“全民创无”进程中的分层精细化社会治理——以中山市为例

匡和平,张国启

(1.中山职业技术学院 思政部,中山 528404；2.华南理工大学 马克思主义学院,广州 510641)

“全民创无”进程中的分层精细化社会治理
——以中山市为例

匡和平1,张国启2

(1.中山职业技术学院 思政部,中山 528404；2.华南理工大学 马克思主义学院,广州 510641)

为坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，中山市从本地实际出发，把“全民”区分为精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体四大类，探索分层精细化社会治理方式以实现“全民创无”，不仅有社会价值而且有个体价值。在推进分层精细化社会治理中，中山市探索充分发挥“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”五大要素的功能与作用的基础上，致力于建构起话语转换、利益引导、价值支撑和法理保障等四大机制。

中山市；“全民创无”；分层精细化社会治理

中山市作为改革开放前沿阵地和珠江三角洲的重要城市，城市建设和社会治理水平一直走在广东省乃至全国的前列。2015年12月，一项旨在提升中山市平安等级、创新社会管理的新模式——“全民创无”行动，被正式列入中山市“十三五”规划，这更彰显出中山市在社会治理方面勇于创新，“敢为人先”。中山市委市政府提出以分层治理的方式，将传统的社会治理理念从以防为主的基础上把防控目标定位在“无”。这在本质上是中山市社会治理体系和能力现代化在新形势下坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的积极探索。

一、中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理的内涵及其时代特征

“全民创无”，即创建“无医闹”镇区、创建文化娱乐服务场所“无三害”(黄赌毒)镇区、创建“无三非”(非法入境、非法居留、非法就业)镇区、创建无假药镇区、创建无亡人火灾事故镇区、创建无传销镇区、创建无邪教镇区、创建无命案社区、创建无毒害单位、创建无刑案小区[1]。个别区还结合本区发展实际，充实了包括创建无黑恶镇区、创建无精神病肇事肇祸镇区、创建无特大交通事故镇区等“全民创无”新内容。需要进一步指出的是，这里的“无”不能简单理解为绝对没有，而是既包括“没有”，也包括“不能有”以及“要减少到最低限度”的涵义。

“全民”相对于作为“类”的人有规范性要求，但这些要求的落实必须着眼于作为“群体”的人推出精细化治理。现代科学化管理包括规范化、精细化和个性化三个层次，与之相对应的是从人作为类、群体、个体的三重属性来区分。分层治理本质上是面向群体的治理方式，与面对所有人的类治理范围不仅要小而且要更具体，但相比于个体化治理却更抽象[2]。社会治理是通过制定一些普遍的原则来指导规范人们的行为，而社会分层治理则是针对人们的差异存在而相应创生的一种多层次、多维度治理方式，它是根据社会分层标准中的某一标准对社会进行分层，然后再对分出的不同层次采取相应不同的差异化的治理方法，这就是精细化社会治理。只有经由精细化治理，才能通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行，才能通过在治理理念、基本方法、技术工具和实际运行四个层面引入“精、细、准、严”后，实现降低行政成本、提高行政效率的目的。

精细化社会治理是对社会管理“模糊化”的反思和超越。“全民创无”对社会问题进行源头预防、进行彻底根治，最大限度挤压违法犯罪空间，铲除违法犯罪土壤，其必然要求是以群众利益为根本，顺民意、凝民心、汇民力。中山市“全民创无”进程中的精细化治理的关键在于分层，即把中山市的“全民”分为精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体四大类，通过对四类群体分别全景式扫描和透析，揭示其社会生活的现实状况及对社会治理现代化的基本诉求，总结和分析他们各自社会治理诉求的特点及存在的主要问题，有针对性地提出相应的对策和思路，从而持续巩固“全民创无”行动的效果，提升中山市社会各阶层参与社会治理的积极性、主动性和创造性。在坚持马克思主义同一性正义原则和差异性正义原则基础上，力求探究符合各社会阶层的精细化社会治理办法，使四大群体之间原本存在的社会治理差距不断得以缩小，从而使精英群体有更多成就感，普通大众群体有更多获得感，弱势群体有更多的尊严和安全感，问题群体有更多的发展出路，进而“通过设计多元、有效的正式或非正式制度安排,重构政府、企业、社会、居民等多元主体之间的关系,协商、互动地解决社会公共问题,努力构建全民共建共享的社会治理新格局。”[3]

