我国公共卫生应急管理风险沟通探讨

邱五七 Cordia CHU

风险沟通是个人、组织及机构之间交换信息和意见的一个交互过程［1］。《国际卫生条例》已确定风险沟通为指导公共卫生应对传染病威胁的一个核心组织部分［2］。在传染病暴发流行应急管理中，风险沟通发挥了非常重要的作用［3］。2003年非典型肺炎（SARS）疫情之后，中国开始逐步重视风险沟通在突发事件应急管理中的应用。为促进风险沟通在我国公共卫生应急风险管理中发挥的作用提供信息参考，本文回顾了风险沟通在我国公共卫生应急管理中的实践，从法律法规和预案、沟通机制、信息发布、意识及公众参与等方面综合分析，探讨我国公共卫生应急管理风险沟通中存在的问题及相应的策略建议。

一、我国公共卫生应急管理风险沟通实践

我国突发事件报道实践总体趋势是由过去控制过严、过死，向逐步宽松的方向转变［4］。2003年的SARS疫情暴发事件是我国公共卫生系统中风险沟通实践的开始。在SARS暴发前，为了维护国家稳定和避免因信息披露而造成社会动荡，我国政府对突发疫情信息严格控制。这些规定可在一定程度上保证舆论相对统一，但是影响公众的知情权，造成公众的不满情绪。在非典早期，政府没有做宣传工作也引起社会恐慌。在此期间，相关政府部门单方面发布风险信息，依靠大众传媒和专业媒体自上而下进行单向传播，公众未能及时与政府形成任何交流互动［5］。

自SARS以来，我国已逐渐开始重视卫生应急管理风险沟通。2006年卫生部编写了《公共卫生突发事件应急沟通教程》。2007年卫生部和美国国家疾病控制中心撰写了风险沟通材料，并在全国各地提供培训，这是风险沟通应用到政府部门工作的开端［6］。

2007年4月24日，《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的范围、方式和程序，提高了政府工作的透明度，强化了中国的应急新闻系统。2008年，卫生部与世界卫生组织联合举办了风险沟通与危机沟通研讨会。同年，卫生部编写《卫生应急风险沟通指南》，对省级卫生行政人员进行媒体应对培训。2008年底，卫生部首次将卫生风险沟通写入2009年的《卫生部健康新闻宣传通知》的文件中。这是中国首次在政府文件中，建议政府人员加强风险沟通和危机沟通，充分了解日常工作中的风险沟通，了解紧急情况下信息传播的重要性公信力［7］。

2009年全球甲型H1N1流感暴发期间，在中国发生的H1N1病例之前，卫生部新闻办公室做了中国第一例H1N1风险沟通指南，明确职责分工和舆论监督工作。卫生部等多个部门建立了联合防控机制，启动疫情防控应急机制。作为预防和控制活动的一部分，卫生部首次编写《风险沟通指南》，标志着中国在组织、规划和宣传工作上的全面提高。卫生部新闻办公室采取一系列措施帮助公众了解舆论和态度措施，如派出专家负责媒体报道、网络舆情监测和分析工作；同时开设“公共卫生热线”，每天提交公众“热点话题”，总结各种问题的变化，注重公众关注的问题，把握舆论发展趋势［8］。这些民意调查和热线电话等互动的出现，表明政府已开始认识到观众意识和公众需求的重要性。但是，除这些实际行动外，政府对各类利益相关者的了解还不够充分。在此期间，政府只认识到公众感知和诉求的重要性，但没有给予公众优先权［5］。

中国政府的危机风险沟通策略越来越受到公众关注，公众的满意度成为衡量政府应对危机的重要标准。在处理H7N9问题时，政府十分重视通过各种媒体和沟通渠道与公众进行沟通的渠道建设，同时加强与公众的双向交流和沟通。国家卫生计生委于2013年明确提出H7N9禽流感的控制方案：针对公众关心的问题和让公众养成良好习惯，积极开展舆情监测，积极宣传信息，开展风险沟通，并特别重视与家禽养殖、屠宰、销售和运输工作人员的卫生教育和风险沟通工作。在疫情暴发过程中，政府从多渠道收集信息，及时、有序地与政府相关部门沟通。此外，政府还将信息报告给世界卫生组织，香港、澳门及相关国家，向这些国家和地区发布疾病预防控制知识及采取的措施心康复［9］。

