新疆生态治理的有利条件、不利因素及路径选择

卢艳玲

(新疆师范大学 政治与公共管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830054)

新疆生态治理的有利条件、不利因素及路径选择

卢艳玲

(新疆师范大学 政治与公共管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830054)

多民族文化构成的生态文化体系、 国家的援疆政策及“丝绸之路经济带”生态保护一体化战略的实施， 对于新疆的生态治理具有重要意义。 新疆的生态治理也存在诸多问题， 如治理的主体较为单一、 发展目标偏重经济利益、 生态保护缺乏预防性措施等。 为此， 新疆未来的生态治理需要发挥优势资源， 克服不利条件， 选择一条适合新疆生态环境可持续发展的道路大步前进。

新疆生态治理； 有利条件； 不利因素； 路径选择

生态治理是指以政府为核心的多元行为主体以有效促进公共利益最大化为宗旨， 民主运用公共权力并以科学的方法， 依法制定与实施法律、 法规及措施来保护生态环境、 控制污染及解决环境纠纷， 最终达到良性生态循环和实现人与自然和谐相处的管理过程。[1]新疆地处祖国西北边陲， 是构筑我国西北绿色生态屏障的重要基地。 然而， 由于自然环境的恶劣多变及人为不合理的开发活动等原因， 新疆仍然面临严重的生态环境问题， 例如： 河流断流， 湖泊萎缩； 地下水水质恶化， 水位变化； 土壤侵蚀增加， 肥力下降； 动植物资源破坏， 物种减少； 土地沙漠化加重， 浮尘、 沙尘暴天气增多； 城市污染严重等。[2]近年来， 虽然政府每年都投入相当的人力、 物力进行生态治理， 但环境恶化的趋势依然没有得到彻底的扭转。 为此， 挖掘新疆生态治理的有利条件， 分析新疆生态治理的不利因素， 对于探索新疆生态治理的路径就显得尤为重要了。

1 新疆生态治理的有利条件

新疆的生态环境相对比较脆弱， 但与全国其他的城市相比， 新疆又具有自己独特的区位优势。 深入挖掘新疆潜在的生态资源优势， 对于新疆的生态治理工作具有重要意义。

1.1 多民族构成的生态文化优势

新疆历来就是一个多民族聚居的少数民族地区。 不同的民族， 虽然来自不同的地理位置， 感受着不同的生态环境， 承载着不同的文化背景， 但经过长期的共同生活， 仍然形成了一系列与现代环保理念相适应的习俗、 禁忌及生活习惯。 例如： 维吾尔族敬畏绿色生命的生态文化思想被融入到其生产生活方式之中[3]； 哈萨克族“逐水草而居”的生活方式本身就是一种与自然环境相适应的生存技能， 同时又能使自然环境始终保持一种良好的存在状态[4]； 等等。 总之， 生活在新疆的各民族按照各自不同的方式生活在这里， 用自己不同的生产方式建设着自己的家园。 深入挖掘这些少数民族文化中的生态思想， 广泛宣传， 有助于提升社会成员环境保护的意识， 形成环境保护的理念， 践行环境保护的责任。 在企业文化中注入绿色的生态保护理念， 也会促进企业朝着减少污染、 保护环境的方向发展。 企业和公民自觉的环保行为， 从源头上抑制了环境污染， 从而对新疆的生态治理起到了巨大的助推作用。

1.2 国家援疆计划的政策优势

自从国家出台对口支援综合规划和专项规划以来， 新疆已经有一大批试点项目开始实施， 大量资金进入新疆， 正在为新疆的繁荣发展发挥着重要作用。 目前， “十二五”援疆计划已经实施完毕， 正式进入谋划和推进“十三五”援疆计划的关键时期。 2015年9月23日， 第五次全国对口支援新疆工作会议在北京召开。 会议认真贯彻落实第二次中央新疆工作座谈会精神和习近平总书记关于新疆工作一系列重要指示， 总结工作， 分析形势， 部署任务， 推动对口援疆工作为维护新疆社会稳定和实现长治久安做出更大的贡献。 在“十三五”援疆规划中， 仅和田地区就有援疆项目327个， 援疆资金多达149.63亿元。 这些项目和资金主要分布在城市基础设施、 社会事业、 教育等各个领域。 2015年11月26日， 部分新疆高校与北京大学、 河海大学等签署“十三五”对口支援意向书， 这表明“十三五”期间， 新疆将在人才培养、 师资队伍、 科学研究、 学科建设等方面与内地高校展开深入交流合作。[5]新一轮对口援疆工作的启动， 必然为新疆各项事业的发展注入新的活力。 新疆生态环境的治理， 也必然迎来新的机遇， 进入新的历史时期。

