中国连续遭遇美国337调查的原因分析

徐全红

（集美大学区域经济研究中心、财经学院，福建厦门，361021）

中国连续遭遇美国337调查的原因分析

徐全红

（集美大学区域经济研究中心、财经学院，福建厦门，361021）

自加入WTO后，中国出口贸易结构不断优化，技术密集型产品出口量快速增长，政府和技术密集型企业也越来越重视知识产权的开发与保护。然而，自2002年起，中国连续13年成为美国337调查全球数量最多的国家，调查数量占据总量约1/3。究其原因，不仅有中国微观方面企业知识产权创新的不足以及宏观方面中国知识产权体制的不完善等，还有来自美国的宏微观因素如贸易保护和企业的竞争等。

337调查；知识产权侵权；贸易保护；技术密集型企业

美国337调查指美国国际贸易委员会（ITC）针对进口到美国境内的不公平行为或侵犯知识产权的产品进行调查，并依据调查结果采取制裁措施。337调查最初用于对垄断和倾销等不公平贸易行为进行管制，经多次修改后，其主要调查对象是侵犯美国知识产权的进口产品。2002年以来，中国连续13年成为美国337调查全球数量最多的国家，这对中国出口企业造成一定冲击，因此有必要积极探究其原因并寻求有效应对措施。

一、337调查的特征

（一）申诉门槛低，时效快

337调查的立案条件只需要申请企业（国籍不限）在美国境内已经拥有知识产权，而进口产品侵犯了其在美国所拥有的知识产权，不需要提供对国内产业产生实质性的损害的证明，只要提供侵权证明就可以启动调查。此外，337调查属于行政执法，不属于司法诉讼，比联邦法院的知识产权诉讼程序要快得多，案件一般在12～18个月内结束。

（二）应诉难度大，费用高

企业在ITC发布337调查公告后接到答辩通知信起20天内，要呈交答辩材料，否则被自动认定为放弃答辩及之后的听证环节并做出缺席判决，认定为侵权。因此，涉案企业必须在短时间内收集涉案专利情况及外国企业的相关专利文献信息，寻找证据材料，最终呈交全英文的答辩材料。这对涉案企业来说是相当困难的。此外，在应对337调查时，企业需要聘请优秀的熟悉美国法律的律师，同时还需聘请相关领域专家对涉案产品专利进行分析，与美国提起侵权企业和贸易委员会进行沟通。这一过程通常要持续12～18个月，期间需要支付数目巨大的资金，有时甚至高达千万。

（三）调查结果对涉案企业的打击力度大

337调查的处罚措施有普遍排除令、有限排除令、禁止令。有限排除令是指禁止被调查企业的侵权产品（包括侵权产品的上下游产品）进入美国。普遍排除令是指不区别原产地地禁止侵犯原告专利权的所有产品（包括其他未在申请书中列名，但可能向美国出口的侵权产品）进入美国。禁止令是指禁止侵权产品继续在美国销售。如果被ITC认定侵权，涉案企业的侵权产品将被禁止进入美国，彻底失去美国市场。即使涉案双方最终达成和解协议，侵权企业也将支付巨额的知识产权使用费。

（四）调查对象以高技术企业主

337调查主要围绕知识产权展开，其中以专利侵权为主，占90%以上，调查的产品也是以技术密集型产品为主。出于维护美国市场、打击竞争对手和获取高额赔偿等目的，高技术企业已经成为337调查的主要被诉方。

（五）具有典型的经济周期特性

“337条款”产生在美国经济大萧条时期，是贸易保护主义时期的重要产物，是知识产权壁垒的重要表现。337调查频率与美国的经济周期相关：当经济开始复苏时，为了给国内产业创造环境，337调查数量就会增加；当经济繁荣时，337调查数量就会减少。可以看出，其具有典型的经济周期特性。

二、中国遭遇美国337调查的特点

（一）中国涉案数量呈阶段性上升

萌芽阶段：1986—1995年，美国337调查共发起143起，中国企业涉案3起。1996—2001年，全球337调查数量96起，中国企业涉案13起，其中2001年中国企业涉案仅1起。

增长阶段：2002—2004年，中国企业涉案数量分别为5起、8起、10起，进入快速增长阶段。

平稳阶段：2004—2009年，中国企业涉案数量基本维持在8～11起。

高位阶段：2010—2013年，中国企业涉案数量急剧上升，分别是19起、16起、13起、17起，维持在高位水平。

回落阶段：2014—2015年上半年，中国企业涉案数量分别为11起、5起，基本上回落到高位阶段之前的水平。[1-2]

