社区社会工作的十年探索

孙 莹 吴 骏

社区社会工作的十年探索

孙 莹 吴 骏

2006年党的十六届六中全会作出发展社会工作、建设宏大社会工作人才队伍建设的决策部署以来，我国社区社会工作建设发展取得了显著成效，全国各地纷纷开展社会社区工作服务试点工作，探索出了卓有成效的社区社会工作发展模式。回顾社区社会工作十年的发展历程，在各方努力下我国社区社会工作事业发展日趋规范化、职业化与专业化，其在围绕统筹社区照顾、扩大社区参与、促进社区融合、推动社区发展、参与社区矫正和社区戒毒等方面发挥着重要作用。随着我国社会工作的纵深发展，中国社区社会工作发展也将砥砺前行。

首先，一系列重要文件的出台为发展社区社会工作提供了政策保障。2006年国务院出台了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，2010年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，这都为社区社会工作的发展提供了基础支持。2013年，民政部和财政部为推进社区社会工作的发展专门制定了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，切实加强社区社会工作专业人才队伍建设，积极发展社区社会工作服务。2016年2月，《社区社会工作服务指南（征求意见稿）》正式向社会公开征求意见，该《服务指南》不仅能推广各地社区社会工作实务经验，而且还可以进一步科学规范社区社会工作服务行为，提升社区社会工作服务质量。同时，各地方也紧密结合实际，开展政策创新，为社区社会工作的发展提供各种支持。可以说，以国家大政方针为引领、地方政策为支撑、标准规范为基础的社区社会工作制度框架正在形成。

其次，专业社会工作者队伍的不断壮大为发展社区社会工作提供了人才保障。2010年中共中央和国务院颁发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》以及2011年中央组织部等18部委联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，不仅明确了社会工作和社会工作专业人才在整个社会发展中的地位，更突出强调了专业社会工作者在社区治理和社区发展建设中的重要地位，促使各级政府将加强社会工作专业人才队伍建设纳入到城乡社区协商、农村社区建设试点、国家新型城镇化规划、社区治理创新等方面中来。在专业社区社会工作者队伍不断壮大的同时，各地也积极开展对社区工作者的社会工作知识普及与培训，在城乡社区层面积极开发与配置社会工作专业岗位，逐步用社会工作的专业理念与方法创新社区管理制度与服务，推进了社区社会工作与社区建设的融合发展。

最后，政府购买社会工作服务为发展社区社会工作提供了资金保障。社区社会工作服务已经完全纳入政府购买社会服务的范畴，近年来无论在国家层面还是各地方层面都逐步加大了财政投入力度，鼓励通过项目制的方式推进社区社会工作的发展，确保社区社会工作服务有服务场地、服务人员和资金支持等，并在社区实践中探索建立新型社区社会工作服务机制，将面向社区居民的服务性工作委托给专业的社会工作服务机构来承担，也逐步尝试将面向社区困难群体、帮扶人员以及特殊群体的相关服务作为社会工作的服务项目进行运作管理，充分发挥社会工作人才在城乡社区工作服务领域中的作用。

一、社区社会工作的理论发展

中国社区社会工作理论深受社区社会学理论的发展影响。中国的社区研究是从小城镇研究和城乡社区调查开始，其试图探索中国社会城乡关系与农村社区城市化发展道路，这一时期主要有小城镇理论、二元社会结构理论与二元城市体系理论研究等。90年代初，伴随单位制的衰落和社区制的兴起，社区研究重心由宏观取向的社会议题转向中观的社区议题，由社区的外部环境转向社区的内部结构，城乡一体化、社区概念、社区组织、社区结构问题成为社区研究的主要方向。21世纪初，随着社会结构转型速度不断加快以及社会发展议题日趋重要，社会结构与制度性创新研究处于中心地位，社区研究的主要议题转变为国家与社会、国家与社区、社区与市场等结构性的问题探讨，并深刻影响着中国社会理论以及社会工作理论的发展。加之这一时期，中国社会工作的发展迎来了“春天”，社区社会工作的实践理论模式也不断深化发展，地区发展模式、社会策划模式、社会行动模式和社区照顾模式在社区社会工作专业服务中得以有效运用与完善，在社区社会工作“本土化”的进程中彰显出强大的理论发展生命力。