精细化社会治理是对“以人为本”全民共建共享目标的追求。马克思曾经指出：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。但是，人的根本就是人本身。”[4]中山市“全民创无”行动的主体是广大人民群众，目标也是服务于广大人民群众，因此，“全民创无”行动正是按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，紧密抓住事物的根本——人而展开的“全面创无”行动，是中山市委、市政府在坚持以人为本原则的基础上践行共享发展理念的探索和尝试。中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的持续推进，必将使全市人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

精细化社会治理是对“德治、法治和自治有机统一”的践行。中国传统社会的发展和演进，主要奉行以德治国的基本理念。新中国建立之后，已历经了从社会统治到社会管理再到社会治理的转变。仅仅单独依靠德治理念或者法治理念，都很难适应构建全民共建共享的社会治理新格局的要求。中山市提出的分层精细化社会治理，坚持以人为本，实现了法治、自治和德治的高度统一。法治是社会和公众的底线准则，在此基础上划分政府与社会的边界；自治是社会主体性即自我规则和秩序，政府要起到培育引导作用，而非大包大揽；德治是社会内在的面向，强调各类社会成员道德自律。中山市提出的分层精细化社会治理既重视社会各阶层的道德自律和伦理教育，也重视国家法律制度的认同和践行，更重视尊重人民群众的首创精神。

二、中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理的价值

分层精细化社会治理主要依据社会治理主体的不同类型、不同需求细化分类，采取不同的社会治理方式，以取得社会治理效果和效益的最大化、最优化。这对社会和个体都具有不可替代的价值。

从社会价值来看，首先，分层精细化治理有利于进一步提升社会的现代化水平。中山市“全民创无”进程中的分层精细化治理是以人本、科学、理性为特征的精细化治理，符合现代社会发展规律，也是推进中山市社会治理现代化的必然选择。其次，分层精细化治理有利于解决社会发展过程中存在的诸多社会问题。中国传统农耕文化不乏精细的做法，但“差不多”“马马虎虎”“大概也许可能”等思维方式也甚嚣尘上，这就带来社会治理标准化程度低，群众工作不到位，社会事业服务表面化等一系列问题。而分层精细化治理正是本着具体问题具体分析的原则，并且借助互联网、大数据平台，建设以信息化为支撑的立体社会治理体系，完善社会信用体系，有针对性地解决社会治理过程中出现的诸多社会问题，不仅可以避免大量人力物力资源投入，更是在精细的制度设计过程中强化社会治理的执行力，有利于构建全民共建共享的社会治理新格局。其三，分层精细化治理有利于人们主动适应经济发展新常态。要谋划和推动“十三五”时期我国经济社会发展，就要把适应新常态、把握新常态、引领新常态作为贯穿发展全局和全过程的大逻辑。中山市提出“全民创无”，并以分层精细化治理方式推进，坚持了以人为本，牢牢把握住了问题导向、民生导向和需求导向，主动作为。把社会建设摆在突出的位置实质上就是引导主动适应、把握和引领新常态之举。

