多元共治：土壤重金属污染治理机制的实现路径

王世进,魏洁琼

(江西理工大学 环境资源法研究中心,江西 赣州 341000)



多元共治：土壤重金属污染治理机制的实现路径

王世进,魏洁琼

(江西理工大学 环境资源法研究中心,江西 赣州 341000)

近些年来，土壤重金属污染事故频发，对我国农产品安全及公民身体健康都造成了十分严重的影响。国家在环境立法和政策的系列规定表明，我国环境治理模式已经实现从理论创新到实践运用的实质转变。构建由尽职的政府、守法的企业和积极参与的第三方主体之间良性互动的土壤重金属污染治理机制，是我国环境治理重要手段创新，要树立共治理念，明确政府、企业、环保组织和公众的角色定位，健全法制保障及政策扶持，加强公众参与和信息共享等方面,构建我国土壤重金属污染多元共治机制。同时，应正确处理好该机制运行中各主体之间的利益博弈冲突、各主体间的信任危机、合作过程中治理结构失效、治理问责困难等问题。

多元共治；土壤重金属污染；治理机制

李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出实行多元主体共同治理，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理体制，强调社会力量在国家和社会事务中的地位和作用。2014年修订的《环境保护法》提高了公民和社会组织在环境治理中的主体地位，从国家立法层面上确立了多元共治的现代环境治理理念，体现了我国环境治理从单一的政府治理模式向多元共治模式的转变。《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》明确提出要“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。可见，我国环境治理模式已经从理论创新到实践运用转变。本文在国家环境治理手段创新基础上，针对土壤重金属污染治理问题，提出政府、市场、公众等多元主体共同参与的环境治理理念，探寻我国土壤重金属污染多元共治机制的实现路径。

一、 我国土壤重金属污染治理及现状分析

土壤重金属污染是范围广、危害大的环境问题之一，其治理问题也是世界性难题。2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示：全国土壤总超标率为16.1%，其中82.8%的土壤集中为镍、镉、汞、铅、砷、锌、铬、铜等污染类型，且砷、镉、铅、汞等污染含量分布从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高①此处参阅《全国土壤污染状况调查公报》，2014-4-17。。《重金属污染综合防治“十二五”规划》中列出了全国14个重金属污染综合防治重点省份，138个重点防治区域和4452家重点防控企业②《重金属污染综合防治“十二五”规划》列出了全国14个重金属污染综合防治重点省份，包括内蒙古、江苏、浙江、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃和青海。。另外，农业部进行的全国污灌区调查数据显示，我国污染灌溉区面积约140万公顷，其中64.8%遭受不同程度的重金属污染，国家平均每年因重金属污染而导致粮食减产超1000万吨；受重金属污染的粮食高达1200万吨[1]。大气、土壤、水等介质中的重金属物质一旦进入人体便会对人体造成重大伤害，导致血铅超标、骨痛病、癌症等重大疾病。据不完全统计，2005-2016年期间，我国发生特大重金属污染、中毒事件超过50余起，引发各类群体性事件近百起，致使数千人镉超标，数万人血铅超标，其中湖南、广西、广东等三省的镉米事件、湖南衡东及陕西凤翔儿童血铅含量超标事件等都引起了重大的不良社会反响。

种种迹象表明，土壤重金属污染问题已经对我国农产品安全及公民身体健康造成了十分严重的影响。究其原因，一是传统的政府主导直控型污染治理模式采用以自上而下的行政手段为主，治理主体不完整是这种模式最大的内在性及结构性缺陷。且在压力型体制和竞争性政绩驱动下，各级政府以GDP增长为目标，政府和污染企业成为利益共同体，难以有效落实政府和企业的环境责任，治理赶不上污染，受害者的诉求得不到支持，甚至引发环境冲突诱发社会不安定风险；二是企业缺乏污染防治意识，甚至采取“上有政策下有对策”的做法，违法排放重金属污染物，破坏生态环境，损害社会公众利益；三是社会公众未能有效参与到土壤重金属污染治理中，缺乏公众对政府和企业的有效监督。此外，我国尚未形成系统化的重金属污染防治制度体系，使得重金属污染防治往往表现为事故型救助治理，远不能满足当前土壤重金属污染防治的需求。为了使土壤重金属污染得到有效防治，更加有利于社会资源的整合，促成多元主体间的协作和互补，构建一个土壤重金属污染多元共治机制显得尤为必要。

