“法官进农村”：推进村级治理法治化的新探索<br/>——以江苏省N市为例

“法官进农村”：推进村级治理法治化的新探索
——以江苏省N市为例

2017-01-10张扬金白佳琳

湖北行政学院学报 2016年6期

关键词：议事会党群法治化

张扬金，白佳琳

（南通大学管理学院，江苏南通226019）

“法官进农村”：推进村级治理法治化的新探索
——以江苏省N市为例

张扬金，白佳琳

（南通大学管理学院，江苏南通226019）

村级治理法治化是国家治理现代化和法治现代化在农村基层的体现。现实中，村级治理结构单一、行政化色彩浓厚、村民法律意识淡薄等问题，既影响了村民自治制度的实现程度，也阻碍了村级治理法治化的进程，如何推进村级治理法治化成为当下农村迫切需要解决的难题。N市“法官进农村”的做法，在提高村民法律素养、保障法律精英功能发挥、创新治理平台、构建多元协同网络等方面为村级治理法治化提供了诸多启示。从未来看，N市“法官进农村”的推进，需要在制度化、组织化、氛围塑造等方面进一步努力。

村级治理，法治化，法官进农村

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.012

一、问题的提出

伴随城乡一体化进程的加快，农村社会治理在国家宏观社会秩序运行中的基础性地位越发重要。中共十八大提出治理现代化和法治现代化的国家战略，为农村社会治理提供了方向路径。中共十八届四中全会提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。农村社会法治治理作为基层工作的重中之重，既是实现农村全面发展的制度保障，也是全面推进依法治国的重要内容。

传统意义上，中国农村的村级治理是一种“礼”治，讲究人情世故，以习惯法为判事标准，村民的法律素养相比城市居民要低得多，这与现代社会的“法”治格格不入。新中国成立以后，村级治理逐步朝民主法治化轨道前行。改革开放之前，国家对农村的治理是“人民公社”模式，即以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式的模式，但作为基层治理主体的农民处于一种被动的状态，“基层民主不发达是推进乡镇政府依法行政面临的最大障碍”[1]。改革开放以来，国家对农村的治理转变为“乡政村治”模式，确立了乡镇政权与村民委员会相结合，农村地区实行以村民自治为核心的治理模式。“在这种体制环境中，村民委员会不仅仅是群众性的自治组织，还是乡镇党委、政府在农村权能的延伸，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治的双重功能”[2]。法理上表明，改革开放以来国家在农村实施法治治理的理念是逐渐放宽自主空间，将权力下放到基层，农村公共事务更多交由村民委员会来完成。

实践证明，改革开放以来开启的乡政村治模式，在全国许多农村取得了良好效果。然而比照治理现代化和法治现代化的价值要求，实际进程中的村级治理尚存在诸多问题，实现农村基层治理法治化仍有大的提升空间。

二、村级治理法治化的现实障碍

1.村级治理结构单一化

按村民自治的法理要求，村民会议和村民代表会议是村民参与村级民主决策的途径。但在现实中，由于农村中其他政治力量的干涉，极大地限制了这些自治团体的发展，以至于其在农村地区很难发挥真正的作用。据笔者走访调查，许多农村特别是中西部欠发达地区，其村民自治的运行几乎很少启用村民会议和村民代表会议，有些农村压根儿就没有村民会议和村民代表会议。如此一来，能真正参与农村公共事务治理的主体仅仅是村委会等正式组织，而这些正式组织在运作时，因为权力过于集中，缺乏相应的监督制约，容易滋生腐败，这些对于实现村级治理法治化都是较大的障碍。

2.村级治理行政化色彩浓厚

在“乡政村治”框架下，农村公共事务治理分工明确，即乡镇政府负责基层行政管理事务，而村委会则是实现村民自治的主要载体。现实中，受行政惯习、懒政思维等因素影响，乡镇政府往往会将诸多自身行政事务下压给村委会，行政任务转变为由乡镇政府和村委会共同承担。同时，在农村治理法治化建设中，乡镇政府和村委会在行使权力时存在权责不清的情况，行政化色彩极为浓厚。一方面，村民委员会的主体是农民，其法律文化程度相对较低，难以依靠自身力量处理事务，不得以借助乡镇政府的权力来解决问题。另一方面，在法理上，乡镇政府和村委会并不是上下级领导与被领导的关系，但是，在具体治理工作中，政府为保政绩指标，对农村日常事务进行过度干涉，使得村委会间接成为乡镇政府行使权力的下级组织，严重削弱了村民的自治权力。

