行政执法检察监督机制建设的意义、问题及建议

2017-01-13聂帅钧

广播电视大学学报(哲学社会科学版) 2016年3期

关键词：检察检察机关机关

聂帅钧

(四川大学，四川成都 610207)

行政执法检察监督机制建设的意义、问题及建议

聂帅钧

(四川大学，四川成都 610207)

作为宪法确立的法律监督机关，人民检察院对行政执法行为进行检察监督是全面推进法治政府建设的客观需要和弥补行政执法监督不足的重要举措。鉴于法律依据、具体制度、工作机制等方面存在的问题妨碍行政执法检察监督的正当性、统一性和有效性，应从明确基本原则，统一程序规范、健全工作机制等方面进行完善，推动行政执法检察监督有序发展。

人民检察院；行政执法；检察监督；工作机制；立法完善；制度设置

行政权是一种对公民权利影响最直接、最频繁的国家权力，随着国家事务和社会生活的日益复杂呈现出逐步扩张趋势。在现代福利国家，公民“从摇篮到坟墓”的一切活动都可能会与行政权发生关系。[1]目前行政权已经广泛介入环境保护、治安管理、卫生监管、社会保障等诸多关切公众自身利益的领域，行政执法过程中有法不依、执法不严、违法不究等现象屡禁不止，行政相对人的合法权益时常遭受侵害，其原因在于行政执法活动监督不力。建立健全行政执法的检察监督机制可以有效地改变目前普遍存在的公权力扩张与监督弱化的问题。[2]长期以来我国检察机关的工作重点偏向于刑事案件的诉讼监督，行政执法检察监督基本处于空白状态。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正” ,“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,“完善检察机关行使监督权的法律制度”等系列措施；此外国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将依法行政的基本要求界定为合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。上述规定为行政执法检察监督机制建设确立了政策依据和发展方向。鉴于此，本文试图诠释建设行政执法检察监督机制的现实意义，剖析其存在问题和困境，以期为推动行政执法检察监督制度有序发展提出对策。

一、行政执法检察监督机制建设现实意义解读

(一)全面推进法治政府建设的客观需要

法治政府的核心是政府活动的合法性，因此从逻辑上讲，依法行政可以被理解为一种使行政活动得到“合法化”的策略和技术。[3]建设法治政府的关键在于依法行政，政府行政执法活动必须受到法律规范约束，违法行政应当承担相应的法律责任，从而保障公民、法人和其他组织的合法权益。然而实践中各地仍不同程度存在暴力执法、随意执法、钓鱼执法、野蛮执法等问题，有的甚至演变为群体性事件，引爆网络舆情集体讨伐。例如，中国人民大学硕士雷洋在警方的一次抓嫖行动中意外身亡；[4]两名女子因未携带身份证被深圳警方不当盘查和传唤并遭受言语侮辱；[5]长沙市岳麓区强制拆迁致使一村民被活埋在废墟之中；[6]等等。行政执法过程中滥用职权、失职渎职和权力寻租等问题有损行政机关“执法为民”的形象，不利于法治政府建设。行政执法活动作为权力行使的具体表现方式，随时都可能出现权力滥用，正如英国历史学家阿克顿勋爵所言“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败”。行政执法检察监督可以加强对行政执法行为的监督和规范，对防止行政机关滥用权力、消极或者不作为起着重要作用。