总体上来看，中国337调查涉案数量总体上呈阶段性上升趋势，详见图1。

图1 2002—2015年上半年美国发起的337调查情况a数据由以下两个网站数据整理得来：USITC-Section 337 Statistical Information，http://www．usitc．gov/press_room/337_ stats．htm；中国人民共和国商务部贸易救济调查局-最新动态，http://gpj．mofcom．gov．cn/article/cx/cp/bz/?Section 337 Statistical Information。

（二）中国企业涉案数量与非中国企业涉案数量的波动相似

将337调查全球案件数量分成中国企业涉案数量和非中国企业涉案数量的波动进行对比分析。从两组数量的波动方向来看，虽然数量波动方向时反时正，但是二者的距离并没有过大的变化。这说明两者的比例关系相对稳定，整体上可以看出两组数据的发展方向趋向一致。此外，两组数据都在2008—2011年发生巨大的波动，主要是受到美国金融危机的影响。可以看出，数据波动的方向与美国的经济周期紧密相关。两组数据的波动很接近，并且与美国经济周期强相关，说明美国方面的影响因素占主导地位，而中国内部因素的影响处于次要地位。

（三）中国在337调查数量中的比重最大

2002年，中国337调查涉案数量占总比重29.4%，首次成为遭遇美国337调查最多的国家。2003年，中国企业涉案数量占总比重44.4%，达到历史最高值。2003年之后逐渐回落到2009年 25.8%。2010年，中国遭遇337调查的数量达到历史顶峰，共19起，占总比重上升至33.9%。2011年，中国企业涉案数量占比短暂地下降至23.2%之后，在2013年再次爬升到40.5%的高峰，2014年回落至32.4%，2015年上半年维持在31.4%。2002—2015上半年，中国企业涉案数量占总比重平均为31.9%。

三、中国频遭337调查的外部因素分析

通过对337调查中国企业涉案数量和非中国企业涉案数量的波动对比分析，发现两组数据的波动方向整体上趋向一致，并且明显与美国的经济周期强相关，说明中国频遭337调查的主要影响因素来自美国。以下从宏观和微观两个层面展开分析：

（一）美国宏观因素

1.中国是美国政府打击的重点对象。2002年，美中贸易逆差1031亿美元，占美国贸易逆差的22.0%。这一指标持续扩大至2014年，该年美中贸易逆差高达3431亿美元，占美国贸易逆差的47.2%。[3-4]美中贸易逆差的持续扩大和占美国贸易逆差的比重持续增长，使得中国成为美国政府重点打击的对象。美国政府在进口中国商品时设置多重贸易壁垒，在一定程度上已达到减少贸易逆差的目的。在技术密集型产品进口中，其主要以知识产权侵权为由打击从中国进口的技术密集型产品。2012年，美国众议院情报委员会裁定华为、中兴存在“威胁美国国家安全”的可能。2013年，美国贸易代表办公室（USTR）发布的恶意市场名单中，几家中国的相关产品被列入假冒产品名单中。2014年，中国再次被置于301特别报告名单中。此外，USTR直接将知识产权列为2014年中美贸易关系的重点，宣称必要时会向WTO争端解决机构进行起诉。[5]由此可见，中国一直是美国政府在知识产权方面重点打击的对象。

2.美国经济周期的影响。通常，发生经济危机后，为促使经济复苏，政府会实施贸易保护主义以刺激内需；经济繁荣，需要增加国外需求时，政府会实施贸易自由化。由图1可以看出，美国的337调查数量在2008年美国次贷危机前后呈现出典型的经济周期特性。金融危机发生前，美国经济基本发展平稳，337调查的数量也随之平稳发展，中国企业涉案数量基本稳定。金融危机发生后，从2009年开始，美国经济进入缓慢的经济复苏期。美国贸易保护主义加强，中国作为美国的主要贸易伙伴首当其冲。2010—2011年，337调查全球数量分别急剧攀升至56起和69起，其中中国企业涉案数量分别为19起和16起。2012—2013年，美国处于经济温和复苏期，贸易保护主义依然盛行。337调查全球数量分别维持在40起和42起的高位水平，其中中国企业涉案数量分别为13起和17起。2014年，美国经济发展速度加快，337调查全球数量回落至34起，其中中国企业涉案数量回落至11起。由此可见，美国的经济周期对337调查数量的影响是非常显著的。

