性[4]，为不同类型学习成果(资格)的互认与转换奠定基础。第二个“1”是指由若干标准构成的一套标准体系，如下图2所示。其中，认证单元是标准体系的基本要素，它具有独立、灵活和可测量等属性，它的不同组合可形成各种类型学习成果(资格)。由于具有相同的认证单元，使不同类型学习成果(资格)间具有可比性，按照一定的转换规则，各种学习成果(资格)可进行互认与转换。因此，由认证单元、资格、转换规则组成了“学分银行”制度模式的标准体系，它是各级各类学习成果互认与衔接的参照和依据。“多”是指“学分银行”制度模式中采用的多条实施运行路径。我国“学分银行”制度以学习成果框架为基础，按照统一的标准体系，实现不同领域、不同类型学习成果互认与转换的途径可有多条(见下图3、4)。

图1 我国“学分银行”制度基本模式

1.以学习成果框架命名，建立统一的框架

资格框架涉及各级各类资格(历)，而各类资格(历)管理的主体多样，涉及多个领域和行业，要统一多个主体归属的资格框架管理，必须从国家层面突破体制瓶颈和诸多障碍。现阶段体制下，若采用资格框架命名，很难突破诸多机制体制障碍，制度无法顺利实施。学习成果框架的联系对象和主体是学习成果，对学习成果的管理更多关注学习成果所承载知识、技能和能力，而非学习成果的来源，如此聚焦学习成果而非多主体管理下的“资格”，便可很好的规避一些来自现有机制体制的障碍。

2.以“认证单元”为核心，建立统一的标准

“学分银行”制度实施的主要功能就是要实现各级各类教育的纵向衔接、横向沟通，实现不同类型学习成果的互认与转换。而不同类型成果互认与转换的基础除了要有统一的框架外，还要有用于各类学习成果比对参照的标准。标准的制定要摒弃以往脱离社会需求、脱离人力资源发展需要，由于机制体制障碍造成的各自为政的弊端，坚持以能力为本，立足岗位需求，鼓励各行各业各机构积极参与，充分发挥教育体系在人才培养方面的优势，制定出一套满足人才发展需要，满足岗位需求，适合不同类型学习成果参照的标准。借鉴国际先进经验，充分考虑我国实际，“学分银行”制度实施所参照的标准体系由资格标准、学分标准、单元标准、转换规则等构成(如下图2所示)。其中，单元标准，即认证单元是“学分银行”

图2 基于学习成果框架的标准体系及运行机理

标准体系的核心要素，是组成各类型学习成果(资格)基本单位，也是用学习成果(资格)认证的最小单位。[7]认证单元可以单独进行评估考核，具有一定的学分(学习量)和等级。若干认证单元按照一定的规则或要求可以组合成一个学习成果(资格)，组合规则或要求即为相应的资格标准。由于具有相同的认证单元，不同的学习成果(资格)可以进行转换，不同学习成果(资格)之间互认与转换的要求就是转换规则标准。标准体系各组成部分之间相互关联，互相作用，便可实现不同类型学习成果(资格)互认与衔接。

3.以“框架+标准”为基础，选择多条实施运行的路径

建立了统一的、用于各级各类学习成果互认、转换参照的框架与标准，只是简单勾勒了我国“学分银行”制度实施运行的蓝图，具体制度实施还需要有落地的、可操作的运行路径。根据我国当前机制体制特点以及各行业特点与发展需求，我国“学分银行”制度现阶段实施宜选择多条运行路径。

(1)实施路径选择的依据

我国“学分银行”制度运行路径的选择要坚持以学习成果框架为基础，以标准体系为参照和依据。同时，“学分银行”制度运行路径的选择还要综合考虑现实机制体制的特点与社会需求的迫切性。

(2)现行实施路径的选择及其特点

“学分银行”制度建设是一项庞大的系统工程，涉及各行各业及多个职能机构，必然会受到来自各方的体制障碍和机制阻挠，实施过程将会困难重重。同时，“学分银行”制度也是一项解民忧、合民意、促民生的惠民工程，它的实施将会惠及亿万百姓，在物质需求得到满足的情况下，满足人民群众日益增长的文化需求，使老百姓真正能获得物质与精神双丰收，这也正是“学分银行”制度建设与实施的核心所在。为保证该项制度的顺利实施，在确定了“框架+标准”的制度模式下，具体实施运行路径应根据不同体系现状与需求，采用多条路径并存的方式稳妥推进。如，在一些新兴行业或领域(如养老服务行业、物流行业等)，可采用融通方式实现不同类型学习成果(资格)互认和转换(见图3)。依据下图3的运行路径：

