行政诉讼跨区域管辖制度运行现状检视——以目的论为视角

王书娟

（1．华东政法大学研究生教育院，上海，200042；2．福建江夏学院法学院，福建福州，350108）

行政诉讼跨区域管辖制度运行现状检视
——以目的论为视角

王书娟1,2

（1．华东政法大学研究生教育院，上海，200042；2．福建江夏学院法学院，福建福州，350108）

行政诉讼跨区域管辖制度确立后，各省市县区等不同层面采用了不同的运作模式。基于目的论对该制度的运行现状能否真正实现审判公正与独立、能否切实保护原告的合法权益以及能否为司法管辖制度改革进行有益探索逐一加以检视后，提出这项制度的未来运行应当进一步扩大跨区域范围、专门法院和普通法院协调运行、科学合理确定跨区域案件等三方面作为着力点，避免制度运行与立法目的之偏离。

行政诉讼；跨区域管辖；制度运行；目的论

一、行政诉讼跨区域管辖制度的确立背景

1989年颁布的《行政诉讼法》规定，人民法院设行政审判庭审理行政案件，地域管辖方面实行“被告所在地”原则。20多年的司法实践表明，这种制度安排为行政机关对法院施加压力提供了极大便利，行政诉讼立案难、审理难、执行难成为常态，法院“惨淡经营”，却仍然走不出“艰难困厄”的局面。[1]在此背景下，最高人民法院通过司法解释和一系列司法文件对行政诉讼管辖制度进行了局部修正，进行了“提级管辖”“相对集中管辖”“异地交叉管辖”等多种尝试a2000年3月，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，）针对“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行描述，规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级法院管辖。随后，最高院又专门发布了针对管辖问题的司法解释，即《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释[2008]1号），该规定明确除“以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件”外，其他“被告为县级以上人民政府的案件”属于中级法院管辖案件”，事实上扩大了中级法院一审管辖的案件范围。此后，最高院又对各地经验进行总结，充分肯定部分法院实施行政案件异地管辖的做法，2013年1月4日发布了《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法[2013]3号），决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。，但仍然难以实现法院依法独立公正行使审判权，甚至产生了新的问题b如章志远教授认为，改革举措致使多数基层法院行政审判庭陷于体眠状态，动摇了现行行政诉讼法所确定的审级结构。基层法院行政审判庭将出现“强者愈强、弱者愈弱”的局面。集中管辖法院将日益发挥行政案件审理主战场作用，非集中管辖法院则因无案可审而更加趋于边缘化境地。参见章志远：《行政案件相对集中管辖制度之省思》，《法治研究》2013年第10期。黄学贤、杨红认为，“行政诉讼中异地交叉管辖的做法，颠倒了法定管辖与裁定管辖主次关系，导致打破了现有的行政诉讼管辖秩序，造成基层人民法院之间推诿、争夺管辖权现象并存，破坏了现有的审级制度。”参见黄学贤、杨红：《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》，《法学评论》2013年第6期。。随着行政诉讼法修改列入立法规划，理论界和实务界对行政诉讼管辖应当何去何从，展开了广泛的讨论，形成了“革新”与“改良”等不同主张。革新派主张从根本上改造我国的行政审判体制，认为“建立独立的、脱离地方政府控制的行政法院体系，是《行政诉讼法》修改工作的重中之重”，“只要设立行政法院，其他问题几可迎刃而解。”[2]这一观点得到多数法官和部分学者的支持。c在全国人大常委会于北京、福建主持召开的行政审判体制改革座谈会上，与会法官普遍认为要“打破行政区划、单独设立行政法院体系”。参见申欣旺:《“行政法院”呼声渐起》，《中国新闻周刊》2013年第25期。除此，马怀德教授、解志勇教授也主张设立行政法院并专门为此撰文。参见马怀德：《有效解决行政争议需设置行政法院》，《人民法院报》2013年5月6日；马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，《法律适用》2013年第7期；解志勇：《行政法院：行政诉讼困境的破局之策》，《政法论坛》2014第1期。“改良派”则认为，行政诉讼管辖的基本制度不存在太多的改革空间，“全面推翻现有规范，颠覆性的修改方式当然不宜采取；不考虑现有制度基础，生搬硬套国外的经验或者制度的所谓修改建议，也是值得商榷的。”[3]有学者主张对我国行政诉讼管辖制度进行适度改造，“第一审行政案件由中级人民法院管辖”，同时“将各基层法院的行政审判庭改造成中级法院的行政审判巡回法庭”，如此，既可以“最大限度地利用行政审判资源”，又可以“最大限度地维护司法公正”。[4]

