嵌入和自主——中国专业社会工作发展十年的回顾与展望

郭伟和

嵌入和自主
——中国专业社会工作发展十年的回顾与展望

郭伟和

2016年11月7日，民政部在广州召开了全国社会工作推进会，以此纪念党的十六届六中全会提出的建立一支宏大社会工作人才队伍的社会建设方针。从2006年到2016年，十年的发展历程，中国社会工作在职业化、专业化和本土化方面有了巨大的进步，不管是从人才队伍、服务领域还是组织体系、制度建设方面，中国社会工作都取得了斐然的成就。本文就中国社会工作这十年的发展模式和路径给予总结和反思，展望下一步中国社会工作的发展路径和方向。

有关中国社会工作的发展策略，在中国大陆社会工作界比较流行的观点是王思斌教授提出的嵌入式发展模式，即是专业社会工作和现行的社会管理和服务体制进行互动建构，实现功能上的协同转变（王思斌，《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》2011年第2期）。嵌入式发展思路包括两层含义：一是指在结构和制度上的嵌入，纳入到中国社会福利体系和社会服务体系之中；二是通过新的专业制度的引入，实现对原来行政化和准行政化社会福利和社会服务体系的功能转变。这是个理想的功能主义的制度演进模式，如果能够照此模式发展，既能够推动中国社会福利制度和社会服务体系的改革转变，也能提供中国社会工作的专业发展空间。然而，这个理想的发展模式需要放回中国最近十年的社会工作发展具体经验里来检验看是否成立，进而讨论何以造成理想和现实的差距，以及如何确立新的发展策略。

如果要总结中国社会工作的十年发展经验，我们首先要选择出制度化推进社会工作体系发展的地区，然后就其经验进行概括。尽管社会工作概念在中国逐渐被各级民政和组织部门所认可和接受，但是如果谈制度化推进社会工作发展的地区，可能主要限于北京、上海、深圳、广州等地区，成都和重庆也紧随其后积极发展，但是其他地区都只是示范式的零星发展，不成体系和规模。就北、上、广、深四个地区来言，又可以概括为三种模式，分别是北京的社区管理型的泛社会工作发展模式；深圳的购买社会工作岗位模式；上海和广州的购买社会工作服务模式。北京的社区管理型泛社会工作发展模式主要是指通过鼓励社区工作者考取社会工作专业证书，成为一种泛专业化的社区工作者，依然从事社区管理工作。当然这个概括忽视了北京几十家政府购买的社会工作服务机构，原因是在北京这几十家社会工作服务机构不成为一种体系和规模，所以也就暂且不作为北京社会工作发展模式的代表，而且因为是模仿深圳的做法，所以不如直接归入深圳模式。深圳的政府购买岗位发展社会工作模式主要是指民政部2007年开始在深圳推行的全国社会工作人才队伍建设试点经验，也就是鼓励高校老师和社会人士举办社会工作事务所，然后政府购买社会工作事务所的社会工作者到相关政府部门或者机构提供社会工作专业服务。2011年以后尽管也开始推行社区综合服务中心（2016年以来改为党群服务中心），但是政府购买岗位模式依然成为全国学习深圳经验推动社会工作专业队伍建设的基本模式，所以我们就暂且把政府购买社会工作岗位作为深圳经验来概括。而上海早在2002年就开始试行政府购买服务的方式，来培育三大社会组织，分别提供社区服刑人员的矫正服务、吸毒人员的戒毒服务和高危青少年的社区服务。广州则是从2010年开始试点，2011年大规模地在街道推行政府购买的家庭综合服务，委托给社会工作服务机构来经营。所以上海和广州尽管都是政府购买服务模式，但还是有一定的区别，上海以购买专项服务为主，广州以家庭综合服务购买为主（王杰秀、邹文开主编，《中国社会工作发展报告（2011—2012）》2013年）。

这三种社会工作发展模式可以按照两个维度进行分类，一个是按照王思斌教授提出的嵌入性维度进行分类，即北京的社区管理型泛社会工作发展模式嵌入性最深，其次是深圳的购买岗位式发展模式，再次是上海和广州的购买服务式发展模式。但是如果按照社会工作的专业性进行分类，上海和广州购买服务式发展模式的专业自主性最高，其次是深圳的购买岗位式发展模式，再次是北京的社区管理型泛社会工作模式（如下表）。