3.村民法律意识淡薄

法律意识是法治社会建设必不可少的构成要素，就整体而言，村民的法治观念远远落后于现代法治建设的需要，阻碍了农村社会治理法治化的进程。在多数农村，除少部分村民能继续接受高中教育或更多教育外，绝大部分从初中毕业后就承担起家庭的重任，开始走向社会。他们获取法律知识渠道十分有限，一是通过电视、广播、报纸等途径了解到片面的法律知识。二是九年义务教育开设《思想品德》课程有些法律知识内容，但涉及到的法律知识相对来说比较简单抽象。实践证明，仅依靠这些法律教育渠道无法使农村青少年做到内化于心外化于行，成为知法、守法、用法的公民。“总体来说，农村经济文化比较落后，农民群众的文化水平普遍较低，文盲半文盲占很大比例，农民群众的法治意识、法治观念淡漠，大多数村民，尤其是西部地区的多数村民对民主政治建设漠不关心”[3]。

村级治理法治化面临的现实障碍，说明其建设还任重道远。如何通过治理实践创新，真正实现村级治理法治化成为当下迫切需要解决的问题。N市自2013年以来开展的“法官进农村”活动，就是村级治理法治化的一大实践创新。它通过法官下乡参与农村党群议事会，利用自身优势参与村级相关公共事务，这不仅使N市农村实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，问题快化解”目标，同时也大大促进了该市村级治理法治化的进程。

三、N市“法官进农村”的实践探索

1.N市“法官进农村”的背景

N市位于江苏省中北部，下辖4区、4县，是苏北重要的中心城市。伴随近年来经济的快速发展，该市根据自身优势因势利导，不断创新基层民主制度。为有效解决农村“开会难、议事难、落实难”的问题，N市于2011年推出了“党群议事会”制度。党群议事会是村党组织领导下的群众性议事组织，“通过‘阳光议事六步法’程序进行议事，即收集意见确立议题→初步拟定方案→征求意见完善方案→再次论证确定方案→村‘两委’讨论决定→督促落实”[4]。党群议事会的领导机构为理事会，设理事长1名，副理事长1-2名，理事数名，理事会人选名额由村党组织提名，经党群议事会全体人员讨论才能通过。党群议事会每两个月至少召开一次，如遇到特殊情况可随时召开。

时代在发展，社会形势也在不断改变，N市实施了几年的党群议事会制度取得了良好效果，但也逐渐凸显出一些弊端。比如说，基层组织的法治化水平和农民群众的法律意识明显滞后等等。针对此问题，N市于2013年在21个乡镇中选择28个村，全面实行“法官进农村”活动，并取得了显著成果。“2013年以来，通过法官参与‘党群议事会’活动，已开展巡回审判122场次，举办农村土地承包、继承等专题法律宣讲150场次，旁听、受教育群众近2万人，协助培训人民调解员700余人次”[5]。据笔者调查，2013年至今，N市民事案件的案发率降低了27%，这在很大程度上与“法官进农村”的做法密切有关。

2.“法官进农村”的功能定位

“法官进农村”的功能相较于传统的治理形式，有其特殊性和优越性。一是服务功能。主要包括法律培训和巡回审判，法官选取农村中易发生、有教育意义的典型案例，利用农村召开党群议事会的时机，到案发地公开开庭，进行就案讲法，从而达到审理一案教育一片的效果。另外，法院定期组织群众参加法律法规的学习培训，提高群众的依法维权意识，同时培训人民调解员，促进矛盾纠纷的就地化解，使司法审判工作更加贴近百姓、符合民意、赢得民心，让群众真真切切地感受到司法温情与关爱。二是信息功能。对于全区农村发展中遇到的困难以及存在的共性法律问题，通过司法调研、司法建议等方式，注重归类梳理，加强分析研判，制定应对措施，形成有问题、有原因、有对策的调研报告或司法建议，及时向政府及有关部门反馈实时情况，做到未雨绸缪，预防和减少问题的发生。三是自治功能。在村民委员会的基础上，利用农村村支“两委”每月召开党群议事会的机会，邀请法官一起参与议事，共同商议农村社会中经常遇到的法律问题，对其提出指导性建议，促进决策的法治化，帮助农民实现自治，推进农村自治走向法律化道路。