而最终正式通过的《行政诉讼法》部分吸纳了改良派的观点，将管辖制度的修正立足于“循序渐进，逐步完善”，仍然保留了四级法院均设行政庭的现有体制，但对行政诉讼管辖制度做了一些微调：除对已有司法解释规定的提级管辖进一步确认和在表述技术层面的进一步完善外d一个变化是通过明确“对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级法院管辖”，二是增加了“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院指定管辖的，可以报请上级人民法院决定”，但同时取消上级法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定。，在地域管辖方面，增加了一个重要规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。”可以说，与前述两个变化的“波澜不惊”相较，此项是本次修法对行政诉讼管辖制度的一个最实质性变化。

二、行政诉讼跨区域管辖制度的运行现状

行政诉讼跨区域管辖制度探索肇始于地方法院自主发文创新，历经最高人民法院发布司法解释推行、国家层面政策提倡、法律制度正式确认等不同阶段。e2013年1月4日发布了《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法[2013]3号），决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。截至目前，笔者试对该制度运行现状做一初步梳理。

（一）跨省管辖：最高人民法院巡回法庭设立

2014年10月20日至23日，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院。以此为据，目前最高人民法院已有两个巡回法庭相继设立：第一巡回法庭设在广东省深圳市，主要审理广东、广西和海南范围内重大行政和民商事案件；第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市，主要审理辽宁、吉林、黑龙江三省范围内重大行政和民商事案件。

（二）跨市、县（区）管辖：多种模式并存

在跨市、县（区）管辖层面，各地高级人民法院落实行政诉讼跨区域管辖制度的具体做法不一，呈现出多种模式并存的局面。

1.集中管辖模式

目前，采取这一做法的主要是北京、上海、天津等三个直辖市。2014年12月28日，上海市第三中级人民法院依托上海铁路运输中级法院设立，跨区域管辖部分行政诉讼案件及其他重大案件。笔者查阅该法院官网显示，自2015年1月1日起，第三中院已审理行政案件187件，其中一审25件，二审162件。f具体数据参见上海市高级人民法院网：http://www．hshfy．sh．cn/shfy/gweb/flws_list．jsp．2014年12月30日，北京市依托原铁路运输中级法院成立第四中级人民法院，管辖特定行政案件和其他特定案件。g根据《关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》，除特定行政案件外，北京市第四中级人民还管辖特定商事案件；跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件；北京市高级人民法院指定管辖的其它特殊案件；跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件；北京市高级人民法院指定管辖的其它特殊案件。2015年9月30日，天津市高级人民法院发布《关于指定部分行政案件施行跨行政区域管辖的通知》，指定以天津海关及各隶属海关为被告的行政案件由第二中级人民院管辖；以市级行政机关为被告的行政案件由和平法院管辖，但因不动产提起诉讼的案件和因市级行政机关复议维持原行政行为作为共同被告的案件除外；环境保护行政案件由铁路运输法院集中审理，二审上诉至第一中级人民法院。[5]

在基层法院层面，有几个省份也采取集中管辖做法。如福建省高级人民法院于2015年9月10日发布了《关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的公告》，明确在全省除龙岩以外的福州、宁德、莆田、厦门、泉州、漳州、南平、三明八个设区市基层人民法院普遍实行相对集中管辖，各确定2-4个基层人民法院集中管辖指定范围内原由其他基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件。集中管辖法院原则上不再管辖本地行政机关为被告的案件，而由其他集中管辖法院管辖。h根据该跨区域管辖的具体安排，以福州为例，原五区八县共12个基层法院管辖的行政案件，调整后集中到四个基层法院管辖，其中鼓楼区法院管辖原台江区、仓山区和福清市法院管辖的行政案件；台江区法院管辖原晋安区、马尾区、闽清县法院管辖的行政案件；仓山区法院管辖原鼓楼区、永泰县、闽侯县法院管辖的行政案件，晋安区法院管辖原长乐市、罗源县、连江县法院管辖的行政案件。

2.异地管辖模式

采取这种做法的目前主要有河南、黑龙江和福建等部分省份。

河南省高级人民法院于2014年5月印发《关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，明确中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件，由被告所在地之外的中级人民法院管辖；关于异地管辖的方法，混合使用“结对”和“推磨”两种办法。i“结对”，即两个法院相互审理以对方地区的政府机关为被告的案件；“推磨”，即在三个或三个以上的法院中，由A法院审理B行政区的案件，B法院审理C行政区的案件，C法院审理A行政区的案件，依此类推。后河南省高级人民法院又于2015年6月发布了《关于行政案件异地管辖补充规定》，调整全省中级法院行政案件异地管辖分工，18个中级法院分成6组，实行“推磨”方式审理行政案件，异地管辖范围每两年调整一次。j参见《河南省高院出台〈补充规定〉调整行政案件异地管辖分工》，《郑州日报》2015年6月15日。