1.3 “丝绸之路经济带”的地理环境优势

2013年9月7日， 国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学的演讲中提出了共同建设“丝绸之路经济带”的战略思想， 这是中国经济发展及外交事业的一大重要构想。 新疆地处欧亚大陆中心， 与俄罗斯、 哈萨克斯坦、 塔吉克斯坦、 吉尔吉斯斯坦等中亚八个国家接壤， 处于“丝绸之路经济带”的重要区域。 目前， “丝绸之路经济带”的生态保护问题日益突出。 有学者呼吁提出 “丝绸之路经济带”生态保护一体化的战略构想， 呼吁“丝绸之路经济带”各国在经济合作的同时能兼顾生态保护， 形成制度“合力”， 解决跨境的生态保护问题， 使经济发展与生态保护“齐头并进”， 以此促进中国与中亚各国在能源合作、 资源互利的同时， 逐步跳出“先破坏后保护”的传统发展路径。[6]“丝绸之路经济带”生态保护一体化战略的实施， 对于新疆的生态治理而言， 是一次理论不断提升、 制度不断完善、 补偿机制不断健全、 特色产业不断推进的过程。 因此， “丝绸之路经济带”生态保护一体化战略的实施， 是改善新疆生态环境的大好时机， 也是提升新疆生态治理能力难得的契机。

2 新疆生态治理的不利因素

新疆具有很多潜在的生态资源优势， 但多年的生态治理并没有完全解决新疆的环境问题， 相反， 环境恶化的趋势依然在延续。 因此， 我们有必要重新审视之前的生态治理行为， 找到治理不力的地方， 积极吸取教训， 在今后的治理过程中积极改进， 不断完善， 推进新疆生态环境治理工作的顺利进行。

2.1 生态治理的主体单一， 没有充分发挥潜在社会资源的治理作用

新疆的生态治理， 长期以来一直处于政府主导， 部分群众参与的状态。 这种结果无疑会使政府在生态治理的过程中处于“垄断”地位， 公众在环保过程中呈现出“政府依赖性”， 其结果意味着政府必须具有充足的人力、 物力和足够的信息资源， 也意味着政府将要“垄断式”地承担所有生态治理的全部责任与风险。 然而， 现实情况却是政府在生态治理方面的公共资源是有限的， 对于人力、 物力的投入也是“心有余而力不足”的状态。 而且很多时候， 政府尽最大的能力投入了足够多的公共资源， 但由于时间仓促或资源分布不均等原因， 导致政府的生态治理效果处于“低效”状态。 空气清新、 环境优美是我们每个人的美好愿望， 守护家园、 爱护家园也应该成为我们每个生活在其中的个体的责任和义务。 推而广之， 一方的生态治理也不应该只由政府承担， 它应该是一个由多主体共同参与、 共同完成的可持续的伟大工程。 因此， 新疆的生态治理亟需调动公众参与环境保护的积极性， 建立和完善公众参与的相应机制。

2.2 目标、 立法等均偏重经济利益， 对长远生态效益的考量还有待提高

走过了多年的环保历程， 新疆在不同的时期提出过不同的环境治理目标， 也制定了不同的环境保护与治理的规范和条例。 法律有《新疆维吾尔自治区危险废物污染环境防治办法》 《新疆维吾尔自治区石油勘探开发环境管理办法》《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》等等。 纵观这些法律， 都是一些自然资源的单行法及污染防治的单行法， 而且这些法规还侧重于开发利用自然资源来获取经济利益， 很少涉及生态补偿方面的内容。 在实际操作过程中， 我们除了必须遵循《中华人民共和国环境保护法》这一综合性基本法之外， 就只能执行这些单行法。 从整体来看， 污染防治法呈现出偏重经济发展、 对排污制污的行为惩罚偏低等特点。 促进西部地区的经济发展是西部大开发的主要目的， 但是， 如何在实现经济发展的同时依然保持好的生态环境， 应该是我们当前的主要责任。