二、 我国土壤重金属污染多元共治机制概述

近年来，我国在社会和环境治理的实践中，已经在多领域中展现了“多元共治”的理念。例如政府提出分级负责、相互协同的抗灾救灾应急机制，形成政府主导、社会协同的社会组织参与应急救灾格局；提出实行区域联防联控制度应对雾霾治理问题；提出在生态环境保护中落实主体功能区制度，同时要求各级政府和全社会共同参与，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制。这些无不体现了多元共治模式在我国环境治理和社会治理中发挥的重大作用。西方社会对社会治理多元化的理论也进行过大量研究。例如美国奥斯特罗姆夫妇共同创立的多中心治理理论，创新地引入社会作为“第三个中心”加入到政府与市场的二元中心体系中，主张通过设置分级别、分层次、分阶段的多样性制度，以加强政府、市场与社会之间的协同共治[2]。另外，哈贝马斯基于宪政民主建制下的民主主义和平等参与的共和主义思想，构建了一种双向商谈程序(即在非正式商谈中，公众将各种有广泛影响的意见或建议发现并提供给政府，而在正式商谈中，政府负责审议公众的意见建议并据此制定相关政策或法律)，以进一步提高协商民主在程序方面的有效性[3]。但是对于本文提出的土壤重金属污染多元主体共同参与治理的手段，严格来说并非来源于西方实践，更不是西方社会环境治理模式的简单总结，而是我国管理实践中丰富经验的高度凝炼和升华。土壤重金属污染多元共治的理念，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是政府与社会共同推进环境治理过程中实践与理论创新的共同成果。不过对于土壤重金属污染治理领域，“多元共治”还处在摸索研究阶段，其中涉及的主体及主体间的相互关系、共治的定义及形态特征、共治的机制内容及实现路径等系列问题都还需进行深入的探讨。

(一) 土壤重金属污染多元共治机制

随着国家全面深化改革工作的推进，政府横向改革和纵向改革得到不断深化，政府职能转变和简政放权等得以有效落实，有力地释放了一些市场空间和社会发展空间，为多元共治模式的产生创造了良好的外部环境。另一方面，公众及社会组织在数量、结构优化、社会创新和内部管理上呈现出一派欣欣向荣的景象，而且近年来，由于政府与社会进行了较为普遍、兼具广泛性和深度性地互动与合作，已基本形成了共生、共荣、共存的合作格局，导致以往由政府或市场为主的传统单一治理模式已不能满足当前社会经济发展和环境治理的需求，因此，由政府、市场与社会公众组成的多元主体共同治理的模式呼之欲出。多元共治模式下的土壤重金属污染治理机制，旨在构建一个在尽职的政府、守法的企业和积极参与的第三方主体之间良性互动的土壤重金属污染治理机制，这种机制要求打破长期以来政府“单打独斗”的治理模式，构建多元主体的土壤重金属污染治理模式，明确政府和企业的责任，鼓励社会公众参与，并充分发挥市场的作用。

(二) 土壤重金属污染多元共治机制的主体

首先，按空间维度看，土壤重金属污染多元共治机制的主体构成应当包括国家、地区、跨部门、跨地区、跨领域等各横纵向层级。这些多元主体之间互相独立，可以形成合作关系、委托代理关系、兼具竞争与合作的博弈关系等多种形态。例如对于环境管理、水资源保护、雾霾治理等跨区域环境问题，可以是各级政府之间或者政府与企业、社会组织、公民等各种主体间的竞争与合作的关系[4]。另外，根据不同治理问题的需求也会使得多元主体结构存在差异，既可以由各级政府构成，也可以由政府、市场和社会等跨界主体构成。因此，就土壤重金属污染多元共治机制中的主体认识，大类上可以认为由政府、市场与社会公众等多方主体构成，但具体到治理工作落实的需要上面，可以细化为由中央政府及各级地方政府、企业及各种市场主体、社会组织、公民及公民自组织等主体构成。