黑龙江省于2014年9月1日起施行《黑龙江省高级人民法院关于行政案件异地管辖若干问题的规定（试行）》（以下简称《黑龙江异地管辖规定》），规定全省中级人民法院异地管辖分工方案由省法院制定，该文同时发布了全省15个中级人民法院异地管辖分工方案，具体做法为将15个中级法院3个一组共分为5组，亦实行“推磨式”异地管辖。k详见《黑龙江省高级人民法院关于行政案件异地管辖若干问题的规定（试行）》之附件《全省中级人民法院异地管辖分工方案》。

福建省高级人民法院通过发布《关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的公告》，将全省九个设区市划分为三个片区，把原属当地中级人民法院管辖的以市、县（区）二级政府为被告的一审行政案件，统一指定给片区内其他中级人民法院管辖，且不对应交叉管辖。实际上也为“推磨式”异地管辖。1福州、莆田、宁德为第一片区，厦门、漳州、泉州为第二片区，南平、三明、龙岩为第三片区。以第一片区为例，莆田市中院管辖原福州市中院管辖的案件，福州市中院管辖原宁德市中院管辖的案件，宁德市中院管辖原莆田市中院管辖的案件，其他片区也是类似。

三、行政诉讼跨区域管辖制度的运行检视

（一）行政诉讼跨区域管辖运行所承载的主要目的

德国法学家耶林曾言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[6]面对行政诉讼修法过程中的不同主张，最终缘何选择了“跨区域管辖制度”，而非呼声更高的“设立行政法院”？在当下的特定社会背景中，选择该制度有哪些特定目的？承载了什么样的功能？

追溯修法过程，全国人大常委会法工委信春鹰副主任在一审时所作的关于《＜中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》中提到，“为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神”，增加规定“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”。其后，全国人大法律委员会在《关于＜行政诉讼法修正案（草案）〉审议结果的报告》中提出，“社会各界认为‘跨区域管辖行政案件不应仅限于基层人民法院，草案应当为管辖制度改革留有空间’”，经研究认为，“为管辖制度改革留有空间是必要的，同时，探索管辖制度改革要有利于保障人民群众的司法诉求，体现以人为本、便民利民原则，依照法定程序进行。”因此，建议将该规定修改为：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”该表述最后即成为新行政诉讼法文本中的正式表述。

从上述立法过程和最终文本表述中可以看出，在当下特定背景中，行政诉讼跨区域管辖的运行，所承载的主要目的应当是：

一是实现行政审判的公正与独立。一直以来，我国法院按照行政区划设置并且人财物归地方统管的做法导致法院地方化色彩较为浓厚，在行政审判中尤为明显。围绕行政诉讼管辖制度改革的诸多观点，主要是针对地方政府干预法院依法行使审判权的情形而提出的，认为影响行政审判公信力最重要因素是司法管辖完全从属于行政地域管辖，由此导出实现法院跨区域管辖行政案件后，可以避免来自地方党、政机关的干预，使法院依法独立公正行使审判权。

二是为整体司法管辖改革进行制度探索。党的十八届三中全会提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会进一步明确提出，“探索设立跨行政区划人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”地方法院司法区域与行政区域的重合以及地方法院的存续命脉受制于当地政府，是导致法院权衡利弊裁判的重要原因，且在行政审判中更加突出。m据媒体报道，浙江省某中院行政庭庭长在亲历了基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈后发出如此感慨:“法院的每一分钱都是政府的财政局给的，法院每进一个人都必须通过政府的人事局。人、财、物归政府管，法院怎么敢判政府败诉？”参见：《150万民告官案件推动中国法治进程——写在行政诉讼法实施20周年之际》，《法制日报》2010年9月30日。因此，十八届四中全会提出，“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。”由于我国法院系统庞大，法官人数众多，如果推动省以下所有法院进行跨区域司法管辖改革，将面临巨大阻力和难度。在这一背景下，行政诉讼跨区域管辖探索除肩负自身使命外，还带有明显的为整体司法跨区域改革进行制度尝试的目的。

三是保障原告的司法诉求与诉讼便利。“行政诉讼跨区域管辖”所追求的“司法公正与独立”最终也是为了最大限度保护原告的合法权益，但能否达到这一目的却有依赖于各地法院具体实施的制度设计，“如偿所愿”仅为一种可能，但“跨区域诉讼”一旦施行必然会带来原告诉讼不便与诉讼成本的增加。两者之间如何平衡与兼顾，在修法过程中被明确提出，因此，立法者对这一制度的运行，总体持审慎态度，认为该制度是否运行，不必一刀切，而是由各高级人民法院根据“审判工作的实际情况”来决定，且需依照法定程序进行，即“经最高人民法院批准”。