之所以形成上述二维分类模式，是因为北京的社区工作者主要是街道聘任的从事社区公共管理服务为主的人员，他们和现行的政府管理结构和体制结合最紧，但是他们的自主空间最小。一份研究表明，他们主要是通过非专业化的地方性实践知识来突破行政限制的。而深圳通过社会工作服务机构的社会工作人才进入相关部门的岗位提供服务，虽然能够给社会工作者提供了统一的专业机构归属身份，但是其日常管理却受制于各个政府部门的岗位职责以及所在部门的行政任务，并无多少专业自主空间可以发挥。而上海和广州的政府购买服务项目，不管是专项服务还是综合服务，尽管也都会受制于当下中国的社会管理体制，做一些维稳控制和行政程序工作，但是毕竟有了专门组织和专业服务体系，相对来说专业自主性要强一些。由此，我们发现，中国社会工作的发展策略并不能单纯通过嵌入性这一个维度进行衡量，而是需要平衡好体制嵌入和专业自主的关系。如果要发展专业自主性就必须有自己的专业组织和专业服务体系，进而获得多元弹性的资源动员能力，然后才能逐步发展专业自由裁量权。如果要想嵌入体制内部，来获得体制内的授权和资源，嵌入得越深，可能就会形成对体制的依附和丢失专业自主性。

专业性嵌入性低中高上海和广州购买服务式社会工作发展策略中低深圳购买岗位式社会工作发展模式高北京社区管理型泛社会工作模式

实际上，当下中国民间市场化资本运作的慈善公益事业的基础微弱具有对专业社会工作体系的隔阂，专业社会工作必然对现有的体制内授权和资源产生很大的依附。然而，社会工作作为一个专业，既不可能改变体制现状，也不可能放弃专业自主性完全依附体制。如何在这个组织体系和资源结构双重约束下理解中国专业社会工作的发展？我们或许需要建立一个三元结构，来思考专业社会工作如何在政府体制和市场社会中间开辟出一个空间，发挥专业功能。在这个三元结构里，政府行政体制有其独特的结构和机制，虽然20世纪90年代以来新公共管理运动也开始在政府体制中引入了竞争和外包等市场化的策略，也引入了任务目标管理等商业化管理手段，但是行政体制的核心特征是不会改变其匿名化、程式化、制度化特征的，我们根本不能指望专业社会工作来改变公共管理，更不用说要取代其功能。相反，如果我们一味地追求对政府购买服务和分包任务，那必然会逐渐丢失专业化组织体系的自主性和专业化服务的价值伦理。同样，对于市场社会也要有清醒的认识，根据西方古典理论（比如洛克和孟德斯鸠等人的理论），市场社会是一个理性人的契约社会，它的核心精神是所谓的自然法状态，也就是每个人独立自由地追求自己的福利和需求满足。在自由独立的基础上，市场社会留出了两个空间给他者以干预权力，一个是对于非理性的未成年人和弱智者，留给父权（洛克提出包括母权）或者拟亲权人进行监管和保护；另一个是对于公民自我权利的保护不方便或者说公共物品的供应失灵，才委托授权给公共机构进行立法管理和保护。所以古典市场社会理论是没有留给专业服务给社会工作的。专业社会工作是通过发现父权保护的不足，才在慈善事业的基础上发展出科学慈善服务，进而发展出专业的人类成长理论和制度化的社会福利服务模式的。所以，专业社会工作一开始就要和自由市场社会以及利维坦式的政府行政体制进行左右互搏，建立自己的专业合法性和现实发展基础。照此分析的话，专业社会工作的发展策略既不是嵌入政府的新公共管理方式里边，也不是融入自由市场社会里边，而是不断地在政府管理体制和自由市场社会中间左右互搏，通过权宜性策略，争取自治空间和多元资源。

综上，我们发现北京、上海、深圳和广州的几种发展模式只是不同程度地依附于政府资源和任务，都缺乏一种对市场社会汲取资源和建立专业威望的能力。未来中国社会工作的发展成就一方面取决于如何继续争取政府的任务授权和资源投入，另一方面取决于如何在市场社会里边建立资源汲取能力和专业信任能力。

（作者系中国政法大学社会学院社会工作与社会政策系主任、教授）