从个体价值来看，其一，中山市“全民创无”进程中精细化治理对经济、政治和文化等精英群体而言，能够增进其成就感。这个群体收入相对较高，具有较大的话语权，理应成为社会治理的带头人和风向标，对社会治理成效有着重要的导向作用。他们应当而且也能够成为中山市“全民创无”进程中精细化治理的推动力量和示范群体，因为精细化治理能够为他们的事业发展开拓新的发展思路和发展空间，也能够使他们在积极参与“全民创无”行动中有更强烈的成就感。其二，对于大多数的普通市民(包括市辖区内有地且能够过上小康生活的农民以及其他行业中能够自我谋生的人)这个群体而言，生活条件略差于精英群体人士，但一般有稳定的收入，对生活的满意度相对较高，同时往往在过多的追求经济效益和生活质量时也容易忽视自己的政治权利。通过“全民创无”，激发其主体性作用和主人翁的责任感，必然能够使他们在积极参与社会治理过程中增强获得感。其三，对于没有生活来源、没有劳动能力、没有赡养人或是抚养人的孤寡老人、低保户和留守儿童以及残疾人等弱势群体而言，通过“全民创无”，努力提升他们积极参与社会治理的意识和能力，使他们能够和社会其他群体一样享受改革开放的果实和红利，同时对他们进行积极的引导和帮助，解决思想问题和解决实际问题相结合，使他们在提升物质文化生活水平的同时，持续获得安全感和尊严，避免由弱势群体转化为问题群体。其四，对于在中山市社会发展起负面作用甚至严重触犯国家法律法规的公民个体或团体等问题群体而言，他们虽数量极少但危害性极大，必须加强治理和严惩。 “医闹”问题、“三害”(黄赌毒)问题、“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)问题、假药问题、火灾事故问题、传销问题、邪教传播问题、重大社会治安问题、黑恶势力问题、特大交通事故问题和现象的出现，主要与问题群体有关系。“全民创无”最终的目标是不让人民群众受到侵害，那么就必然要从源头上探索问题的成因，最大限度地防止问题的出现。对于处于违法边缘或已受法律惩罚的这类群体，社会尽可能创造条件给他们生存出路，重获作为正常人的存在感。

三、中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理的原则

党的十八届五中全会明确提出“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”[5]这样一个社会治理格局。为实现“全民创无”，中山市提出以分层精细化方式进行社会治理，在对党委、政府、社会、公众与法制五大要素的有机组合，及各要素在分层精细化社会治理中的功能和作用、分工与合作等深度思考基础上，着眼于中山市的社会治理现状而提出以下原则。

坚持党委统一领导下政府、社会、公众依照相关法律形成协同创新的原则。中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的一个基本出发点，就是市委、市政府应侧重法规标准、信息化、行为监管等基础制度建设，使中山市“全民创无”进程中分层精细化治理有章可循，而且不再直接管控精英群体、普通群体积极参与社会治理的热情和行为，重点紧盯弱势群体和问题群体的社会治理并展开积极的政策性引导，这样既能给社会和公众腾出足够自治空间，同时又把精细化治理的重点目标牢牢地掌握在党和政府的监管之下。同时，上级党委和政府要向中山市委市政府下放和让渡涉及到社会治理的部分权力，让具有信息优势并嵌入城乡社会网络的基层工作人员更好地为中山市民众提供个性化服务，针对性更强。中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的各构成要素的组合要实现精细化治理理念的三大转变：在市委市政府强有力的领导下，各类社会组织与政府部门要从依附的“伙计”关系转变为平等的“伙伴”关系；各类社会组织与广大人民群众要从利益关系转变为协商关系；市内社会组织与国内各社会组织以及国际社会组织要从对立式的竞争关系转变为包容的竞合关系。

坚持自由与秩序相统一的原则。习近平总书记指出：“自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。”[6]中山市要达至“全民创无”行动的目标，既要给广大人民群众充分参与社会治理的自由，同时也要保障社会运行的正常秩序，防止和严控问题群体或外来势力对中山市经济社会发展造成不必要的损害，更应当持续增强精英群体的成就感、普通大众的获得感、弱势群体的尊严和安全感、问题群体的发展出路和期盼感，这就需要在保障人民群众积极参与社会治理的过程中，走分层精细化治理之路。自由只有和秩序相统一，才能通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使社会治理的各类主体精确、高效、协作和持续运行，才能通过在治理理念、基本方法、技术工具和实际运行四个层面引入“精、细、准、严”后，实现降低社会治理成本、提高社会治理效果、提升人民群众参与治理的积极性、保障人民群众生活质量提升的目的。

坚持统一性与差异化相结合的原则。社会主义市场经济的运行机制，既要求社会发展体现社会主义优越性的统一化诉求，又不能抹煞因按劳分配机制而导致的差异化个体生活。中山市“全民创无”进程中分层精细化治理，依照马克思主义公平正义理论，综合各群体各阶层的现实状况，对当前社会存在的精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体等进行分层精细化治理，使四者之间过大的差距不断得以缩小。既要保证社会主义本质的统一性要求，又要坚持个体发展差异性；既要型塑中山市经济社会发展的公序良俗，又要大力提升全市人民的生活水平和生活质量。