（二）行政诉讼跨区域管辖制度运行现状

以下本文将基于以上目的的分析，对目前行政诉讼跨区域管辖制度运行现状逐一加以检视。

1.能否真正实现审判公正与独立

修法前后对行政诉讼跨区域管辖的积极尝试也可谓“争先恐后”，这种积极作为的现象应当令人鼓舞，但如果深入其各实施方案的具体内容，却难免会有一丝隐忧，那就是各地“跨区域”做法基本沿袭了过去“集中管辖”“异地管辖”的旧有思路，这些存量制度的翻新效果何如？因新法实施不久，其实效尚未能完全显现，但就修法前实施情况来看，恐难以乐观。因新法施行以前集中和异地管辖的做法已在不同试点接受过实践检验，据观察，集中和异地交叉管辖改革只是斩断了地方政府直接干预行政审判的路径，而没有堵上借助其他地方政府进行干预的管道。因而，“县区、政府仍可通过他们之间的沟通联系对集中管辖法院间接地进行干预，而不少行政机关也可通过上级机关对行政审判施加不当影响。甚至经过长期的互动、博弈，类似潜规则的制度安排可能形成：异地政府之间的互惠性干预和上级政府对下级政府的自动化支持。”[7]

为更大程度的避免地方干预，在此轮实施方案中，各地在力所能及的范围内尝试了一些新的举措，如目前异地管辖基本不再采用“交互式”而是代之以“推磨式”。但“三个为一组”的“推磨式”虽可能会避免“交互式”的互惠性干预，但是否会形成“推磨”组内新的“利益共同体”？从现实情况来看，在同一省（或市）的地域内，行政机关之间由于其天然的密切联系仍然是一个更大范围内的熟人社会，上下级行政机关之间的领导关系，同级不同地域行政机关之间的“友好”关系，以及近些年来越来越频繁的同级别、上下级之间的人事任职交流，决定了一个省（或市）范围内的异地管辖并不确定会建立起一个阻断行政不当干预的天然屏障。

2.能否切实保护原告的合法权益

从法律文本来看，行政诉讼的主要目的包括：“公正、及时地审理案件，解决行政争议”，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，“监督行政机关依法行使职权”。n参见《行政诉讼法》第1条。无论其具体表述和排序如何，行政诉讼的终级目标应当在于“保护公民、法人和其他组织（即原告）的合法权益”，原告的权益没有得到保护，就无法真正“解决行政争议”，“监督行政机关依法行使职权”如果不是为了保护原告的合法权益，也不必由法院实施，仅由人大、政府上级部门或监察部门实施监督就好。行政诉讼制度的独特价值正在于，通过中立的法院和正式的法律程序，给公民受损害的权益以最有效的保护。因此，行政诉讼的各项制度，都应当服务于而不应当遗忘甚至背离这一目的，跨区域管辖所追求的“革除地方行政不当干预”和“实现公正审判”也正是为了“保护原告的合法权益”。但目前各地的实施方案主要是基层和中级的异地或集中管辖，这种做法的弊端之一就是会增加当事人双方的诉讼成本，即消耗讼诉参加人更多的时间、精力和金钱，虽然被告方为此所额外付出的金钱实乃纳税人所支付，但这也会造成公共财政的无端浪费。当然，按照经济分析法学的观点，任何诉讼活动都应当以最小化的诉讼成本追求最大化的诉讼效益。[8]如果原被告为此所多付出的诉讼成本能换取更大程度的审判公正，即原告权益更大程度的保护，这样的制度选择仍然有其正当性。但问题是，一个省、市范围内的异地和集中管辖等跨区域做法，无法确保公正审判的必然实现，那么缘何要原告为诉讼支付更多的时间、精力和金钱成本去追求一个并不确定的“公正”结果？

就各地实施方案来看，有的地方对跨区域管辖的实施设置了条件，如北京、天津、上海均明确跨区域管辖的仅为“部分行政案件”；有的地方在实施跨区域管辖时从尊重原告意愿出发，如《黑龙江异地管辖规定》第2条规定：“下列案件实行异地管辖，但原告书面申请不需要异地管辖的除外。”修法后发布的《河南异地管辖补充规定》明确规定：“对于实行异地管辖的行政案件，如果原告坚持由被告所在地法院管辖并起诉，由被告所在地法院管辖。”

这些做法都在追求公正审判的同时兼顾了原告权益，但也有些地方的做法出现了目的偏离的倾向。如有些地方践行行政案件跨区域管辖制度时就置原告利益于不顾，采用“一刀切式”做法，对基层法院管辖的所有行政案件无例外地实行异地管辖。