(三) 土壤重金属污染多元共治机制的主要特征

从主体视角分析，土壤重金属污染治理强调主体的多元性，即对公共事务的治理，不仅需要公共机构(如国家环保相关部门及NGO等环保组织)，而且也需要私人机构(如第三方环保公司)的参与，通过公共和私人机构的合作来实现污染治理目的。从过程视角分析，土壤重金属污染治理强调的是不同主体之间的沟通与合作，而不仅仅是公共机构的命令与私人主体的服从。从依据视角分析，土壤重金属污染治理强调的依据既包括正式的规范，也包括非正式的规范。从手段视角分析，土壤重金属污染治理强调政府需要采取积极、灵活的手段和方式来帮助其他社会主体[5]。因此，土壤重金属污染多元共治机制体现了多元主体间开放和复杂的共治系统，并形成了以对话、合作、竞争、妥协和集体行动为主要特征的五大核心机制。

三、 我国土壤重金属污染多元共治机制的实现路径

自20世纪70年代开始，以治理环境污染和公害为起点，日本展开了政府、企业、社会团体和国民广泛参与的全社会性防治污染、节能减排、循环利用等环境保护行动，通过一是严格的审核、认定和规范制度，使环保责任清晰、分工明确，二是发挥行业协会等民间组织重要作用，三是发挥闲置淘汰设备潜能，促使排污企业变成治污企业，四是利用政策引导环保行业的发展方向等系列措施，让日本的环境治理成效显著[6]。因此，在我国土壤重金属污染治理问题上，也可以充分借鉴其有益经验，促进多元共治机制的发展。“多元共治”意味着所有利害关系主体都有权参与到治理公共事务中。建立法治基础上的多元共治蕴含了法治、协商和自治的理念，它是一个基于法治和一定程度自治的相互融合复杂的开放系统[4]。针对土壤重金属污染多元共治机制怎样在法治基础上让五个核心机制更加有序运转和协调统一，建议可从树立共治理念，明确政府、企业、环保组织和公众的角色定位，健全法制保障及政策扶持,加强公众参与和信息共享等方面着手。

(一) 树立多元共治的治理观念

土壤重金属污染得到有效治理，既是政府的职责，也是非政府主体共同的利益诉求。经过几十年的市场经济发展，除政府主体外的其他主体也掌握了不少社会资本，其有能力帮助解决部分政府性社会管理事务。再加上，社会主义民主政治的发展提升了公众对国家事务的关注度。而且科学技术的发展尤其是互联网技术的广泛普及，使得公众在参与社会性事务治理手段和能力方面也得到增强。这些变化都为多元共治格局的实现提供了现实条件。另外，政府权能的混乱与模糊，使其享有宽泛而未受到应有限制的自由裁量权，当面对复杂多变的责任主体利益冲突时，不能公正、有效地发挥其监督与协调作用，反而抑制了环保市场的自主、健康、有序发展[7]。因此，政府应当适度还权于社会，归还部分本属于社会领域的职能，充分发挥市场、社会组织和公众在土壤重金属污染治理中的作用。

同时，要增强社会组织在社会共治中的核心地位。“共赢”既是多元共治模式的终极目标，也是非政府行为主体愿意积极主动参与到社会性事务治理中的动力源泉。在多元共治主体层面中，社会组织将是社会共治的核心主体，而社会力量能够有实力和条件参与到环境治理的前提是社会组织的发展壮大。环保社会组织的发展，需要基于大众参与到专业人员介入过程中，逐步走向组织化、专业化和制度化，从而提升组织能力，促进各方参与到环境政策决策和环境治理行动中来。通过提高社会团体、组织的组织化程度，可以激发社会领域各行为主体参与环境治理活动的积极性与创造性，另外通过落实国家赋予社会公众的知情权、参与权、决策权和监督权，使社会公众从土壤重金属污染的直接或间接受害者的被动方角色转变为重金属污染治理者的主动方角色，从而使公众更加积极投身于影响政府制定有关土壤重金属污染治理的相关政策中去。

由于传统管制模式下的环境污染防治立法存在着机制断裂、制度抵牾、结构封闭等缺点,而互动模式将污染防治视为多方主体共同参与的系统工程，提出必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求，因此互动模式下的污染防治机制实施，必须通过利益相关方的参与沟通互动来提高政策的质量与效益，以应对传统管制模式的弊病[8]。因此，土壤重金属污染多元共治机制的运行，应立足于平等开放的组织结构。“平等”意味着在土壤重金属污染的治理过程中，政府接受非政府主体的监督、批评与建议，同时还要鼓励社会各界共同参与治理；“开放”意味着各方主体基于相互间不断的沟通交流和信息反馈，并对社会愿景和需求作出及时的回应。为了共同解决土壤重金属污染治理问题，政府、企业、社会组织及公众等治理主体应形成一种资源共享、彼此依赖、互惠合作的组织结构，通过协同合作的方式实现灵活配置社会资源，能够更好地满足全方位、多层级和动态化的治理需求，进而满足社会对土壤重金属污染治理的公共需求。