3.“法官进农村”的工作流程

村级治理的宗旨是实现法治化治理，通过治理中心下移、治理力量下沉、治理工作下延的途径，达到村民真正参与自治并且治理法治化的目的。“法官进农村”在工作流程上主要涵盖如下方面。（见图1）

图1 “法官进农村”工作流程的主要方面

首先，在职责划分方面，人民法院成立“法官进农村”活动领导小组。该活动的总负责人是人民法院的院领导，各部门负责人是直接负责人，其负责范围是对分管部门和所在部门的活动进行协调沟通和策划宣传。另外，各个部门严格按照策划方案的要求，结合农村实际情况，对各负责人明确分工，制定实施计划，保证活动的顺利实施。

其次，在成效考核方面，调动法院领导和各部门积极参与“法官进农村”活动。作为分管领导和各部门工作的一项重要内容，将“法官进农村”活动取得的成果列入岗位目标责任制，法院政治处、审管办、监察室、办公室等部门要实时对该活动进行考核评估，并实行奖优罚劣制，表彰奖励活动开展顺利和取得成果显著的部门或个人。同时，对在活动中敷衍了事、态度不端正的部门或个人给予相应的处罚，并在考核中记录并扣分。

最后，在运作机制方面，“法官进农村”通过“阳光议事六步法”程序严格实行议事章程，将收集意见确立议题、初步拟定方案、征求意见完善方案、再次论证确定方案、村“两委”讨论决定、督促落实连接成一个完整的活动过程，并在这个活动中，把法院、农村、政府、监察部门等充分融合，将劲儿往一处使，共同在法治机制中发挥各自的作用，以此实现机制运作效率最大化。

四、N市“法官进农村”的实践经验

N市通过派送法官下乡参与党群议事会的方式，在服务、信息、自治功能方面给予了基层政府和农民群众诸多帮助。纵观该市村级治理法治化的创新做法，其所体现出来的特色值得学界关注和总结。

1.法治服务下沉

法治是人类政治文明的重要成果，也是我国现代法治化社会运行的基本框架。上到国家，下到基层农村，都需要在法治的框架中运作。法治涵盖两个方面的意义，即实质意义的法治和形式意义的法治。实质意义的法治强调“法律主治”、“法律至上”的原则和精神；形式意义的法治强调“以法治国”的治国方式、制度及其运行机制。贾锟认为，“由于我国在立法、司法、法治建设方面的缺失和不完善状况，致使目前我国村级治理不能完全做到法治化”[6]。N市推行的“法官进农村”项目，以“法官参与党群议事会”活动为主要参与形式，将法治服务工作下沉到基层农村，法官主要以对基层干部法律培训、对农民群众普法、完善地方立法、监督基层部门行政执法等方式，使农村相关法律空白得到填补，同时提高了基层政府的执政水平，加强了农民的法律意识，从而将形式和实质意义上的法治有机结合，让村级治理实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，达到全面推进村级治理法治化的目标。

2.治理主体多元

在村级治理法治化推进过程中，N市各法院将法官分派到农村基层，通过将法治治理目标和法律服务下沉到农村，一改以往农村主体相对单一的治理模式，使单一的治理主体多元化，将法官这一主体引入村级治理结构中，用法官角色的优越性充分带动政府和村民共同参与到村级公共事务治理之中。N市“法官进农村”活动中法官参与农村中的群众自治性组织—党群议事会，在其中治理主体不仅有党员代表、村民代表、驻村单位代表，还有村“两委”和来自各法院的法官等主体。同时，在加强村民参与农村法治治理时，更加重视法院领导的监督和人民调解员的培训协调能力，为村民更好地参与农村法治治理提供了便利。