但必须肯定的是，多数法院在践行行政案件跨区域集中管辖制度时，采取多种方法确保当事人的诉讼便利与权益保护。如河南安阳决定对基层法院受理的第一审行政案件实行跨区域异地管辖的同时，综合考虑方便群众诉讼与案件均衡的问题，为方便当事人诉讼，确立了“让法官多走路、让当事人少跑腿”的基本思路，出台了系列措施确保行政案件跨区域管辖案件便民利民。o该系列措施具体包括：一是做好工作衔接。各基层法院行政审判庭围绕如何方便群众立案和诉讼，与被指定管辖法院行政庭和立案庭搞好沟通衔接，避免当事人因指定异地管辖往来奔波。二是委托立案、代办手续。除市区间的异地管辖法院可以自行立案外，其他被指定管辖法院要委托当地法院办理立案、受理和代办应诉手续，让群众在当地法院即可办理程序性事务。三是巡回审判。对于需要开庭审理的，一律到当地法院进行；需要对有关人员进行调查的，也通知到当地法院进行。四是强化监督。各基层法院都要在立案大厅醒目位置公告便民措施，主动接受群众监督。参见吴倩：《改革司法管辖提升司法公信——安阳市中级法院副院长王韶方就第一审行政案件跨行政区域异地管辖答记者问》，《河南法制报》2014年5月22日第5版。考虑到当事人的司法诉求和诉讼便利，福建省跨区域管辖公告专门规定了“‘跨域’立案服务”和“原告选择管辖法院”两项制度。有的地方为减少跨行政区域管辖给当事人带来的不便，自发尝试了巡回审判。p2015年11月6日上午，厦门市集美区人民法院行政庭庭审现场搬到了涉案一方公司，首次以巡回审判方式调解了一起社会保险待遇纠纷案件，从而在福建省率先开展了跨区域行政案件巡回审判。根据相关规定，集美区法院相对集中管辖原属厦门市其余五区基层法院受理的一审行政案件，而跨区审理，客观上会给当事人带来诉讼上的不便利。承办法官发现，原告的诉求还涉及第三人，即原告已逝亲属的原工作单位。原告、被告及第三人的住所地均距离集美区法院较远，一趟趟地来回开庭会给三方带来极大的不便，浪费社会资源。因此法官决定，采用巡回审判方式审理此案。参见田圆：《集美法院审结全省首例巡回审判跨区域行政案》，《福建日报》2015年11月6日第3版。此外，黑龙江省也明确了“尊重原告意愿”的原则。q参见《黑龙江省高级人民法院关于行政案件异地管辖若干问题的规定（试行）》第2条：“下列案件实行异地管辖，但原告书面申请不需要异地管辖的除外。”上述做法兼顾公正审判与原告权益保护，其合理性值得今后其他地方运行时借鉴。

3.能否为司法管辖制度改革进行有益探索

目前，行政案件跨区域集中管辖制度既不是孤立存在的，也不是最终的目的，而是实现“设立跨行政区划人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”这一司法改革总体目标的一环或一个重要试验手段，同时其成败与否也受制于其他司法改革配套措施，而不可能通过单兵突进来实现。

就目前各地实施行政诉讼跨区域管辖的具体措施而言，仍然在异地和相对集中管辖、提级管辖上打转。行政审判所面临的窘境能否得到根本扭转需要拭目以待，但从其他配套措施并未跟进的整体态势而言，前景不容乐观。有学者指出，“以保障司法独立为目标的改革任务，就包括旨在排除外部干涉的司法管理体制改革和旨在排除法院内部行政干涉的审判权运行机制改革两大方面，其中前者主要是法院人财物管理体制去地方化，后者主要是审判组织的监督和行政管理机制去行政化。”[9]70行政审判一直以来面临的困境是：司法地方化问题与司法行政化问题互通、互动、互为因果。“现实中法院在审理涉及地方利益的案件时可能接受地方政府的干涉和指令，但这种干涉一般并不直接指向具体案件承办人，而是通过法院领导借助司法机关内部的行政权将意见传递给具体案件承办人，承办人则由于缺乏独立审判权而服从领导的意志最终作出偏袒地方利益的、不公正的裁判。”[9]73可见，司法地方化与司法行政化在现实中并不是平行分离的状态，而是相互纠结并相互勾连在一起。这样的情形下，就外部环境而言，法院人财物实现省级统管尚未破冰；就内部环境来看，司法行政化趋向有增无减。在这种双重困境夹击中的行政案件跨区域管辖改革，仅凭一己之力单兵突围，能否实现彻底排除地方干预，实现审判独立的目标任务并不乐观。毕竟良好的愿望不会仅凭改革热情和一厢情愿就可以顺利实现，甚至可能产生新的问题。