(二) 明确政府、企业、环保组织和公众的角色定位

土地具有公共性特点，即便是在多元共治的模式下，政府主体仍然需要发挥主要作用。在土壤重金属污染多元共治机制中，政府有三个角色：一是“设计师”，即政府对重金属领域的相关法律法规、宏观政策和市场标准规范等给予制度安排，落实管制职能，构建适合多元化管理的制度规则体系；二是“引路人”，即在微观层面，政府的相关职能部门应当引导企业和社会公众等主体积极参与到土壤重金属污染治理当中;三是“帮扶者”，政府在人财物、技术及管理等方面对社会环保组织的发展提供适当的帮助和扶持。另外，虽然“十三五”规划明确了构建政府、企业、公众共治的环境治理体系目标，但是由于政府具备其他治理主体所不具备的强制力和协调能力，在多元共治模式下政府毕竟还是土壤重金属污染治理的主导者，因此，必须坚持行政手段的基础地位，综合运用行政强制、经济激励、利益共享等手段对企业、环保社会组织和公众等其他主体的环境治理行为进行协调和引导，促成土壤重金属污染治理的合力。

企业的角色定位体现在两方面:一是“硬性”法律责任。2016年12月国家环保部发布的《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第十条“按照‘谁污染，谁治理’原则，造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任……土壤污染治理与修复实行终身责任制。”由此可见，存在土壤重金属污染的企业毫无疑问需要承担污染治理的法定责任。二是“软性”社会责任。企业应当树立现代化的企业理念，按照循环经济发展模式的要求，开展清洁生产，把预防和减少污染贯穿企业发展始终，不断革新技术减少排放重金属污染物，实现企业经济效益和环境保护的双赢。

环保社会组织作为政府、企业、公众三者互相沟通的桥梁，应在土壤重金属污染治理的事务中，充分发挥其“润滑剂”作用。一是积极开展土壤重金属污染防治知识及受害维权等宣传，呼吁公众关注土壤重金属污染领域的治理问题，提升环保意识。二是充分利用一些行业精英的专业技能，为政府提供各环保领域内的专业信息和决策建议，进一步提升政府相关决策的科学性。三是积极协助政府化解因土壤重金属污染事故引起的社会利益冲突矛盾。四是可以利用环保组织较强的灵活性和机动性强来聚合社会资源帮助解决土壤重金属污染治理问题。此外，环保社会组织作为公众环境诉求的代言人，还应积极参与到环境公益诉讼之中，督促政府履行监管职责，协助政府监督企业的污染治理行为等。

新《环境保护法》增设专章规定“信息公开和公众参与”,对公众的治理主体资格进行立法保障。《环境保护公众参与办法》则更加全面具体地对公众参与环境治理的途径、程序、保障进行了规定。公众获得了公共环境的知情权、参与权、调查权和监督权等法定权利后应积极行使相关权利。比如公众可以通过合法的方式和渠道，向有关部门进行检举或控告土壤重金属污染制造者；公众有权就有关土壤重金属污染治理方面的法律法规的制定和实施，进行监督并提出相关意见和建议。公众作为环境治理主体之一，不但要依据相关法律行使参与环境治理工作的权利，而且可以结合自身的技术和知识优势，为企业生产提供有益的建议和帮助，实现公众与企业之间的良性互动。

(三) 健全法制保障及政策扶持

我国《重金属污染综合防治“十二五”规划》对如何进一步做好土壤重金属污染治理进行了全面的如下任务部署：控制和减少重点行业的重金属污染物排放；利用综合手段来严格污染源监管；积极推行清洁生产来落实污染源的综合防治；利用多渠道措施逐步解决历史遗留重金属污染问题；进一步提升监管能力和水平；加强产品安全管理来提升民生保障水平。针对这些土壤重金属污染综合防治工作的落实，只有让健全的法制保障成为约束污染的“紧箍咒”，才能遏制当前土壤重金属污染的进一步恶化，实现环境保护与经济社会发展相和谐。