2.3 整体处于先污染后治理的状态， 还需加强预防性措施的实施

从清政府在新疆建省至二十世纪七十年代初， 新疆经历过三次大的开发。[7]这三次开发涉及的内容有开垦土地、 开采自然资源等， 采用的技术是传统农业技术， 其结果就是人们用自己的活动“空前地干预了这个干旱、 半干旱地区的自然生态系统”。 城镇人口的生活条件的确得到了改善， 但开发中只注重经济效益而忽略生态效益， 使得这种干预造成了严重的生态环境问题。 直到1999年3月， 我国开始实施西部大开发战略， 其主要目的仍然是要改善西部地区贫困人口的温饱问题， 提高当地居民的收入和消费水平。 在西部大开发战略实施过程中， 生态环境的保护与建设问题也被列入了国务院西部开发办的主要职责范围之内， 同时， 部分地区的环境也得到了改善， 但由于经济发展的迫切需要， 总体恶化的趋势并没有从根本上得到遏制。 因此， 在西部大开发以及“以经济建设为中心”的基本指导原则之下， 新疆的生态环境治理一直处于经济发展的从属地位， 先污染后治理， 先破坏后修复成为我们生态环境治理的主要模式。 尽管新疆还有一部分地区是绿洲生态环境， 但从1995年到2011年期间， 新疆的经济发展一直呈现快速增长的趋势， 而生态环境的波动幅度却相对较大。[8]这些都表明， 新疆的生态环境治理， 在开采之前没有进行很好的环境保护措施。

3 新疆生态治理的路径选择

生态治理是一项长期的、 复杂的、 系统的伟大工程。 这项工程的建设， 离不开政府的英明领导， 更离不开公众的积极参与； 不仅需要先进的理念、 完善的法律法规， 还需要先进的治理技术， 更需要治理各方的协调合作。

3.1 利用新疆生态治理的优势资源， 挖掘新疆生态治理的内在动力

首先， 新疆应利用自身的多元生态文化优势， 营造生态环境保护的良好氛围。 通过政府倡导、 民众参与、 媒体宣传或组织社会活动等方式， 扩大每个民族文化中有利于生态保护的成分， 用这些保护生态的观念感染人、 教育人、 约束人， 最终使生活在这块土地上的人都能自觉自愿地保护自己的家园， 在全社会形成良好的生态保护的文化氛围。 其次， 利用新疆的政策优势， 强化生态治理的人才队伍、 资金支持及环保设施建设。 通过国家的援疆政策， 引进生态治理方面的专业人才， 提高生态治理队伍的整体素质和能力； 引进的援疆项目中， 有利于环境保护的项目要给予政策支持， 对于那些有环境破坏风险的项目要坚决拒之门外； 对于援疆资金的使用， 也要充分考虑生态治理方面的需要。 最后， 抓住 “丝绸之路经济带生态保护一体化”战略实施的历史机遇， 优化新疆生态治理模式， 提高新疆生态治理效率。 通过跨境合作， 借鉴国际社会生态领域中环境保护的成功经验， 加强新疆本地生态治理的理论研究和实践探索， 最终为“丝绸之路经济带”的可持续发展提供良好的生态环境。

3.2 构建新疆全民参与环境保护社会行动体系， 丰富生态治理的主体系统

新疆的生态治理， 不仅要充分发挥政府的主导作用， 还应积极发挥多元主体——企业、 个人及环保组织等的生态保护能力， 以此有效促进和巩固新疆生态治理的成果。 为此， 我们需要构建新疆全民参与环境保护社会行动体系： 首先， 制定《新疆全民参与环境保护社会行动体系的实施方案》(以下简称《方案》)， 提出新疆全民参与环境保护社会行动的遵旨、 活动内容、 活动时间及所需要的保障条件； 其次， 有计划、 分阶段地实施《方案》中的内容， 成立专门的督查小组， 对方案的执行情况进行评估； 最后， 及时反馈社会对于《方案》中所列内容的实施效果， 调整实施办法， 保证在一段时间的努力之后， 所有的社会成员都能树立环境保护的观念与意识， 掌握环境保护的知识与技能， 践行环境保护的理念与责任， 共同推进新疆生态治理的伟大事业。