四、行政诉讼跨区域管辖制度的未来展望

结合行政诉讼跨区域管辖制度的确立过程，可以透视出立法者对待此制度的审慎意图：该赋权是个任意性而非强制性条款。行政案件跨区域管辖制度是否运行，要根据各地“审判工作的实际情况”，依照法定程序进行，即须“经最高人民法院批准”。同时考虑到行政案件跨区域管辖这一阶段性、先行性、探索性特征，笔者认为，各地对于这一制度的运行启动不宜操之过急，更不宜照搬照抄，全面推行，搞一刀切，而应当围绕上文三个主要目的问题，制定实施方案，并广泛征求意见、充分论证，结合本地实际，寻求制度增量，试点推行。笔者认为，无论是着眼于未来建立起适合我国国情的行政法院制度体系，还是现今推行行政案件跨区域改革探索，其核心都应当是围绕司法权有效制约行政权，以实现对人权的切实保障这一核心目的，不能将跨区域本身作为目标，而忽视原告的合法权益保护和实现。对此，为平衡和实现审判公正、原告权益保护和司法改革探索三个目标，我国行政案件跨区域管辖制度未来运行应着眼于以下几个关键点。

（一）跨什么区域

1.省（自治区、直辖市）内跨县区、跨市已达成共识

通过上述各地制度运行情况，笔者发现，在本省内跨区县、跨市实现行政案件的跨区域管辖已成为基本共识和普遍做法。究其原因，一是从制度层面看，目前新《行政诉讼法》将行政案件跨区域管辖的制度运行权赋予各地高级人民法院，而各地高级人民法院只有本省范围内的县区和市是其可支配范围；二是从实践层面看，根据行政诉讼级别管辖的规定，一审行政案件绝大部分是由县区基层法院和市中级人民法院审理，由于各县区、市均有其独自的地方利益，尤其是经济利益，所以县区、市法院审理行政案件收到干预最多，跨区域的需求最为迫切。

2.是否跨省存在不同看法

目前，行政案件跨省管辖并未实质性推动，对于行政案件有无必要跨省也存在不同看法。一种观点认为，没有必要跨省，因为省级法院级别较高，其抗干扰能力自然较强。对此，笔者并不认同，实践中，可能相反，因为其级别高，所以其政治性更强，同时破坏力更大。例如，2006年，山东省高级人民法院曾规定：“案件虽属人民法院管辖，但涉及国家安全、社会稳定、经济发展，以及受理后即使作出裁判也难以执行，造成法院工作被动的，受理应当谨慎”，“对于法院受理后执行难度较大，由党委政府处理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理”。r参见《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》，http://www．lawtime．cn/article/ lll636730641824oo8178，2008年10月22日。即不但其自身可能屈从于不当干预，更可能基于其对下级法院的监督职权，明示或暗示下级法院也屈从于不当干预。实务中，高级法院审理案件也许确实并未受到县区市那样严重的不当干预，但这并不能推导出其具有比县区市法院更强的抗干预能力。原因可能主要在于，按照级别管辖规定，高级法院管辖的一审行政案件并不多，从概率上来讲，其受到不当干预的机会自然也较低；另外，高级法院的抗干扰能力也许与自身无关，而是与干预对象有关。当高级法院面对来自区县市行政机关的不当干预时，可以推定其抗干预能力一定会比县区市法院强，但是当高级法院面对来自省级行政机关的干预时，其抗干扰能力又如何？恐怕难以断言。正如有学者认为，省级地方亦有其特殊利益，而地方法院亦可能牺牲司法公正，来换取更大的资源输入，成为地方保护主义的袒护者。当涉及地方利益时，地方法院会由“服务当地经济”转变为“服务全省经济”。[10]也有学者指出，“实行省级以下法院人财物统管，就使省级法院的司法地方化问题成为遗留未决的问题，若省级法院基于地方利益而对下级法院进行过多的不当干预，将从体制层面破坏审判独立的改革目标。”[11]