四、中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理的机制

中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理的机制，主要是研究中山市“全民创无”进程中，各种内外影响因素之间相互联系、相互作用的关系及其调节形式。在这一过程中，分层精细化治理基于一定的治理原则、治理内容、治理方式和治理目标之间的有机关联作为一个系统运行。其运行机制有以下几个方面：

话语转换机制。这主要指分层精细化治理赖以推进与实践的核心概念和术语体系。它构成了中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的基本表达方式和言说方式，表征着分层精细化治理的时代特征，蕴含着中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的价值旨趣。随着中山市社会结构不断优化、经济发展速度变化、人们生活方式显著分化，社会管理的传统话语体系已经滞后于中山市人民群众与社会的发展需要，围绕“全民创无”行动进行分层精细化治理的话语体系转换或创新也提上了日程。当然，这里所讲的“话语体系转换或创新，是在原有话语体系中增添新话、改进作用方式，而不是推倒重建。”[7]

中山市的“全民”分为精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体四大类，在推进“全民创无”分层精细化治理的过程中，如何以四大群体都能听懂、理解的话语体系促使他们认同和践行“精细化”的治理理念，是话语转换机制建构的基本出发点。在分层精细化治理过程中，可以通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体都能理解中山市“全民创无”的本质内涵、价值旨趣，并积极参与到“全民创无”行动中去，自觉成为中山市精细化治理的主体和践行“全民创无”行动的主体。这个话语转换机制的建构，既要着眼于人民群众能够听得懂、看得见分层社会治理的“理想意图”，还能够成为促进各社会群体积极投入“全民创无”行动的“理想的力量”，使他们不再仅仅关注以追求效率为目的的社会发展的刚性要素，更愿意关注人文关怀以及对更美好、更和谐、更精致生活状态的倡导等柔性特征，从而在刚柔并济、分层治理的理念引导下形成社会治理新格局。

利益引导机制。马克思曾经指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[8]中山市“全民创无”进程中分层精细化治理活动的展开，关键在“全民创无”过程中如何让人民群众获得越来越多的利益，如何让全民共享中山市改革开放和“全民创无”行动的社会红利，尤其是要深入研究中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的社会动机和公民个体发展需要之间的利益关系问题。必须以动机与需要之间的辩证关系为核心，深入研究“全民创无”行动的动机与人民发展需要之间的关系，深入研究分层精细化治理的社会动机和个人需要之间的关系。

由于历史的原因，人们习惯于政府作为社会管理的唯一主体，习惯于政府大包大揽社会管理事务。利益引导机制建构，就是要通过全面深化行政管理体制改革和社会治理机制创新，彻底改变长期以来形成的政府作为社会治理唯一主体的思维定势，在党委的正确领导下，正确处理政府、市场、社会和公民之间的关系，充分发挥政府、市场、社会和公民在社会治理中的独特优势和特殊作用，努力实现社会治理主体多元化、利益获取最大化、最优化。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[9]党委和政府将人民至上的利益引导理念作为治理思维和服务方式转变的源头，同时将精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体的合理利益追求作为分层精细化治理的基本立足点，凝聚更多的社会主体参与社会治理，以“社会服务社会”的方式改变传统社会管理模式下社会群体的利益获得方式，最终使精英群体有更多成就感，普通大众群体有更多获得感，弱势群体有更多的尊严和安全感，问题群体有更多更好的发展出路。

价值支撑机制。 无论是话语转换机制还是利益引导机制，能否被多元治理主体认同并践行，关键看其背后蕴含着什么样的价值支撑机制。中国共产党是全心全意为人民服务的政党，在中国共产党领导下的分层精细化治理，必须坚持全心全意为人民服务的价值追求宗旨。中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的价值支撑机制建构，必须高度重视精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体在精细化治理过程中的主体地位，强化以人为本的社会治理理念。把为人民服务的价值观融化在分层精细化治理活动之中，把公民在物质层面和精神层面的满足感和认同感作为衡量社会治理体系和治理能力现代化程度的重要尺度之一。