3.3 建立新疆生态治理的法律监督体系， 步入生态治理的法制化轨道

“有法可依、 有法必依、 执法必严、 违法必究”是我国社会主义法制的基本要求。 对于一个地区的生态环境的治理而言， 同样需要一个以立法、 执法、 守法和法律监督为一体的生态环境保护法制化体系作为基本的保障。 新疆的生态治理， 离不开法制化这个有力的武器。 在生态治理法制化的过程中， 政府扮演着重要的角色。 政府应按照国家环境保护法的基本原则， 结合地方的具体情况， 制定出适合地方生态治理的管理条例， 尽量细化、 明确公民的责任和义务。 对于那些环境保护的企业和先进个人给予奖励， 对于环境破坏者施以法律制裁， 这样才能从正反两方面双管齐下地约束人们的日常行为， 才能引导人们的意识向保护环境的方向靠拢。 只有赏罚分明， 才能使法律在道德舆论监督下发挥积极的作用。 另外， 对于一些非政府的环保组织， 政府可以给予一定的政策扶持和财政支撑。

3.4 改进现有的生态治理技术， 力争实现生态—经济的双赢

发展经济、 改善民生是维护新疆社会稳定的基石。 如何在发展经济的同时又能保持好的生态环境， 即如何实现生态—经济的双赢， 成为我们当前的主要任务。 生态现代化理论是20世纪80年代以来盛行的现代环境治理理论。 在生态现代化理论中， 科学技术是实现生态—经济双赢的一把利剑。 对于新疆的生态治理而言， 要实现生态—经济的双赢， 同样离不开科学技术的强大驱动。 我国可持续发展的绿色技术体系中， 包含了生产、 生活、 生态三个层次的绿色技术， 具体涉及到清洁生产技术、 资源化技术、 末端治理技术、 生态农业技术、 绿色食品技术、 清洁消费技术、 生态恢复技术等。 作为新疆生态治理的主体——政府， 有必要引进这些技术， 督促企业合理采用新技术， 并从政策上完善技术创新的体制机制； 作为企业、 团体和个人， 也有责任和义务掌握和使用这些绿色技术， 积极创新， 共同促进新疆生态治理的顺利进行。

[1]余敏江. 生态治理评价指标体系研究[J]. 南京农业大学学报(社会科学版)， 2011(1)： 75-81.

[2]周华荣， 黄韶华. 对新疆生态环境问题及其对策的若干思考[J]. 干旱区资源与环境， 1999(12)： 1-8.

[3]周宁宁. 新疆维吾尔族生态文化探析[J]. 新疆社科论坛， 2013(4)： 85-88.

[4]马清虎. 论哈萨克族生态文化[J]. 新疆社会科学， 2008(2)： 92-96.

[5]新疆于内地高校开展”十三五”对口支援计划[EB/OL]. 2015-11-27[2016-08-17]. http:∥big5.huaxia.com/xj-tw/xjxw/2015/11/4637393.html.

[6]任海军， 唐晶. “丝绸之路经济带”生态保护一体化战略研究[J]. 兰州大学学报(社会科学版)， 2015(3)： 53-61.

[7]崔延虎. 生态决策与新疆大开发[J]. 民族研究， 2001(1)： 29-36.

[8]马琴琴. 新疆绿洲生态环境与经济发展的协调关系研究[D]. 石河子： 石河子大学， 2013.

Favorable Conditions, Unfavorable Factors and Path Selection of Xinjiang Ecological Management

LU Yanling

(School of Political Science and Poblic Administration, Xinjiang Normal University, Urumqi 830054, China)

The multivariate ecological culture system comprised by multi-ethnic cultures, the national policies to support Xinjiang and the ecological protection integration strategies based on the Silk Road Economic Belt are of significance for the ecological management of Xinjiang. However, the ecological management of Xinjiang also has many problems, such as the insufficiency of governance body, the over-emphasis on economic development and the lack of preventive measures in ecological protection, etc. For this, Xinjiang needs to choose a suitable road for its sustainable development of ecological environment by making use of advantages and overcoming disadvantages.

Xinjiang ecological management; favorable conditions; unfavorable factors; path selection

1673-1646(2017)04-0008-04

2017-03-11

教育部人文社科项目： 西部地区少数民族文化中的生态与反生态思想研究(14XJJC720001)； 新疆维吾尔自治区高校科研计划青年教师科研启动基金： 维吾尔族生态文化研究(XJEDU2014S041)

卢艳玲(1978-)， 女， 讲师， 博士， 从事专业： 可持续发展、 科学技术与社会。

F127

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2017．04．002