3.是否还有其他可能——跨省际区县和市

考察行政案件跨区域管辖制度运行现状，囿于在本省内跨区县、市异地管辖和集中管辖的存量制度“翻炒”而未“翻新”，有无其他思路可以突破现有框架，实现制度增量？笔者认为，现有各地运行方案的主要局限是通过集中和异地管辖多耗费了诉讼双方当事人的成本，但却无法保证该多余消耗能必然带来多产生的效益，即审判公正和当事人权益实现的同程度增加。原因在于，同一地域内（省或市）的行政机关之间，由于其天然的密切联系仍然是一个更大范围内的熟人社会，地市领导之间的任职轮换，省市、市县区之间的人事任职轮换，决定了本省内的跨区域管辖并不能建立起一个阻断行政不当干预的天然屏障。因此，一个制度增量的思路是，县区和市的跨区域管辖能否打破省际来进行，从成本上说，选择不同省、自治区、直辖市的相邻县区和市进行异地管辖，双方当事人的诉讼成本并不会增加（有时距离可能更近或相等），但从不同省的市县区之间并无人事关联和隶属关系来看，其抗干预效果必然更强。当然，这样的设想有无实现可能，其实施有无制度上的阻碍，以及与检察监督、二审管辖法院如何对接则需要进一步论证。司法权是判断权，是属于中央的事权。“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”[12]从这一理论出发，跨省际区县市法院的跨区域管辖在做好充分论证与制度衔接设计的前提下，由最高法院层面推动也并非全然没有可能，且我国也并非全然没有实践方面的基础，过去我国的海事法院、铁路运输法院都有跨省际管辖的做法。此外，跨省际管辖的尝试，还可以为今后全面实现全国范围无漏洞的跨区域司法管辖制度改革目标，做好实践准备和未来的更好衔接。

（二）是什么法院

目前，从制度运行现状来看，跨区域管辖主要是通过普通法院（主要包括原基层法院和原中级法院），在原有法院人员编制隶属关系不变的情况下，仅通过调整管辖的案件来实现。也有一种做法是把原有的铁路运输法院改造成新的普通法院（如上海市第三中院、北京市第四中院），审理特定类型的行政案件。上述做法表明，目前的跨区域管辖主要限于普通法院。之所以说是普通法院而不是专门法院，因为上海市第三中院、北京市第四中院虽然是依托铁路法院改造新设，但其管辖的案件不限于行政案件。上海市第三中院管辖的案件除特定类型的行政案件，还包括原由铁路中院受理的刑事、民事案件，同时因其与上海知识产权法院合署办公，还依法审理知识产权民事和行政案件；而北京市第四中级人民法院管辖的案件除特定行政案件外，还审理特定的民商事案件s包括按照级别管辖标准，应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件。、跨地区的重大环境资源保护案件和重大食品药品安全案件和其它特殊案件t北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件；北京市高级人民法院指定管辖的其它特殊案件；按照最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》、北京市高级人民法院《关于指定北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院受理案件范围的通知》，由北京铁路运输中级法院管辖的案件；以及对北京铁路运输法院、天津铁路运输法院、石家庄铁路运输法院第一审裁判上诉的二审案件。。

笔者认为，跨区域管辖法院不应仅限于当下的内涵和外延。其未来制度增量的生长空间应当是包含普通法院和专门法院（含所设巡回法庭）的一个多层次立体系统，并能够互相弥补、完善和补充，以实现无漏洞协调运行。初步设想为，尽可能将现有的铁路运输中级法院改造为若干审理行政案件的专门法院，以沿袭其跨原有的跨省际区域管辖的基础和优势；审理特定类型的行政案件，可先试点施行，并采纳修法时学者提出的合理建议，将现有试点中的集中管辖行政案件的基层法院行政庭独立出来，整合专门审判人员，改造为专门行政法院的派出法庭，而原有的中级法院、基层法院审理依然保留，审理普通行政案件、非诉执行案件和原告选择普通法院管辖的行政案件。

现今最高人民法院已设立沈阳、深圳两个巡回法庭。设立最高院巡回法庭的初衷就在于要弥补省级法院人财物未实行中央统管所带来的缺陷，主要目的是打破省级法院的地方化问题，对跨省的重大案件进行审理。从现有规定来看，最高院的巡回法庭其管辖范围为“跨行政区域重大行政案件”。但这一规定具有高度不确定性，且在是否受理上赋予其自身过大的自由裁量权而可能成为“僵尸条款”。因此，建议细化其管辖规定，如跨省际行政案件、省级政府作被告的案件等来唤醒这一条款。但可能有人认为，应严格控制最高院巡回法庭审理一审案件的情形，因为该判决裁定为终审，当事人无上诉权。笔者认为，可引入“由原告选择”这一原则来调解最高院巡回法庭一审的数量（因为原告不一定会做出这样的选择）。这样就可以以案件类型和原告选择为界分，建立起一个普通法院和专门法院、普通法院和派出法庭互为补充、协调运行的立体交叉系统，同时也可平衡原告权益保护与审判公正之间的关系。当然，这只是一个远期目标，其最终实现还需多方位设计与尝试，其中涉及到人员整合、法院上下级监督和检察院监督如何实现匹配等多方面、多层次问题。