2003年非典疫情暴发后，世界各国政府采取行动，修订、更新和制定新的针对传染病防控的风险沟通指导文件。世界卫生组织、联合国儿童基金会和许多其他国际组织已经编制许多关于健康风险沟通的资料和指南［10］。为应对埃博拉（Ebola）、中东呼吸综合征（MERS）及其他近年流行的传染病，世界各国已经在逐渐应用国际风险沟通理论及原则［11-12］。在我国，风险沟通的发展体现了中国政府的风险沟通工作正在努力向一种更加开放、协调的方向发展。

二、我国公共卫生应急管理风险沟通中存在的问题

1.相关法律法规及风险沟通预案不完善：近15年以来，针对公共卫生应急事件的不断发生，我国关于重大疫情应急管理的法律、法规也在不断完善［13］。尽管我国的《突发公共卫生事件应急条例》、《中国人民共和国政府信息公开条例》等对突发公共卫生事件的信息发布做了规定，但主要是偏重于信息的从上到下的单方面发布，缺乏纵向、双向及横向部门及机构之间的风险沟通［14］。我国公共卫生应急事件风险沟通预案不完善，缺乏风险沟通工作的理论指导［15］。中国公共卫生风险沟通，很少有专门的预案，风险沟通内容往往只是卫生应急管理预案中的一部分。2007年原卫生部编写了《突发事件卫生应急与风险沟通》手册，但该手册作为内部材料，并不为很多一线卫生应急专业人员所知。虽然我国在2009年甲型H1N1流感防控中，卫生部首次制定了《风险沟通指南》，但该指南原则性强，缺少实质性操作内容。在近几年H7N9禽流感疫情防控中，国家卫生计生委文件中常提到要加强风险沟通工作，但缺乏相应的风险沟通专门预案支撑。

2.应急风险沟通机制建设不完善，信息公开的渠道不足：我国应急风险沟通机制建设不完善，在突发公共卫生应急事件防控中，我国实施的是逐级请示汇报制度，常会导致信息发布及反馈时间滞后，在一定程度上影响了突发公共卫生事件的及时有效管理［14］。信息沟通在公共卫生应急事件管理中起着非常重要的作用，信息沟通不畅往往造成民众的猜测、谣言的产生及社会的恐慌，其次生出来的影响及危害可能比公共卫生危机事件本身的危害更为严重［16］。在2003年SARS事件中，因“政府隐瞒信息，公开执行力度不够，导致国际社会的批评”我国公共卫生应急信息公开渠道不足。在当今信息化、网络化时代及新兴的微时代媒体中，新闻发言人制度、社会主流媒体、政府门户网站及官方出版物等政府信息公开的主要载体，有些已难以满足公众对危机事件信息的及时需求［13］。

3.风险沟通意识缺乏，信息披露不足：我国少数政府部门缺乏风险意识和风险系统理性认识［17］，信息发布往往采用传统的“外松内紧”策略，甚至掩盖事实真相，日常风险一旦转化为危机事件，政府往往陷入被动［18］。暂缓发布信息是中国突发公共卫生事件信息发布的传统做法，往往是不仅没有引起公众的警惕，还耽误了疫情的及时处置。2003年首例SARS疫情信息发布时间拖延2个月，错过了最佳控制时机并造成许多不必要的影响及损失［14］。有些政府部门为了不影响考评成绩，或担心真实信息公开会引起社会恐慌，也常常故意遮掩有些不利信息，少报、瞒报突发公共卫生事件疫情［19］。由于政府公开信息的缺位，公众无法及时了解危机的情况，各种虚假新闻的蔓延往往引起公众的恐慌和社会的混乱［13］。我国对SARS事件的处理中，政府和专家前后提供的信息不一致，严重影响了公信力［7］，政府公布的信息过于“专业化”，老百姓理解有困难，也增加了社会恐慌［9］。