3.村民广泛参与

村级治理实现自我管理、自我教育、自我监督、自我服务是衡量村民自治与否的基本标准，也是我国现代法治社会的必然要求。在村级治理工作中，农村群众对法律条文一知半解，农民的整体法律素养和法律意识较差，导致村民对农村事务的参与热情降低，大部分村民缺乏民主自治的意识，村里的管理工作大多依赖于村委会和乡镇政府来完成，这在很大程度上和农村社会自治的要求相背离。N市“法官进农村”活动最根本的目标任务就是尽可能地利用一切方式来调动村民广泛参与村级公共事务积极性。落实到具体措施上，村民参与村级治理的渠道，一是以个人身份直接参加农村的群众自治性组织。如村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，办理本村的公益事业和公共事务，处理村中矛盾，辅助维持社会稳定，村民可在村民委员会上提出自己的意见和要求。二是通过多数村民参与新农村组织，如党群议事会，严格按照“阳光议事六步法”进行党群议事会的开展，保证村民实行对村级治理的权力。

4.治理方式协同

以往的村级治理模式中，一方面，乡镇政府作为“行政人”的角色参与农村社会的治理，治理形式上趋于一种由上向下的模式，乡镇政府是决策主体，村民只能被动接受结果。另一方面，农村法治建设绝不等于把村民召集在一起那么简单，而是将村民对本身生活的农村社会发展现状的看法和提议收集起来，共同协商农村社会建设的发展之道，让农民真正地参与治理，感受到法律和政府的公信力。在N市农村的治理法治化过程中，“法官进农村”不仅在治理主体上加入了法官，使村级治理主体多元化，而且在治理方式上倾向于一种民主的治理理念，利用党群议事会等群众自治平台，聚集各个治理主体，围绕农村常见的矛盾纠纷问题进行讨论、协商，共同对农村公共事务进行治理，最终实现协同治理的管理模式[8]。

五、“法官进农村”对村级治理法治化的启示

法治现代化工作重点在基层，村级治理法治化实现程度直接关乎法治现代化的实现程度。就现实来看，我国村级治理普遍存在法治化缺失问题，如何创新治理机制是需要解决的难题。N市的“法官进农村”治理模式不仅调动了村民参与的积极性，也使农村各种公共事务能够更好地利用法律途径解决，让农村法治建设工作真正落到实处。基于经验借鉴与推广的初衷，该市的“法官进农村”活动确能为推进村级治理法治化带来更多的启迪。

1.村民法律素养是基础

建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会需要普遍提高国民的法律素养与法治意识。相对城市居民而言，农村群众的法律素养与法律意识较差，而提升村民的法律素养恰恰是推进村级治理法治化的基础。现阶段，我国普法教育工作的重点对象是农民群体。“努力营造新农村法治文化氛围，将群众被动守法转变成他们自觉遵守的行为，不断增强广大农民的法律认知”[7]，进而形成符合新农村法治化建设的行为标准，从而实现村民自治，使广大村民接受民主与法制的教育，学会运用法律的武器，充分享受民主权利，管理自己的事务，维护自己的合法权益，同时履行法律规定的公民义务。“然而，传统意义上的普法宣传形式仅限于在墙上刷标语、发法律知识宣传手册或者只靠说教来解决问题”[9]。不难发现，虽然做了很多这样的宣传工作，但是效果并不显著。要想营造法律文化氛围，加大普法力度，就需要不断创新普法形式。N市在普法形式上别出心裁，通过“法官进农村”活动，走进农民的生活，从农民群众的实际生活出发，有针对性地进行普法工作，贴近群众，努力做到农村法治建设缺什么就宣传什么，农民需要什么法律就宣传什么法律。同时，在注重普法形式的前提下，增强普法内容的丰富性，在帮助解决他们实际困难的情况下，强化他们的法律意识和观念。比如说，N市法院的法官将法律宣传到基层，普法内容涉及到土地承包、债务、赡养、婚姻、盗抢等多层次、多样化、多方面的相关法律知识，采取了通俗易懂、灵活多样的表现形式，增强了感染力，很好地引导了农民群众投身到建设法治农村的事业中去，这在一定程度上加快了村级治理法治化的工作进度。