完善土壤重金属污染防治方面的法律法规，可以从下列几个方面进行：一是健全法规体系。健全重金属污染防治的法规，完善土壤污染防治、重金属污染损害纠纷调处等方面的法律法规。健全重金属污染损害鉴定评估和污染责任保险管理机制，完善环境公益诉讼制度。二是完善标准体系。制定土壤环境质量标准中重金属指标及其评价技术规范，完善标准分析方法。制定有色金属采选和冶炼、化学原料及化学品制造等重点行业的污染物排放标准，制(修)订燃煤电厂、油墨工业、铬盐工业、汞触媒工业等重金属污染物排放标准。健全重金属污染物监测规范，制定更加严格的重金属污染物排放地方标准。三是健全相关技术规范。制定土壤重金属污染防治技术政策和工程技术规范；建立重金属在线连续监测仪器技术及监测方法规范体系，完善重金属环境与健康风险评估办法和技术规范、环境风险源评估办法和分级技术规范。

另外，加强环境经济政策和投融资政策的运用，也能帮助土壤重金属污染治理的落实。通过一些环境经济政策，对土壤重金属污染治理进行宏观调控。例如鼓励落后产能的重金属污染企业退出市场；利用信贷税收政策，鼓励重金属资源回收再利用，推进含重金属危险废物安全处置和综合利用；推行环境污染责任保险制度，加大对重金属污染受害者的法律援助力度。此外，还可以通过完善投融资政策对土壤重金属污染治理进行资金辅佐。一是加大资金扶持力度。对重金属污染防治项目应加大资金支持力度；对符合政策规定的重点行业和企业清洁生产技术示范及推广给予清洁生产专项资金方面的支持和引导。二是健全投融资模式。激励鼓励社会资金参与重金属污染项目治理、科技研发和环保产业发展，实现重金属污染治理投资主体多元化。例如环境污染第三方治理产业投资基金将有助于在经济发展过程中理顺政府和市场的关系，真正将市场的资源配置手段和政府的行政引导机制有效地结合，是有效规避市场失灵与政府失灵的科学方式[9]。此外，引入环境治理PPP模式和政策性环保金融产业等市场机制，将更有效提升各主体参与环境治理的积极性和有效性；拓宽融资渠道争取国际援助或长期低息贷款等多种资金投入重金属专项治理。三是借鉴国际经验探索建立解决重金属历史遗留污染问题的资金机制。

以上法律法规及国家政策有效落实的关键是拥有配套的管理考核制度。一方面，通过建立考核制度，落实地方政府的环境质量责任，建立土壤重金属污染责任终身追究制，对造成环境危害的有关单位和个人要依法追究责任并进行环境损害赔偿，构成犯罪的依法移送司法机关。另一方面，严格执行环境影响评价制度，做好重金属污染物的建设项目的环境影响评价；实施环境影响后评价制度，探索重金属污染对于生态环境的累积影响和人群健康风险评价的方法。总之，要加强组织领导，严格落实责任，狠抓任务落实，开展评估考核，做好跟踪管理，最终达到有效治理土壤重金属污染的目标。