4.公众参与及人文关怀不足：风险沟通在我国传统的公共卫生应急事件处置中，往往就是各级政府、卫生行政部门、疾病部门及医疗卫生机构从上到下进行逐级的信息报送、政令传达及向公众发布的信息，单向处置，缺乏部门间的信息沟通；忽视公众参与，缺乏对公众反馈信息的收集，利益相关者之间的对话与沟通也不足［11］。在我国公共卫生应急事件处置中，对疫情感染者及其家属等相关受害者人文关怀，如心理及社会关系等方面工作还有不足。为体现人文关怀，2003年SARS防控中，尽管国家下拨了SARS专款防病基金，减免患者相关医疗费用，但在具体实施过程中，很多患者只是得到了身体的治疗，心理治疗与干预缺乏，特别是在一些边缘贫困地区，更不利于患者的身心康复［9］。

三、我国公共卫生管理风险沟通的策略建议

1.建立和完善应急风险沟通相关法律法规及预案：要不断地完善和健全我国公共卫生应急管理风险沟通相关的法律法规建设，建立和完善有效的应急风险沟通预案和效果评估体系，明确卫生行政部门及其他各单位之间职责和分工，加强对应急预案进行综合实战演练，保证预案的可操作性［13］。相关预案中要对事件直接涉及的利益相关者采取不同的沟通策略，针对不同的需求开展对应的信息沟通发布工作［13］。同时要加强国际多边交流与合作，修订《国际卫生条例》，明确规范跨国多边传染病应急管理中法律定位及风险沟通信息内容及渠道，促进多国参与风险决策与管理［20］。

2.加强公共卫生事件应急风险沟通机制构建及信息发布：借鉴国外成熟的风险沟通理论与实践，结合我国的国情，深入调研，建立完整的我国公共卫生事件应急风险沟通机制，协调各方力量，打破卫生行政部门的固化思维模式，全面考虑公众、防病医疗机构、政府相关部门及媒体等利益相关者之间的信息需求，进一步做好风险沟通的方法，保证利益相关者之间信息沟通持续、双向进行。在公共卫生危机信息传播方面，综合考虑不同传播渠道的特点，选择合适的传播渠道，在做好传统媒体宣传报道的同时，重视加强新媒体平民化参与，充分利用新媒体等非政府信息发布渠道。

3.增强风险沟通意识和信息发布的公开及时：信息的全面与公开是“风险认知”的前提与基础。信息的不确定性是风险的核心，不确定性会随着信息的增加而减少，风险程度也就相应降低［15］。在公共卫生事件应急管理过程中，政府相关部门要转变应急管理的思想意识，改变过去采用的隐瞒疫情、秘密处理应对疫情的做法，树立风险沟通意识，将风险沟通意识融入到日常工作中，在日常工作中建立与公众间的风险信息互动交流，及时公开信息，让公众及利益相关者对风险事件及其相关信息进行及时全方位的认识和了解，消除公众“信息缺位”而造成的谣言、心理恐慌及社会混乱。

4.加强风险沟通中的人文关怀，建立相互信任：公共卫生应急管理工作本身就是一种人道主义的事业，只有把对人的健康放在中心地位，才能最大限度地实现公共卫生工作者的自身价值［21］。在公共卫生应急事件的风险沟通中，要利用便利的渠道与媒介形式，搜集来自民众的态度、意见和建议，提高自身的“公众参与”能力，同时要从受众的角度出发，在沟通中要体现对事件中的利益相关者，特别是患者受害者的关注与关爱，体现人文关怀，这也是社会公共责任的一种表现［22］。作为WHO疾病暴发沟通指南中提出的风险沟通原则之一，建立信任是风险沟通能否达到预期效果的一个重要因素［23］。人文关怀也体现着社会的温暖，增强民众抗击公共卫生应急疫情的信心和对政府的信任。

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