近十年来，随着我国加强社会治理创新及社会工作事业的蓬勃发展，中国社区社会工作理论发展更是与时俱进，呈现新的发展趋势。首先，“资产为本”的社区发展理论研究不断深入。其通过研究城乡社区内社会资本的存量与状况有针对性、有目的地发挥社区社会工作的功能，解决传统社区工作行政化的困境，丰富城乡社区的精神文化生活，整合社区资源以有效地满足社区居民专业化、个性化的服务需求，同时完善了政府引导、市场运作和社会资本实践的服务模式。其次，社区治理理论指引社区社会工作的发展。社区治理理论更注重在社区范围内的不同行为主体的互动合作关系，其将社会工作服务机构与政府、社区居委会、公益慈善类组织和社区社会组织等其他组织视为平等合作的“伙伴关系”，强调专业社会工作者在社区治理层面地有效介入，通过各主体之间的协调互动、协商合作和资源整合，共同对社区公共事务进行有效治理，从而增进社区居民福祉，促进社区进步和发展。最后，发展性社区社会工作理论为贫困社区的发展提供有益借鉴。其通过发展性社区社会工作的介入，强调“社区为本”的社会工作实践，突出社会工作“扶危济困”的重要功能，促进个人发展、经济发展、社区发展与社会发展等多个层面相互融合，使传统社会工作对服务对象的保护方式从被动消费型、事后补救型向积极干预型、投资促进型转变，不仅满足贫困社区的物质需求，还能够有效促进社区居民能力和意识的提升，满足社区的精神文化需求，最终为落实好贫困落后社区的精准扶贫工作，实现全面建成小康社会的目标提供理论依据与实践模式。

二、社区社会工作的实践发展

从2007年开始，国家民政部先后在165个市（县、区）进行以社区社会工作为主要内容的试点探索，2014年又确定了103个社区开展社会工作服务标准化示范建设，各试点、示范地区在实践中创造了各具特色、百花齐放的社区社会工作推进经验。从全国各地的实践发展来看，社会工作服务的方式方法、价值理念等已逐渐被广大人民群众所接受，专业的社会工作者与传统的社区工作者构成了“合作伙伴”的关系，共同推进与开展社区服务活动，形成了具有中国“本土化”特色的社区社会工作实践发展趋势。

1．不断推进“三社联动”，推动社区治理创新。“三社联动”已然成为十年来社区社会工作发展最重要的成果之一，也是创新社会治理方式和提升社区治理能力的重要手段，更是创新社区服务模式的具体实践。北京、上海、广东和江苏等地积极进行“三社联动”机制创新，纷纷开展“三社联动”试点工作，通过专业社工机构支持，社工专业引领带动，建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作者为支撑的“三社联动”运行机制。与传统街道办事处下设社区居委会的街居二元互动模式相比，“三社联动”机制突破了旧有的“管理”模式，逐渐向现代“社会治理”结构转变，形成社区建设、社会组织和社会工作专业人才的优势互补、互联互动和创新发展的新格局。通过引入社区社会工作作为专业资源和社会力量，提供专业化、有针对性的服务，把矛盾化解在社区，实现多元服务供给，促进社区和社会组织建设，构建起了多元协同的参与式社区治理体系。

2．加强社区志愿者动员，形成“社工+义工”联动机制。通过不断的实践探索，在发展专业社区社会工作者队伍、拓展专业化社区服务的同时，还积极组织和动员社区志愿者参与社区服务。并逐步搭建起了社区志愿服务支持网络，形成“社工引领义工服务、义工协助社工服务”的联动机制，积极发挥了志愿服务力量，践行“助人自助”的价值理念，从而达到专业示范、实践引领的效果。社区社会工作者在培育和动员社区志愿者的过程中主要经历了三个阶段：一是通过动员的方式将普通社区居民转变为社区志愿者；二是通过挖掘的方式促进社区志愿者成为社区居民骨干；三是通过培养的方式逐步将从社区居民骨干发展成为社区居民带头人。正是经由社会工作者与社区志愿者的良性互动的过程，才不断壮大社区志愿服务力量和队伍，社区居民从普通的“参与层面”逐渐向“贡献社区”的层面转变，从而营造良好的社区自助和互助氛围，积极地培育与践行社会主义核心价值观，促进社区的和谐发展。