3.337调查政策上的不公平性。首先，337调查的立案门槛非常低。一些美国公司刻意选择我实力较弱的中小型企业作为被告，企图以高昂的应诉代价迫使中国刚刚进入美国市场的中小型企业放弃或退出美国市场。其次，337调查没有对败诉方规定相应的惩罚措施，也未对胜诉方设置补偿措施。政策上显然偏向申诉方，对应诉方不公平。再次，337调查规定ITC在收到申请调查后，案件调查一般在12～18个月内结束。涉案双方的经济负担不平衡，申诉方成本较低，然而对于作为被诉方的中国企业来说，申诉周期长，应诉费用高，这令很多中小企业难以承受。[6]最后，337调查的惩罚措施不针对特定被告，不区分产品来源地，而是发布普遍排除令，甚至波及被调查产品的上下游产品。这相当于剥夺了非被诉方却因此受害的企业的应诉机会，对这些被波及的企业来说是不公平的。因此，337调查的政策不公平性，激励更多的企业出于私利对中国企业频频提起337调查申请。

（二）美国微观因素

1.专利流氓赚取高额利润的主要途径。自2006年5月16日至2014年第一季度，专利流氓涉案共33起，占总比重约10%。其中，2013年专利流氓公司提起案件10起，占全年立案量的23.8%。2006年5月16日至2014年第一季度，完成专利流氓公司调查案件28起，其中和解14起，和解率达50%，远远高于第一类专利授权公司30.3%的和解率；专利流氓的案件被告平均数量为14.1个，而第一类专利授权公司的案件被告平均数量为10.1个，远高于所有其他案件的被告平均数量为6.4个。[7]通过以上统计数据可以看出，专利流氓公司会寻找对象，利用337调查诉讼成本高、败诉后果严重的特点，迫使被诉方达成和解，赚取高额的和解费，而中国高新技术企业已经成为他们涉猎的主要目标。例如，作为全球通信标准专利巨头，美国Inter Digital公司经常瞄准大型通信类企业申请337调查，以获取高额的专利授权费，华为、中兴等中国通信业领军企业频频遭受由其提起的337调查。[8]

2.外国竞争对手打击中国企业的主要手段。337调查因其申诉成本低、打击力度大、对申诉企业的国籍没有限制等特点成为美国、瑞士、日本及其他国家的企业打击海外竞争对手的重要途径。一些企业刻意选择中国实力较弱的中小型企业为对象，在其尚未形成规模时提起337调查，企图以高昂的应诉代价迫使中国成长中的企业放弃或退出美国市场。还有一些大型企业针对大型竞争企业，利用337调查周期长、费用高的特点试图拖住竞争对手，转移其注意力，削弱其竞争力。2008年，中国企业遭受了第一起以商业秘密为由的337调查。截至2013年，中国企业遭受以商业秘密为由的337调查的案件7起，占全球数量一半以上。一个重要的原因是，337调查以商业秘密侵权为由，可以对发生在美国境外的侵权企业拥有管辖权。这对于以打击海外竞争对手为目的的美国境内企业来说，无疑提供了一条更加简便易行的途径。中国近几年吸引了大量的国际人士到国内工作，又为以商业秘密为由发起337调查提供了更多的机会，因此近几年中国遭遇的以商业秘密为由的337调查呈现上升的趋势。

四、中国遭遇美国337调查的内部因素分析

（一）中国宏观因素

1.中国知识产权发展不均衡，与美日等发达国家仍有较大差距。2013年，中国知识产权发展状况的3个一级指标能力、绩效、环境指数分别居世界第三、第三、第三十，可见知识产权环境发展较落后，一级指标发展极不均衡。从国内层面来看，知识产权发展呈现西慢东快，南高北低的地区发展不均衡特点。从国际层面来看，2013年中国知识产权绩效指数虽然排名全球第三，但是得分数仅为美国和日本的一半。美国知识产权国际影响力的贡献度与创新贡献度的比值为2:1，而中国这两者的比值仅为1:1。这说明中国知识产权的国际影响力与美国差距很大，其知识产权的外延性与美国相差甚远。国际上，日本、瑞士、芬兰等国家的知识产权环境指数得分较高。这些国家的制度环境、知识产权的市场环境和文化环境的贡献程度都很高，三种环境的贡献程度基本上达到了1:1:1的平衡状态。而中国这三种环境贡献度的比值为2:1:1，市场环境和文化环境的发展明显相对落后很多，结构发展不平衡，有待优化。[9]