(二)弥补行政执法监督不足的重要举措

我国目前形成了一套以外部监督(权力机关、审判机关、社会公众等)和内部监督(行政机关)为主的行政执法监督体系，但存在许多弊端：其一，权力机关监督。由全国人民代表大会及常务委员会履行和地方各级人民代表大会及其常务委员会履行，囿于没有专门监督机构，缺乏监督程序，人大会期非经常性，代表非职业化、议事成本较高，常委会事务繁忙，权力机关很难实现对行政执法行为经常性、具体化监督。其二，审判机关对行政执法行为的监督主要是通过行政诉讼进行司法审查，新修订的《行政诉讼法》缓解了行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”等突出问题,但行政复议因受案范围较狭窄、管辖体制不规范、机构设置不独立，加之法院奉行“不告不理”的诉讼原则、行政权制约范围较小、监督力度不足，此外地方政府不当干预和对行政行为合理性审查的强度有限，使审判机关的监督疲软乏力。其三，公民、新闻媒体和社会团体参与的社会监督因行政执法行为公开化程度不高，公众权利意识淡薄、监督反馈渠道不畅通等，严重影响着社会监督功效。其四，无论是层级监督还是监察、审计等专门监督，监察机关法律地位低下、缺乏独立性和权威性，审计参与的议事协调机构多、各类领导小组多，职责不清、职能发散。监督主体在人事、财政等方面受制于同级或上级政府，受地方保护主义和部门本位主义影响，监督的公平性、独立性缺乏有效保障。尽管现已形成了一个内外结合、纵横交错的行政执法监督体系，但这个体系并不完备且效能较低，建立行政执法行为检察监督制度日益成为可资选择的方案。[7]相较而言，检察机关监督行政执法行为有着天然优势。例如，检察队伍较高的法律素质和业务技能足以胜任行政执法监督工作，检察机关上下级间领导与被领导的关系能够促使其保持一定的独立性。建立行政执法检察监督机制将弥补现行体系的缺陷，强化对行政执法权力的约束和控制。

(三)实现检察机关宪法地位的内在要求

现行宪法确立了检察机关的法律监督地位，使其行使检察监督权不受行政机关干涉。检察监督权由人民代表大会授予，是人民检察院单独行使的一项基本国家权力。[8]《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”即检察机关行使权力代表了国家的意志，检察权的本质属性就是法律监督权。第131条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 表明在国家权力的分工中,检察权只能由检察机关行使,其他任何机关不得行使。第135条“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”其规范意涵在于通过建立公权力之间相互制约的机制，保护公民的基本权利。①

人民代表大会作为最高的权力机关有权监督其他任何国家机关，检察院的法律监督权是人民代表大会监督权派生的，其法律监督涵盖了人民法院的审判活动和行政机关的执法活动。但《人民检察院组织法》第5条，人民检察院的法律监督职能集中于刑事诉讼领域，主要负责职务犯罪侦查、审查逮捕以及提起公诉等，并没有赋予其监督行政执法活动的权力；而《人民警察法》(2012年修正)第42条、《治安管理处罚法》(2012年修正)第114条第2款②，只是将检察机关的监督对象限定于人民警察、公安机关的执法活动，未涉及所有的行政执法行为。这显然不符合法律监督的实质内涵。根据宪法对检察机关宪法地位的定位，监督行政执法行为是检察院履行法律监督职能的题中应有之义，检察监督要贯彻于侦查、起诉、审判、执行等诉讼环节，更要涵盖行政执法活动的各方面。检察机关作为专门法律监督机关，承担起对行政执法行为的监督作用，这既是对中国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。[9]

二、行政执法检察监督机制建设困境分析

(一)行政执法检察监督的法律依据问题

行政执法检察监督的法律依据主要包括两个方面：一是法律依据的立法体系问题。我国部门法和检察实践将法律监督制度变为诉讼监督制度，诉讼监督代替了法律监督。检察机关监督的重点是与行政诉讼有关的司法活动而非对公共权力的控制，现行立法没有专门针对行政执法检察监督的纲领性法律。笔者分析那些在国内、地方内率先出台的规范性文件，选取涵盖省市县三级的行政主体(每级各两个)列举其制定文件的基本内容(见表1)。各地政府出台规章以及检察系统内部发布规范性文件，既有检察机关或地方政府单独制定，又有政府或政府相关部门联合检察机关共同制定，鲜有地级市以上人大或人大常委会。立法主体立法级别不同导致制定的法律规范效力位阶和适用范围差异，以政府规章和其他规范性文件为主的立法格局无法形成统一的有关行政执法检察监督机制建立的指导性文件。“先天不足”的立法体系影响了行政执法检察监督机制的规范化、制度化和法治化。

表1 行政执法检察监督法律依据举例

二是法律依据的立法效力问题。行政执法检察监督机制建设需要良好的法律体系支持，法律依据的效力关系着检察监督机制建设的成败，目前各地出台的规范性文件普遍面临合法性危机。依据《立法法》(2015年修正)第8条列举的全国人大及其常委会专属立法权限第二款包括“人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”，检察机关以国家名义监督法律的实施和遵守，涉及检察机关组织设置、职权行使、人员任免等事项的调整都应从国家层面制定相关法律。各地的规范性文件包括检察机关自身制定颁布的文件无权对检察院监督行政执法这一具体职权定规和赋权，而且这些文件及规定某种程度有违检察机关国家性的本质，有悖《立法法》中的法律绝对保留原则，不能提供检察机关监督行政执法的合法依据。