(四) 加强公众参与和信息共享

信息不对称是导致政府监管无效、排污企业与第三方企业互相欺瞒的原因之一，因此，必须实行信息公开，打破污染治理市场主体之间信息不对称的局面，确保各方拥有一致或比较一致的信息[10]。近年来，国家为了更好地推进信息公开制定了系列法律法规，包括《政府信息公开条例》《环境信息公开办法(试行)》《企业事业单位环境信息公开办法》及《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》等，以信息公开为手段推进我国公众参与环境治理的发展进程。然而，在土壤重金属污染治理问题上，政府与企业常常权衡取舍各自利益，使得各治理主体间隐藏着信任危机。政府和企业客观上应当比环保社会组织及公众掌握着更为真实、更为详细的土壤重金属污染信息，但迫于各自利益导致他们对于相关信息采取“错报”“谎报”甚至“不报”。为了促使政府和企业进一步做好土壤重金属污染信息公开，应要求各级政府按照国家规定积极落实信息公开职责和义务，对其公开程度与政绩考核挂钩，对公众举报履行不力者严禁提拔或委以重任。当然最关键也是最重要的环节，即污染地块土地使用权人严格执行《污染地块土壤环境管理办法》的要求*根据我国《污染地块土壤环境管理办法》规定，按照国家有关环境标准和技术规范，编制土壤环境初步调查报告、土壤环境详细调查报告、风险评估报告、风险管控方案、治理与修复方案，并及时上传污染地块信息系统，同时将主要内容通过其网站等便于公众知晓的方式向社会公开。。通过企业认真落实自身的法律责任，政府和第三方主体等做好管理和监督责任，增强三方主体的良性互动与沟通，以便在各治理主体间构建信息信任机制。信息资源是多元共治模式的基础性资源，虽然目前国家还没有专设环境信息发布机构，不过可以采取以下方式搭建信息共享平台，基本实现各主体间的信息共享目标：一是以法律规范的形式，要求政府和企业必须将其所掌握的有关土壤重金属污染治理的真实信息，经由指定渠道定期公布，推进信息公开的常态化建设。二是基于现代互联网技术和电子科学技术，通过电子政务的公开方式，使其他治理主体能够更快捷及更方便获取大容量的环境信息。如作为信息披露平台的公众环境研究中心(IPE )，充分运用互联网技术，动员公众和环保组织参与，在政府、企业与消费者等不同主体之间发挥重要的协调功能，创造一种引导市场力量支持环境保护的机制[11]。三是联同无线电通信、电视传媒等传统信息发布渠道,构建多维立体模式的信息共享网络，保障各层级各治理主体间信息交流渠道的完整。

公众参与注重民主、合作和利益表达，内在耦合了多元共治的需要，因此多元共治模式的精髓是保障公众参与权。由于能够有效降低政府在治理环境问题方面的行政成本，公众参与环境治理已经成为一种全球化趋势。由于重金属污染的隐蔽性强，治理难度大，外加上我国土壤幅员辽阔、受污染范围广等客观因素，若不保障公众力量积极参与，加强公众监督，要想真正改善土壤的重金属污染问题显然不太现实。而且在社会主义市场经济条件下，通过审视环境治理的实践可知，目前仍存在政府管理体制僵化、社会组织空间狭窄、参与理性不够等公众参与障碍，因此应当进一步加大力度动员和激励公众参与到环境治理。美国超级基金法有许多做法十分适合借鉴，它的监督管理体系是全方位无死角的监督模式，不仅对内必须接受内部专业人员、技术专家监督，对外还必须接受社会管理，进而实现了内外监督、上下监督和公众监督相统一，极大提高了监管的有效性。因此，可以通过扩大和落实公众的环境知情权、环境索赔权和环境监督权等环境权益，激励公众对企业污染行为进行监督和制约，共同实现治理土壤重金属污染的目标。

四、 完善土壤重金属污染多元共治机制的对策

“十二五”重金属规划实施的经验表明[12]，建立强有力的组织实施机构和多部门会商联合工作机制，发挥国家考核引领作用，是规划实施重要的组织保障；实施行业和区域相结合的综合整治，是实现行业可持续发展、重金属污染防控、区域环境质量改善的有力抓手；企业责任落实和环保部门严格执法相互结合、相互促进，是遏制重金属污染事件的有效途径。在多元共治的理论下，政府具有具体和针对的环保职责，企业有明确的守法义务及违法后果，公民拥有制度保障的参与权，即实现了政府对企业履行环境保护和治理的法律义务的有效监督和管理，同时保障公民参与的合法权利及实现。因此，多元共治模式下的土壤重金属污染治理机制,在提高各主体的参与度、提高治理效率及解决跨区域环境治理的难题等方面有极大优势。然而在运行上它不可否认也存在隐患。例如:一是各治理主体如各级政府与各地区政府、政府与企业、政府与社会公众间的利益博弈冲突。二是多元治理主体间的信息障碍引发各主体间的信任危机。三是多元治理主体在合作过程中容易出现治理权利交叠的现象导致治理结构失效。四是本身的制度滞后问题导致治理问责的困难等。