图3 “学分银行”制度实施运行路径一

首先以行业为单位和主导，吸收业内相关的企业、教育、培训专家及社会成员代表等利益相关方代表组成专家团队，对行业内岗位进行全面梳理，根据岗位职能要求，确定该岗位上的能力标准，即资格，参照学习成果框架等级描述，确定各在学习成果框架中的等级，然后以资格为单位细化能力要求，开发认证单元标准，便于学习者实现小步骤学习。在此基础上，各教育培训机构以认证单元为标准开发各类学习资源，通过评价考核，学习者可获得达到相应认证单元标准的学分，并将学分存储在学分银行。当学习者积累的学分达到某个资格或学习成果的要求时，便可兑换相应的资格证书。由于不同的资格均达到相同认证单元标准，因此，不同资格间可以进行互认，实现转换。该路径的主要特点是不同类型学习成果(资格)要求及学习资源均立足于岗位需求，以岗位能力要求为本，从人力资源发展的角度出发，依据统一的标准(认证单元标准)开发形成，通过学习获得相应的学分，从根本上实现了不同类型学习成果(资格)融通。这一实施路径是目前较为理想的路径，但由于标准开发、学习资源的形成周期较长，因此使用范围会受到一定影响。在“学分银行”制度运行初期，该路径比较适合在一些新型行业或领域使用。而在一些起步较早，发展较为成熟的老行业，可采用成果比对方式实现不同成果的互认与转换(见下图4)。“学分银行”制度运行路径二

图4 “学分银行”制度实施运行路径二

与路径一不同之处在于，同一行业(领域)内不同类型学习成果的形成仍然依据各自体系内相关标准，只是在进行互认与转换时，不同学习成果要分别进行细化拆分，并与学习成果框架标准(认证单元标准)进行比对，确定拟转换双方具有的相同认证单元的数量及对应的学分并据此进行转换。该路径的特点是简单易行，不需要更改各自已有标准，投入少，实施周期较短。但由于互换成果双方只是基于现状的拆分比对，成果之间只能实现模糊对应，对应成果之间多有冗余，不能实现成果之间的完全对应。

(3)实施路径未来发展

随着“学分银行”制度的不断运行，学习成果框架得到进一步完善，各行业资格与认证单元也将不断丰富，各企业、机构、用人单位及广大社会成员将逐渐认识到依据统一框架和标准开展学习成果互认与转换的重要性与价值所在。为了更便捷地实现与其他类型成果的融通，各类学习成果颁发机构(颁证机构)将更趋向选择运行路径一作为学习成果认证、积累与转换的可行路径，最终实现不同类型学习成果的无缝衔接。

三、制度模式价值所在

“学分银行”制度运行依据统一的学习成果框架，对不同领域各类学习成果分级、分类，确定其在学习成果框架中的位置，在此基础上，参照统一的标准和规范，通过成果比对或资源开发等不同路径，可实现不同类型学习成果的互认与转换。学习成果框架和标准体系相辅相成、相互影响，融为一体，两者共同作用，搭建了终身学习的“立交桥”，促进了各级各类教育的纵向衔接、横向沟通，满足了不同社会成员多样化的学习需求，促进了全民学习和终身学习。[2]

采用“框架+标准”的制度模式，使用统一“货币”计量不同类型的学习成果，在劳动力市场和教育市场间搭建了沟通与衔接的桥梁，拓宽了继续学习的通道，为社会成员职业进阶与学历提升提供了更多的机会。建立以能力为本、岗位需求为导向的标准，使教育(培训)成果更符合劳动力市场的用人需求，可有效促进教育改革与发展。参照统一标准开发各类学习资源，可以调动市场配置资源的功能和力量，打破各种教育(培训)间的界限，实现不同教育之间的纵向衔接和横向沟通。[4]参照统一标准实现不同成果的互认与转换，认可学习者的先前学习成果，可减少重复学习，减低学习成本，激励学习者终身学习。