（三）审什么案件

行政诉讼跨区域管辖的案件应否加以区分，根据前文的分析，笔者认为，跨区域管辖的案件由于涉及到诉讼双方当事人的成本增加，必须考虑成本与收益之间的关系。对于一些简单案件，如简易程序审理的案件、权益影响不大的案件，或者行政不当干扰概率不高、干扰程度不强的案件，就没有必要全部实行跨区域管辖，导致当事人双方和法院时间、金钱成本的无端耗费。当然，在各地运行方案中，均对跨区域管辖的案件类型有一定考虑，但具体做法不一。以上海、北京、福建、河南、黑龙江五地为例，具体做法见表1。

表1 部分地区跨区域管辖审理行政案件的做法

由上可见，在跨区域管辖审理哪些行政案件的问题上，各地做法不一，有一刀切式，有肯定列举式，有否定列举式，有统一“法”定式，有“法定”与“指定”结合式，还有“法定”与“原告选择”结合式。笔者认为，在试行阶段，一刀切式忽视了诉讼成本和效益的关系，因而“法定”与“原告选择”结合式更加合理，可以兼顾效益、效率与公平。而对于跨区域管辖的案件应以何标准来判定，上述方案有的从案件类型标准出发，如不动产案件（考虑到诉讼便利）、海关、知识产权以及生态行政案件（考虑到专业性）除外的做法均有其合理性，而另一个出发点即是被告标准，上述一般都将干预能力较强的市县区政府、市直机关、省直机关等被告作为考虑因素，是合理的。

此外，笔者认为，未来其他各地运行行政案件跨区域管辖时，对案件范围的确定，除考虑案件的专业性标准、被告干预能力标准，还可以考虑被告干预意愿、干预概率以及与地方利益关联度等标准。如涉及房屋拆迁、土地征收、城建规划等行政争议面临的地方干扰最大，信息公开行政案件多涉及政府敏感信息，政府往往不愿公开，国家赔偿案件和对行政机关单独或附带提起的行政赔偿案件等与地方利益和政府利益关联度高，政府干预意愿更强。普通法院受干预概率更高的案件也可考虑试行跨区域管理，当然这些确定标准不应当依照任何人的主观意愿来确定，而应当建立在数据统计分析u如选择过去一定时间段统计哪些案件受干预率占比最高。根据实证分析，在某地同一年度125件积案中，涉及房屋拆迁、土地征收、城建规划等行政争议的有42件，占33．6%，是基层法院不予立案的主要类型，原因是对集体土地征收、租用以及城市房屋拆迁，是乡镇政府、县(市、区)级政府以及地市级政府发展经济、加快城市建设的重要方式，是地方发展的“大局”，出让土地使用权的收入甚至成为一些地方政府收入的主要来源和经济社会发展的主要支撑。参见李后龙：《跨区域设立专门行政法院的实证分析——基于S省五市法院相关司法数据的实证分析》，《司法改革论评（第十八辑）》，厦门大学出版社2014年版。和充分论证的基础上。

[1]何海波.困顿的行政诉讼[J].华东政法大学学报,2012,(2):96.

[2]梁凤云.《行政诉讼法》修改八论[J].华东政法大学学报,2012,(2):103.

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[5]佚名.发挥资源优势 提高审判质量,天津三类一审行政案件跨行政区域管辖[N].人民法院报,2015-10-10(1).

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[12]加快深化司法体制改革——五论学习贯彻习近平同志在中央政法工作会议重要讲话[N],人民日报,2014-01-22(2).

（责任编辑 杜生权）

The Review of System Running Situation of Cross-regional Administrative Litigation Jurisdiction:from the Perspective of Skopostheorie

WANG Shu-juan1,2
(1.Graduate School of East China University of Political Science and Law,Shanghai,200042,China; 2.Law School of Fujian Jiangxia University,Fuzhou,350108,China)

Since the system of administrative litigation jurisdiction of cross-regional established,all such aspects as provinces,cities and counties have adopted different operation mode.To observe the system's running status based on the Skopos theory:whether it can truly realize judicial justice and independence, whether it can effectively protect the legitimate rights and interests of the plaintiff and whether it beneficial exploration for the jurisdiction of the judicial system reform in review,puts forward the system of the future should further expand the scope of cross-regional operation and special courts and ordinary courts coordination operation,scientific and reasonable to determine cross-regional cases as three aspects focus,avoid system operation deviates from the legislative purposes.

administrative procedure;inter-regional jurisdiction;system operation;skopos theory

D925.31

A

2095-2082（2016）06-0076-11

2016-12-07

王书娟（1974—），女，辽宁凌源人，福建江夏学院法学院副教授，华东政法大学在读博士。