2.法律精英功能发挥是保障

法官是指依照法律规定程序产生，在司法机关中依法行使国家审判权的审判人员，是司法权的执行者。法官作为法律精英，其特定的社会责任和担当决定了他们在村级治理中有着特殊的地位，无论是上到法院，还是下到农村基层，法官在其中都会起到至关重要的影响。因此，确保法律精英的功能发挥是村级治理法治化的保障。就我国目前村级治理来说，基层政府执法的偏差性、农民法治意识的淡漠、制度的空缺等都是农村法治治理过程中的阻碍因素，缺乏科学合法性也是许多治理举措难以发挥真正功效的原因。在这些情况下，需要一个熟悉法律法规的群体来协助基层实现治理法治化，这就决定了法律精英成为解决以上困境的人选。N市在农村法治治理中，特别重视法律精英在党群议事会中的指导作用。“法官进农村”将法官加入村级治理主体的一份子，通过巡回审判、法律宣讲、法律培训、司法调研、司法建议等渠道，指导基层干部提高行政能力，增强农民群众法律意识，使法官这类精英群体在村级治理中协调各个主体之间的关系，引领基层工作依法开展、基层事务依法办理、基层关系依法理顺、基层问题依法解决，从根源上解决村级治理法治化的问题。

3.治理平台创新是动力

衡量村级治理是否先进科学的重要标尺之一就是看村民有效参与村级治理的程度。农村治理法治化的工作需要调动农民的积极性，需要重点强调农民在农村发展中占据着主导地位，使广大农民群众通过合法、正当的方式和途径，提出自己对自身权利维护制度的想法和建议。就目前的村级自治组织来分析，主要以村民委员会为主，然而在村委会制度中，逐渐显露出贿选、村民权利意识不够、宗族势力干扰选举等弊端，使得村民即使参与了治理，也无法实现治理的有效性。并且，这种现状不仅仅在某些地区出现，而是在我国绝大多数农村都没有能有效发挥村民治理作用的非政府组织，就是因为没有创新这些治理平台，农村的法治化治理进程才一直被拖延。就此而言，N市农村法治建设在创新村民有效参与平台的做法上：一是在各乡村建立了由党员代表、村民代表、驻村单位代表等参与的党群议事会，严格按照“阳光议事六步法”的议事程序，履行“四个讨论”和“两个监督”职责，以督查考核推动议事会制度落实；二是在部分农村举行了“法官进农村”的活动，利用农村召开党群议事会的契机，法官参与进来，与群众、干部共同议事，对其提出指导性的法律意见。N市创新的“法官进农村”治理模式是村民有效参与治理的新平台，是推进村级治理法治化的动力。在这种模式中，激发了村民的主体意识，强化了基层的行政能力，提升了法院的司法公信力，真正做到了村级治理由“政府人治”向“村民法治”的转变。

4.多元协同网络构建是手段

社会发展的快速性和村民需求的多样性使村级治理法治化放慢了脚步。仅靠基层政府和村委会来建设农村是远远不够的，引入多元化治理主体是村级治理法治化发展的必然趋势，构建多元协同治理的网络架构是解决现实治理难题的有效措施。N市法治治理的成功经验之一就是形成了一个完善的多元协同治理网络，由法官作为现实治理中的桥梁，汇集乡镇政府和农民群体，协同解决农村中常见的各种事务。通过构建多元协同网络的手段，对推进村级治理法治化起到了很大的作用，如笔者在N市军田村了解到，在该村小麦收购高峰时，由于收购户和农户之间存在债务权益问题，在“法官进农村”制度实行之前，一直困扰着军田村党总支书记陈杰。“法官进农村”实现后，在法官王晓峰的亲自指导下，协同陈杰等政府干部和当事人，在共同协商后解决了这个债务纠纷。这种做法在给予乡镇政府法律示范的同时，真正解决了村民问题，“既发挥以道德教化为手段提高村级治理水平作用，又具有化解矛盾、促进和谐、维护农村社会稳定的作用”[10]。

