审时度势 厘清职能 推进土地储备供给侧结构性改革-----四部委土地储备新规解读与对策

舟山市国土资源局 陈益君

审时度势 厘清职能 推进土地储备供给侧结构性改革
-----四部委土地储备新规解读与对策

舟山市国土资源局 陈益君

近日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），从清理压缩机构、调整筹资方式、优化储备规模等多方面提出新规，严格规范土地储备有关事项，将对土地储备工作带来深远的影响。

一、新规要点及解读

“新规”体现了新常态下土地储备管理工作的审时度势，职能回归、贷款关闸，更到位地承接了当前去杠杆、去库存等重大任务，更贴切地呼应了供给侧结构性改革的题中之义。

1.《通知》要求，清理压缩现有土地储备机构，进一步规范土地储备行为

每个县级以上法定行政区划原则上只设一个土地储备机构，隶属于国土资源主管部门，划为公益一类事业单位。土地储备机构不得承担城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等与土地储备职能无关的事务。

《通知》还要求，对于重复设置的土地储备机构，在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。同时也明确，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等一律不得再从事。土地储备机构中现有从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，要剥离出去或转为企业。新规还为这项工作划定了时限，要在2016底前完成。土地收储“回归”本职，专心保用地。

2.“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”

这无疑是此次《通知》最具影响力的一条规定。同时《通知》强调，妥善处置存量土地储备债务。对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

《通知》还要求，调整土地储备筹资方式，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。新规剥离土储机构融资功能。土地储备资金纳入政府预算，主要是政府性基金预算，除了通过地方政府发债融资用于土储以外，土地储备机构不能再向银行等金融机构进行负债融资。

3.推动土地收储政府采购工作，加强土地储备项目收支预决算管理

《通知》要求，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。同时、加强土地储备项目收支预决算管理。土地储备机构应当于每年第三季度根据当地经济发展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，按照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。地方财政部门应当认真审核土地储备资金收支预算，统筹安排政府性基金预算、地方政府债券收入和存量贷款资金。

《通知》还要求，地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。

二、新规对策与建议

此次新规出台，对有违土地储备初衷的种种做法予以规范，防患于未然，同时把握时机，找准接口，充分体现了土地管理观大势、懂全局、管本行的能力。针对新规，土地储备工作要主动适应，调整思路，及时防范和控制各类风险，持续有效地发挥土地储备在稳定土地市场运行和保障国土建设用地需求中的作用。

1.清理压缩现有土地储备机构，进一步规范土地储备行为

按照新规要求，在2016底之前，对所有行政区域内重复设置的土地储备机构，进行压缩归并，并按规定重新纳入土地储备名录管理。同时剥离土地储备机构的政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务等职能。

2.加快储备土地供应，合理控制土地储备规模

应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，合理确定土地储备总体规模。加大收储土地的推介力度，加快已储备土地的前期开发和供应进度，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

3.积极向上争取地方政府债券的额度，补充置换土地储备债务

目前，地方政府债券的发行期限较长，利率合理（十年期，年利率为3.75%左右）。对截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，要积极和财政等部门衔接，尽快通过发行地方政府债券予以置换。对2015年发生的土地储备贷款，新规并没有明确规定，各储备中心要向财政争取，把这部分新增贷款，也列入政府一类债务，通过地方政府债券来置换。通过向上争取地方政府债券的额度，补充置换土地储备债务，节约土地储备资金成本，为土地储备筹集发展资金。

4.推动土地储备政府采购工作，探索做地机构融资

通过政府采购为主要模式推进土地储备项目，积极探索推动做地机构按照政府采购程序，基于政府付费进行融资。首先，要向财政部门争取把土地储备采购事项列入政府采购目录，同时制定采购项目管理办法。明确项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息。在此基础上，做地机构通过政府采购贷或成立土地整理项目基金等形式多渠道、多层次向金融机构融资，解决土地储备项目前期资金需求，推动土地储备项目。

作为土地资源配置的制度创新、土地参与宏观调控重要手段，土地收储在稳定土地市场运行，保障建设用地需求中依然大有可为。不过在新旧常态转化时期，其牵涉的风险需更加关注和控制。此次新规出台，对有违土地储备初衷的种种做法予以规范，防患于未然。同时把握时机，找准接口，争取政策，努力使土地储备业务做强、做大，发挥更大的作用。