分层精细化治理的价值支撑机制建构，“不是简单地迎合现实生活、机械地反映现实生活、滞后地品评生活”[10]，而是要在“全民创无”行动中提炼、整合与开发出中山市优良的思想道德理论资源，并且充分利用丰富的思想道德资源，有针对性地调动精英群体、普通大众群体、弱势群体和问题群体生产和生活的自觉性、创造性，为广大中山市人民群众的健康生活和全面发展服务。分层精细化社会治理过程，是一个由外在的社会发展要求自觉内化为公民个体的思想意识道德化进而转变为生活方式的过程，中山市“全民创无”进程中分层精细化治理的价值支撑机制建构，就是要引领高尚的道德走进现实生活，对那些仍然处于自发状态甚至还没有意识到分层精细化治理重要性的人来说极具价值导向意义。它将在不同领域的生活层面不断提升中山市人民群众的生活质量和精神境界。

治理保障机制。这主要指在中山市“全民创无”进程中为多元主体积极参与精细化社会治理提供物质和精神条件的问题。“全民创无”进程中的法治保障既要在“党委领导、政府主导”的前提下，又要服务于“社会协同、公众参与”的价值取向。党委、政府、社会和公民，在“全民创无”行动中，在分层精细化治理的实践活动中，必须强化法治意识，必须遵守法律法规。

分层精细化社会治理保障机制的建构，必须坚持刚柔相济的治理理念。无论是精英群体、普通大众群体，还是弱势群体和问题群体，都是从“社会”与“公众”维度解读精细化治理的主体，与之对应的是党委和政府，因此，党委、政府与“社会”“公众”的良性互动至关重要。从分层精细化社会治理维度来看，无论是精英群体、普通大众群体，还是弱势群体和问题群体的多元参与主体不能出现“缺场”或处于“失语”状态。这就要求中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理不能仅关注以追求效率为目的的流程再造、结构优化等刚性要素，更应该关注人文关怀以及对更美好、更和谐、更精致生活状态的倡导等柔性特征，实现刚性管理与柔性服务的完美结合，将多元化的社会治理主体参与和中山市“全民创无”进程中分层精细化社会治理的价值最大化、最优化紧密联系起来。

[1]社会管理从“控乱”向“创无”转变[N].中山日报,2015-12-09(A2).

[2]汤兆云.社会治理精细化的实现路径[N].光明日报，2016-01-13.

[3]胡颖廉，罗俊锋.如何推进社会治理精细化[N].学习时报，2015-12-17.

[4]马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京：人民出版社，2012：9-10.

[5]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[Z].北京：人民出版社，2015：56-57.

[6]习近平.在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-12/17/c_134925295.htm.

[7]侯惠勤.马克思的意识形态批判与当代中国[M].北京：中国社会科学出版社，2010：69.

[8]马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京：人民出版社，1956：82.

[9]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2012：28.

[10]李培超.让高尚的道德回归生活、引领生活[J].新华文摘,2006(18):35.

(责任编辑 刘成贺)

Hierarchical Fine Social Governance in the Process of “Universal Innovation”——Taking Zhongshan as an Example

KUANG He-ping1, ZHANG Guo-qi2

(1.Department of Ideological and Political Education, Zhongshan Polytechnic, Zhongshan 528404, China；2.Marx School of Marxism, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China)

In order to adhere to the system governance, according to the law, comprehensive management, the source of governance, Zhongshan City from the local reality, the “people” is divided into elite groups, the general public groups, vulnerable groups and problem groups four categories, to explore the layered fine social governance Way to achieve “universal creation”, not only the social value and individual value. In the promotion of hierarchical fine social governance, Zhongshan City to explore the full play party leadership, government-led, social coordination, public participation, legal protection, the five elements of the function and role, based on the construction of discourse conversion, Value support and legal protection and other four mechanisms.

Zhongshan; universal innovation; hierarchical fine social governance

2017-01-27

匡和平(1965—)，男，江西吉安人，博士，中山职业技术学院思政部教授，主要从事“现代化与人的发展”“马克思主义理论与中国社会建设”以及“思想政治教育原理与方法”等方向的研究工作。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.02.014

C916

A

1008-3715(2017)02-0064-05