结语

推进村级治理法治化是我国全面实行依法治国、构建法治现代化国家的重要内容，村级治理机制由人治向法治过渡是历史发展的必然趋势。学理上，任何一种新的实践创新举措的施行与推广都需要面临从认知到认同再到接受的挑战，其中，这种创新举措自身的效率性和持续性至关重要。N市“法官进农村”治理模式在一定程度上解决了村级治理中的结构单一、人治倾向、农村参与性不足等顽疾，是村级治理法治化创新的一大亮点。然而，就现实分析，N市“法官进农村”在运作中遭遇了一些挑战。一是“法官进农村”缺乏有效的制度支撑。该市“法官进农村”自2013年开始运作，时间短，在运行过程中尚处于尝试阶段，诸多制度化的运作机制没有建立，更没有体制层面的制度创设。从而，在运行过程中不可避免地会带有随意性和不规范性，最终影响其运作的效率和稳定。二是“法官进农村”科学化与常态化受到挑战。从逻辑上讲，N市“法官进农村”要真正扛起村级治理法治化创新的大旗，必须是在村级治理中有较为关键的角色。然而，现实看来，这一创新做法在村级治理中所承载的公共事务相对较少，如法官参与党群议事会的时间通常为两个月，处理的事情只是其中某项或某几项。此外，因没有统一的时间、事情、人员等方面的明确制度规定，该市“法官进农村”无论是时间还是处理事情都带有明显随意性或偶然性，导致常态性运作不足。三是村民参与热情不稳定。据调查了解，一些村民对于“法官进农村”的参与热情因事而异，当与自己的利益直接联系时，他们表现出较强的参与热情，而一旦与自己的利益不直接相关时，有些村民则会找借口不参与。

从未来发展看，完善N市“法官进农村”的创新做法，促进其运作的科学化、效率化和常态化，需要从以下方面进行提升。首先，要促进“法官进农村”的制度化。制度是稳定和规范的前提，完备的制度建设可以为N市“法官进农村”的持续有效提供基础保障。在制度化建设内容方面，主要包括“法官进农村”的性质、功能、运作、监督等方面，其都要有明确的制度规定，只有这些要件明确了、规范了，该市“法官进农村”才有持续、常态、效率等方面的可能，才会在全国村级治理法治化创新实践中有推广的价值。其次，要促进“法官进农村”的组织化。组织相对个体，更具有权威性、效率性和可操作性。促进“法官进农村”组织化，就是要在农村强化村民型社会组织建设，以这些社会组织为载体，结合“法官进农村”的契机，更好地承接和治理好各种村级公共事务。最后，要塑造村级治理法治化氛围。氛围是一种社会风气，对于社会主体的行为有较强的导向与控制作用。通过村级治理法治化氛围的塑造，可以对村民日常的村级治理行为发生重要的方向指引和舆论控制作用，促进他们对村级治理法治化的认知、认同和接受，从而真正实现村级治理法治现代化的终极目的！

[1]姚锐敏.推进乡镇政府依法行政的民主进路探析[J].中州学刊，2011，（5）.

[2]史云贵，屠火明.基层社会合作治理:完善中国特色公民治理的可行性路径探析[J].社会科学研究，2010，（3）.

[3]周建军.新农村法治建设的对策思考[J].社会科学家，2009，（3）.

[4]田军.江苏省淮安市基层民主的调查与思考—以淮阴区渔沟镇为例[J].贵州社会主义学院学报，2012，（2）.

[5]王学礼.司法为民促和谐—淮阴法官参与党群议事会[N].新华日报，2014-02-02.

[6]贾锟.新农村建设中的法律问题研究[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2010，（6）.

[7]刘丽敏.城乡一体化视域下的新农村法治建设[J].河北学刊，2013，（4）.

[8]张扬金.从“社区”走向“邻里”：城市社区治理单元重构——基于江苏省南通市邻里建设的调查[J].湖北行政学院学报，2015，（4）.

[9]肖若海.从“法律进乡村”看农村普法工作[J].求是，2008，（8）.

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（责任编辑张娅）

张扬金（1974—），男，江西九江人，江苏省中国特色社会主义研究基地（南通）研究员，南通大学管理学院副教授，研究方向为基层治理;白佳琳（1992—），女，江苏扬州人，南通大学管理学院研究生，研究方向为社区治理。