针对土壤重金属污染多元共治机制运行的隐患问题，建议从以下方面进行对策完善。一是法律制度建设层面上应更加具体化。加强重金属污染防治的法律制度体系建设，加强土壤环境标准化制度建设并突出标准的实用性和时效性。另外就农业、环保、国土资源等多部门对土壤污染的监督责任的推诿问题，应进一步完善土壤重金属污染监督管理体系，对各部门的管理权力分配和责任义务进行明确。二是细化土壤重金属污染责任追究机制。一方面，要对土壤重金属污染的类型、污染认定部门和法律责任(例如民事责任、行政责任、刑事责任等)的承担方式等明确化；另一方面，应严格把关对污染事故执法人员追责的每个环节，使公权力更加阳光化。三是对社会公众参与土壤重金属污染防治的权利与义务具体化和制度化，突出公众参与权的系统性和程序性，同时应切实落实信息共享机制，不光要做到政府部门间的信息共享，还要做到政府纵向和横向间的信息共享，更要做好政府与企业、政府与社会公众间的信息共享。另外，还应建立土壤重金属污染监测预警制度，通过对土壤重金属污染的即时预警，确保人民群众的人身健康和社会稳定。四是借鉴国外重金属污染治理的有益经验，建立重金属污染防治和监管多部门的协作机制，并加强国际合作以汲取国外有益技术和经验。总之，重金属污染治理任重道远，不但需要深层次的理论研究做参考，而且需要在实践中不断探索和完善，因此，就多元共治模式下土壤重金属污染治理机制如何在运行中实现将政府、市场、公众等主体各自优势得以充分利用，还有待我们进行更深入的研究和实践。

[1] 九三学社中央委员会.土壤重金属污染宜尽早重视[EB/OL].http://www.93. gov.cn/html/93gov/xzn/czyz/sqmy/161202085963994850.html， 2017-3-20.

[2] 李平原,刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J].甘肃理论学刊,2014(3):127-130.

[3] 高瑞华.哈贝马斯的协商民主理论研究[J].华北水利水电大学学报(社会科学版),2014,30(1):40-42.

[4] 王名,蔡志鸿,王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理,2014(12):25-29.

[5] 谭晓辉,蓝云曦.论新形势下的多元共治社会管理模式[J].西南民族大学学报(人文社科版), 2012, 33(6):46-49.

[6] 任维彤,王一.日本环境污染第三方治理的经验与启示[J].环境保护,2014, 42(20):34-38.

[7] 周珂,史一舒.环境污染第三方治理法律责任的制度建构[J].河南财经政法大学学报,2015,30(6):168-175.

[8] 刘超.管制互动与环境污染第三方治理[J].中国人口•资源与环境, 2015, 25(2):96-104.

[9] 刘卫平.我国环境污染第三方治理产业投资基金建设路径探讨[J].环境保护,2014,42(20):23-27.

[10] 王琪,韩坤.环境污染第三方治理中政企关系的协调[J].中州学刊,2015(6):72-77.

[11] Mary A H. Increasing environmental performance in a context of low governmental enforcement:Evidence from China[J].Journal of Environment and Development,2015,24(1)：3-25.

[12] 吴舜泽,孙宁,卢然,等.重金属污染综合防治实施进展与经验分析[J].中国环境管理,2015,7(1):21-28.

Multi-Governance: Realizing Route of Governance Mechanism against Heavy Metal Pollution of Soil

WANG Shijin, WEI Jieqiong

(Research Center for Environment and Resource Law, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou, Jiangxi 341000, China)

In recent years, lots of incidents of the heavy metal pollution of soil have negatively affected the safety of agricultural products and the health of the public in China. The national environmental legislation and series of policies demonstrate the substantial transformation of the model on environmental governance from theoretical innovation to practical application. To build a mechanism with benign interaction between committed government, law-abiding enterprises and active third-party entities is a key innovative way of environmental governance. A multi-governing mechanism should be built through establishing a co-governing concept, defining the roles of the government, enterprises, environmental organizations and the public, perfecting the legal system and policy support, enhancing the public engagement and promoting the sharing of information. Meanwhile, conflicts of interests, the crisis of confidence, the failure of the cooperation governance and the difficulty of the governance accountability under the mechanism need to be managed properly.

multi-governance; heavy metal pollution of soil; governance mechanism

2017-03-25

国家社科基金重大项目“生态文明法律制度建设研究”(项目编号：14ZDC029)。

王世进(1965-)，江西理工大学文法学院法律系主任，教授，硕士研究生导师，江西省高校人文社科环境资源法重点研究基地常务副主任，中国环境资源法学研究会常务理事，江西省法学会理事、学术委员会委员； 魏洁琼(1989-)，江西理工大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。

D035-3

A

1009-105X(2017)05-0052-07