3．培育发展社区社会组织，促进社区居民参与。近十年来，社区社会工作发展的主要贡献就是培育了大量的社区社会组织，完善了基层群众自治，扩大了社区居民的有序参与，逐步将社区社会组织发展成为参与社会治理的重要主体力量。社会工作者所培育的社区社会组织主要集中在社区服务福利类、社区治安民调类、社区医疗计生类、社区文体科教类、社区环境物业类和社区共建发展类等六个方面，很大程度上满足了社区居民的多元化服务需求。其在培育过程中不仅提升社会服务资源的使用效果，使社区居民们不出社区就能参与服务和接受服务，满足自身精神层面和物质层面的需要，更能够通过协助社区社会组织成立并促进其可持续发展，与社区社会组织乃至社区建立普遍的信任关系，达成社区发展共识，形成参与协同治理的社会力量。

三、当前社区社会工作面临的主要问题

1．社区社会工作服务机制有待完善。社区社会工作服务机制的完善是实现社区社会工作制度化发展的必要条件和重要前提。近年来，我国社区社会工作事业发展在专业岗位、人才队伍建设和政府购买服务等方面作出了积极尝试，但仍有待于继续完善。首先，在社区社会工作的法规制度方面，由于国内目前还没有一部专门的社会工作法律法规，加之当前社区治理过程中仍存在行政化倾向的问题，往往造成社区治理主体之间产生矛盾。其次，在保障激励机制建设方面，社区社会工作者的待遇水平与其他行业相比仍较低且地区差异性较大，从而难以确保社区社会工作队伍的稳定性；最后，在评价评估机制方面，社区社会工作管理体系、社区社会工作人才评价体系和社区服务质量评估体系等方面仍需要进一步完善。

2．社区社会工作服务平台有待拓宽。社区社会工作服务平台建设是推进社区社会工作职业化发展的重要基础。近年来，虽然各级政府加快了社区社会工作服务站的建设步伐，积极培育社区社会工作服务组织，引导社区社会工作开展专业服务活动，但是仍然存在社区社会工作专业岗位设置不合理，民办社会工作服务机构指导力度不够、社区社会工作服务资源整合不到位、社区社会工作信息化服务能力较弱以及城乡社区社会工作发展不平衡等问题，这严重制约着社区社会工作的发展进程。因而，需通过不断拓展社区社会工作服务平台有效地调节各种利益关系，化解社会矛盾，推动居民自治，促进社区和谐。

3．社区社会工作专业人才建设有待加强。社区社会工作人才队伍建设是支撑社会工作专业化发展的中坚力量。近年来随着社会工作专业教育、实务和职业水平考试制度的发展，我国培养了一大批社区社会工作人才，但专业的社区社会工作人才流失问题比较严重，加之社区社会工作本身的复杂性，在专业素质、职业能力和实践经验等方面要求更为严格，同时具备社会工作专业知识和社区服务经验的人才更是少之又少，无法有效满足社区居民多元化的服务需求。这使得加强社区社会工作人才队伍建设是推进社区社会工作的当务之急，需要不断加强专业人才培养体系建设，努力造就一支高素质的社区社会工作专业人才队伍。

四、社区社会工作未来发展思路与建议

我国社区社会工作需要以更积极主动的姿态迎接新的发展机遇和挑战，始终坚持本土化、职业化和专业化的社区社会工作发展道路，使社区社会工作的服务方式更多元化，服务内容更加丰富化，服务过程更加人性化，努力实现新常态下城乡社区的融合发展，为社区建设和社会治理创新做出更大的贡献。