(二)行政执法检察监督的具体制度问题

行政执法检察监督在国家法律层面缺少顶层设计和系统规定，各地检察机关监督行政执法行为大都处于探索阶段，监督范围、监督方式和效力保障等问题有待明确厘清。

首先，行政执法检察监督范围界定直接关系着检察权对行政权制约力度及依法行政制度目的的顺利实现。监督范围过大，会脱离客观实际影响检察监督效率使监督虚化；监督范围过小，无法起到应有的监管和震慑作用。各地行政执法检察监督设定范围相差较大，既有对各行政主体违法行政行为的全面监督，又有针对国有资产流失、环境保护、食品药品等事关国家和公共利益行政执法行为的重点监督。此外，也有学者建议应当把抽象行政行为纳入行政执法检察监督的范围。[10]

第三方移动支付市场供过于求，同质化现象严重，存在过度竞争的现象。第三方支付平台内部管理松散混乱、内部风险控制薄弱，不具有保护消费者的意识。第三方移动支付是一种创新的互联网金融产品，而我国仍旧采用传统的金融监管框架和分业经营分业监管模式，如《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》等。金融监管机构监管力度不够，我国尚未建立一部单独完整的针对第三方移动支付的法律，法律法规体系尚不完善，为能从法律层面对第三方移动支付平台的行为起到约束作用，导致许多第三方互联网支付机构在灰色地带和法律边缘徘徊，甚至为了企业利益违法犯罪。

其次，各地制定的行政执法检察监督文件中监督方式的规定差异较大，有的覆盖较广如提出检察建议、发出纠正违法通知书、督促起诉、提起行政公益诉讼、查处职务犯罪等；有的仅限于针对具体行政行为的检察建议。同时对不同监督方式的适用条件也大相径庭，如《泰州市姜堰区行政执法检察监督工作实施办法》规定对于轻微违法和严重违法的行政行为均可发出检察建议书，而《船营区加强行政执法检察监督工作若干规定》则明确指出严重违法的行政行为应当发出《纠正违法通知书》。各地采取监督方式缺乏统一的标准和尺度将危及检察监督的规范性、实效性与权威性，影响法秩序的统一。

最后，各地行政执法检察监督方式普遍面临着刚性不足的问题，监督意见难以有效落实。实践中，检察机关实施监督后，行政执法主体可能没有任何反馈信息，是否接受或采纳监督意见完全取决于行政执法主体的态度。[11]以检察意见为例，由于缺乏法定强制力往往依赖行政机关配合，被监督机关敷衍了事或拒绝接受无需承担法律上的不利后果，致使检察建议处于形同虚设的尴尬地位；各地对不接受检察建议的情况，往往规定检察机关可以向主管机关反映或向人大及同级政府报告，缺乏有效的法律措施督促行政机关履行。

(三)行政执法检察监督的工作机制问题

各地检察机关从工作机制层面对开展行政执法检察监督进行了有益探索，但对检察监督掣肘的问题很多，具体表现如下：

第一，行政违法行为的发现机制不健全。全面、准确地发现行政违法行为是开展检察监督工作的前提和基础，多数地区的检察机关未能与行政机关共享执法信息，行政执法检察监督案源不丰富，制约了检察监督的广度和深度。有的地方建立了行政执法信息共享平台，并未囊括所有类型行政执法行为，亦未详细记载行政执法活动的程序、依据及理由等重点内容，检察机关难以通过信息平台发现所有类型的行政违法行为。

第二，检察监督机构设置不合理。行政执法检察监督工作主要由各地检察机关的民事行政检察部门承担，受“重刑事轻行政”观念影响，民事行政检察部门在检察机关中处于边缘地位，既办理民事检察案件,也要负责行政检察工作，在部门职责设定、经费保障及人员的知识结构、执法水平等方面，其监督行政执法行为的法律专业能力都亟待提高。否则不仅抑制检察机关法律监督职能的发挥，也减缓了行政执法检察监督机制的建设进程。