1．进一步创新社区社会工作体制机制，优化发展环境。社区社会工作服务体制机制的创新是实现我国社区社会工作事业不断向前发展的重要保证。要始终坚持“以社区为本”和“以居民为本”的服务理念，将加强和创新社区社会工作服务体系建设作为工作主线，把握社区社会工作事业发展趋势，理顺社区社会工作事业管理体制机制。一是完善法规制度体系，按照“全面依法治国”的要求，在法律法规的框架中进一步明确社区社会工作服务组织和专业从业人员的地位、身份和功能，进一步健全社区公共服务体系，不断提升社区服务管理水平。二是完善专业职级体系，将取得职业水平证书的社会工作专业人才纳入专业技术人员管理范围并实行统一管理，实施社区社会工作服务从业人员持证上岗制度，实现社区社会工作服务的专业与职业化。三是加大资金投入力度，进一步扩大政府购买服务和彩票公益金购买社区社会工作服务的规模，鼓励运用政府和社会资本合作模式，采取公建民营、民办公助等方式，支持社区社会工作服务组织的建设，落实各项财政补贴、税收优惠和收费减免等政策，为推动社区社会工作创造良好的发展环境。

2．进一步拓宽社区社会工作专业服务平台，增强服务效能。推进社区社会工作的发展必须制定社区社会工作发展规划和社区社会工作标准，不断拓宽与优化社区社会工作服务平台，拓展社区社会工作者的职业发展空间，以促进社区社会工作服务体系的建设，从而增强服务效能，保证专业服务的可持续性。一是分类推进岗位设置，建立健全社区社会工作专业岗位开发、设置政策及配套措施，坚持“成熟一批、设置一批”的原则，逐步在街道社区服务中心、社区服务站、社区矫正机构等社区公共服务平台设置社会工作专业岗位，广泛吸纳和使用专业社会工作人才。二是培育发展社区社会组织，加大对社区社会工作服务机构的培育扶持力度，鼓励支持符合条件的组织、企业和个人兴办公益慈善类社区社会服务组织，完善培育扶持政策并加强相应的管理监督，促进其健康有序发展。三是拓展人才发展空间，完善健全社区社会工作者的培养、评价、使用和激励机制，形成优秀社区服务人才能够脱颖而出的用人环境，并且推动建立社区社会工作专业人才和志愿者相互协作、共同开展服务的联动机制，使得社区社会工作者能够真正投身社区服务，参与社区建设。

3．进一步分类推进社区社会工作服务，提高精细化服务水平。分类推进社区社会工作服务是提高社区社会工作服务精细化与个性化水平的重要体现。需要根据城乡社区发展特点和社区居民多样化需求，明确社区社会工作的服务重点。在城市社区领域，继续重点开展针对青少年、老年人、残障人士、外来务工人员和低收入家庭的社区融入、社区照顾、社区康复、社区矫正、就业辅导、精神减压与心理疏导等服务。在农村社区领域，继续以空心村落、空巢家庭、留守人群为重点，为留守儿童提供学习、生活、心理和安全等方面服务，为留守妇女提供技能培训、能力提升和关系调适等服务，为留守老人提供生活照料、精神慰藉、代际沟通和文化娱乐等服务。在少数民族聚居和信教群众较多的社区领域，继续深化“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划”，加强城乡社会工作专业人才对口支持和援建，引导和鼓励城市社会工作专业人才到“三区”开展专业服务。

回顾社区社会工作发展的十年历程，在各方的积极努力与协同配合下，社区社工作事业发展取得了一定的成绩，但未来发展仍面临诸多挑战。总的来说，在今后的一个时期内，社区社会工作的发展必须严格按照“四个全面”战略布局的总体要求，坚持顶层设计与基层实践深化相结合，科学制定社区社会工作发展规划，始终以广大人民群众的根本利益为中心，以创新机制、完善平台、强化保障为重点，以社区、社会组织、专业社会工作协同发展为基础，不断加快社区社会工作发展步伐，真正构建起“以社区为平台、政府扶持监督、社会组织承接、专业社工引领、项目化运作、志愿者参与”的社区社会工作服务发展新格局，为完善社区服务体系、创新基层社会治理和巩固党的执政基础提供有力支撑。

（作者孙莹系中国青年政治学院社会工作学院教授，吴骏系广西科技大学教师）