第三，检察监督调查机制不规范。各地关于行政执法检察监督的文件中调查机制的规定零散而不全面。在内容上大都只界定调查内容是否合法、执法人员是否滥用职权或怠于履行法定职责，遗漏了法律适用是否正确、执法人员是否存在过错等事项；在调查手段上只是明确可以采取查阅、复制、询问等措施，未规定是否可以采取查封、扣押、冻结等强制性措施。各地检察监督的调查机制挂一漏万，规范化程度较低，不利于检察监督职能有效履行。

四、行政执法检察监督机制建设实施路径设计

(一)完善立法：明确行政执法检察监督基本原则

《人民检察院组织法》并没有明确检察机关监督行政执法的职责。这种不明确易导致下位法关于行政执法检察监督的规则设置出现混乱、无序的状况，不利于此项制度的进一步发展。[12]应尽快修改《人民检察院组织法》或通过宪法解释的方法明确检察机关行政执法检察监督的职权，从而体现检察机关法律监督的宪法地位，确保建设行政执法检察监督机制于法有据、有章可循。检察机关作为法律监督机关，检察权的行使需要限制以防恣意妄为，应当确立一些基本原则规范制约：一是依法监督原则。即检察机关监督行政执法行为必须严格按照法律规定的范围、方式、程序履行职责，否则可能会僭越行政权，失去监督的正当性。要明确行政执法检察监督的程序机制，依据宪法和法律来判定行政行为是否违法，确保检察监督工作在法治框架下进行。二是比例原则。检察机关在监督行政执法行为时应保持适当的谦抑，尊重行政机关的自由裁量权，以维护行政行为的公定力、拘束力和执行力。这就要求检察机关对行政执法行为实施法律监督时应当具备必要性，对于轻微的行政违法行为由行政机关自行解决；对行政执法行为实行监督主要是对其合法性进行审查，确有必要时进行合理性审查；对违法行为监督应当采取适当的法律手段，针对违法情况的严重程度分别采取检察建议、纠正违法通知、行政公益诉讼等方式。三是事后监督原则。检察机关应以监督行政执法活动的结果为原则，不宜随意介入行政执法过程。这主要是因为行政执法行为涉及社会诸多领域，纷繁复杂、面广量大，检察机关可能会力不从心，疲于应付。同时检察机关在行政执法活动中予以介入势必会干扰行政执法活动，导致行政效率降低和行政成本提高。当然，对于可能损害国家利益、公共利益以及引发群体性事件等严重后果的行政执法行为，检察机关可以提前介入，及时监督。

(二)制度设置：统一行政执法检察监督程序规范

为消除各地立法分散带来的标准不一、杂乱无章、规范冲突等弊端，有必要尽早从国家层面出台《人民检察院法律监督法》并颁布实施细则，统一调整各地行政执法检察监督活动。

首先，界定行政执法检察监督范围。一方面，行政执法活动涉及的范围非常广泛，将所有行政执法活动全部纳入检察监督的视野，没有必要，也不现实，需找到切实可行的切入点和重点监督领域。[13]考虑到各地检察机关监督能力和人员数量的客观状况，面对浩瀚如海的行政执法行为，应将监督的重点置于涉及国家利益、公共利益的行政违法行为。另一方面，检察机关开展行政执法检察监督仅限于对行政执法行为的合法性审查，对行政行为的合理性则不宜列入检察监督的范围。[14]检察机关在执法监督的过程中，应当充分尊重行政执法活动中涉及行政机关自由裁量的部分。笔者以为，可采取抽象概括加直接列举的立法模式界定检察监督的范围。

其次，明确行政执法检察监督方式及适用条件。依据行政执法行为的违法程度有针对性地采取检察建议、纠正违法通知、督促起诉、行政公益诉讼等监督方式并明确各自的适用程序，将其有机衔接以形成对行政权不同层次的监督制约。例如，当行政执法行为有瑕疵或违反程序时可采取检察建议，当行政执法行为严重违法可采取纠正违法通知，若行政机关不予回复或纠正则检察机关可提起行政公诉。

最后，构建配套效力保障机制。具言之，可建立监督反馈制度，要求行政机关在法定期限内回复检察建议或纠正违法通知；可建立跟踪问效制度，在检察机关发出监督意见后督促行政机关落实、整改；可建立地方人大追责制度，对不采纳监督意见的行政机关由人大予以问责；可建立考评制度，将行政机关的落实监督意见的情况纳入法治政府的考评体系。

(三)改革创新：健全行政执法检察监督的工作机制

现行的行政执法检察监督工作在信息共享、监督机构以及调查机制等方面亟待完善，可以从以下三方面进行体制机制变革。

一是健全行政违法行为共享机制。各地政府及其职能部门应积极同检察机关共享行政执法信息，以便其及时发现行政违法事实。行政执法信息共享平台中数据的录入应及时、全面、准确，尽量包括各种行政执法行为，涵盖行政执法活动的全过程。例如，浙江省永康市行政执法信息库分为6大库41个分库和25个子库，囊括人员、线索、查处、产权交易工程、执法资料和行业规范流程等10万余条行政执法信息，共收录行政执法单位22家。[15]此外，检察机关还可通过参与行政案件的审判过程发现行政机关的违法问题，或者建立检察机关内部移送机制以拓宽案件来源。

二是成立专门的行政执法检察监督机构。目前民事行政检察部门在检察机关中的配置偏低，并且民事检察和行政检察在性质、功能、特点等方面存在诸多差异，二者合署办公，往往造成行政检察工作资源被挤占，不利于行政检察工作的正常发展，也不利于提高行政执法行为的法律监督能力。基于监督专业化、专门化的现实需要，可建立独立的行政检察机构以保障行政执法检察监督的有序开展。例如，吉林省检察机关在2015年成立了行政检察部。行政检察部从6人变成15人，由单一的诉讼监督，增加为行政违法行为监督、探索公益诉讼、行政强制措施检察监督，人员积极性、责任感提高，案件质量提升。[16]

三是规范行政执法检察监督调查机制。可在《人民检察院法律监督法》中专章规定调查范围、调查手段、调查程序、调查时限以及调查结果处理等内容。同时确定行政违法行为调查程序的启动条件，非经检察长的批准不得启动，确保调查的严肃性。需要强调的是，检察机关在调查行政执法活动时应当保持调查的合理程度，不能干扰行政机关正常行使职权，调查过程既要收集行政行为违法的证据，又要收集能够证明行政机关合法行使职权的证据。

[注释]

①参见韩大元《宪法文本与检察机关的宪法地位》，《法学》2007年9期第114-116页。

②《人民检察院组织法》第5条规定：“各级人民检察院行使下列职权：(一)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。(二)对于直接受理的刑事案件，进行侦查。(三)对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。(四)对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(五)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”《人民警察法》(2012年修正)第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。《治安管理处罚法》(2012年修正)第114条第2款：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”

[1]章志远.行政法学总论[M].北京：北京大学出版社，2014.12.

[2]谢鹏程.行政执法检察监督论[M].北京：中国检察出版社，2016.19.

[3]王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实情境[J].中国法学，2008，(5)：63.

[4]文峰.关注“雷洋事件”，愿真相来快一点[N].长沙晚报，2016-05-11.

[5]新浪网.言语侮辱女孩涉事民警被停职[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2016-06-11/doc-ifxszmnz7006719.shtml，2016-06-11/2016-08-22.

[6]腾讯网.湖南强拆致一村民被活埋，遗体20天后在废墟被发现[EB/OL].http://news.qq.com/a/20160707/036222.htm?t=1467882950149l，2016-07-07/2016-08-22.

[7]王晓，任文松.多维视角下的行政执法检察监督制度[J].福建论坛(人文社会科学版)，2013,(1):178.

[8]种松志.中国检察制度改革与探索[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010.223.

[9]乔耀强.行政执法行为检察监督的实践与探索[J].中国检察官，2006,(12)：57.

[10]崔建科.论行政执法检察监督制度的构建[J].法学论坛，2014，(4)：142.

[11]陈冰如，张革新，何君姬，赵辉.论检察机关行政执法监督制度的构建[J].西部法学评论，2015,(1)：101.

[12]李晓果.行政执法检察监督热的再思考[J].学术论坛，2015,(2)：140.