2.国内知识产权市场环境相对较差。首先，政府知识产权保护的宣传力度不够。很多中小企业对知识产权的相关法律法规仍然不太熟悉，对知识产权保护意识不强。全国各地都存在山寨版的电子产品、名牌奢侈品的仿冒品、著作和音像的盗版等，其价格低廉、功能强大，市场需求非常大，使得知识产权拥有者的合法利益受到严重的损失。其次，政府部门的交叉管理造成职责不清，执法标准不统一。这使得维权成本高，难以遏制国内侵权市场的快速发展。再次，政府对知识产权侵权的执行力度较小，无法有效严惩和震慑侵权行为。这导致侵权者为获取暴利，甘愿铤而走险。最后，知识产权保护工作需要各方面的专业人才，政府部门的人才储备及其更新还没有跟上知识产权的发展速度。

（二）中国微观因素

1.中小企业的知识产权意识不高。知识产权属于企业的无形资产，对企业的长期发展有着重大的影响。企业拥有自主的知识产权，才能在竞争激烈的国际市场中保持自己的竞争优势。在中国，仍然有相当一部分的中小企业因融资难、成本高等现实困难，对产品的长线投资研发创新不足。有些企业即使有研究成果，也由于不熟悉国际规则，不重视知识产权，没有及时申请知识产权保护，待产品上市，市场上就迅速出现大量的侵权者。同时，又因维权成本高、维权意识不足，很多企业放弃对知识产权的保护，进而形成恶性循环，使得企业的创新动力不足。由于知识产权意识普遍不高，中国中小企业大多只盯住短期利益，对知识产权的研发、积累、保护等并没有给予过多的关注和投资。

2.出口产品的国际竞争力逐渐增强。随着中国技术密集型企业的不断发展壮大，出口的技术密集型产品的国际竞争力不断提高，产品出口到美国的规模和比重也都不断的提高。中国对美国出口商品的结构不断优化，工业制成品的比重不断提升，而工业制成品内部的技术密集型产品出口也超过了劳动密集型产品出口。这些技术密集型产品具有其较强的国际竞争力，与美国市场上的同类产品形成激烈的竞争，由此招致美国竞争对手借助337调查猛烈的打击报复。

3.企业应诉的不积极推动337调查案件增长。中国企业总体上应诉率较低，败诉率高达60%，远高于世界平均值26%，这也推动了美国337调查针对中国企业的案件增长。中国企业应诉不积极的原因很多：其一，中国企业缺乏自主的知识产权，从而被认定存在侵权；其二，337调查的应诉成本过高，使得中国企业主动放弃应诉或者选择主动和解缴纳高昂的专利转让费；其三，多家企业涉案的情况下，因企业利益不等，缺乏行业凝聚力，难以形成高效的团队；其四，一些被诉企业在美国市场中的份额不大，应诉成本和收益不平衡，故选择不应诉，放弃美国市场。

五、中国应对美国337调查的措施

中国长期遭遇美国337调查，涉案企业深受其害，应通过政府、企业、行业中介三个方面积极寻找有效措施来降低337调查对中国企业的影响。

（一）政府方面的对策

1.继续完善知识产权法律体系和相关体制的建设。中国知识产权的法制建设应兼顾国内、国际两方面的需求，建立符合中国实际经济发展水平的知识产权法律体系。继续完善知识产权的相关法律法规，跟上知识产权发展的脚步，与国际接轨。同时，提升立法层次，加大法律惩罚力度，让知识产权保护工作做到有法可依。在知识产权保护体制体系的建设中，多设立鼓励发展自主知识产权的政策，完善维权机构的建设，建立维权的绿色快速通道，降低维权成本。

2.加大政府对知识产权的宣传力度。在政府的宏观调控下，通过政府、行业协会、学校、媒体、公益活动等多渠道宣传知识产权保护的重要性，普及相关法律知识。让全社会都对知识产权有更全面的认识和把握，提高全民维权意识，树立维护、尊重知识产权的观念，共同监督和举报知识产权侵权活动。此外，政府部门应对出口企业重点宣传相关国际知识产权保护条约体系，鼓励出口企业积极向国际知识产权保护条约提出申请，获得国际知识产权的保护，从而在337调查中取得主动权。

3.优化知识产权保护的市场环境。明确政府在知识产权保护方面的职责，使其切实承担对知识产权拥有者的利益保护的责任。在执法方面，加强执法力量的建设，加强对知识产权侵权事件的打击力度，提高侵权的成本和代价。做到违法必究，让知识产权管理工作形成合力，确保知识产权保护工作的顺利开展。在知识产权人才建设方面，加快在岗人员的后天培养，同时引进工作所需的专业性人才，跟上知识产权的更新速度，提高团队的总体专业素质。在诉讼方面，做到执法的尺度统一，公平公正。

（二）企业方面的对策

1.形成自主知识产权。要实现企业国际化的长远发展，争夺更多的市场份额，就要形成自主的知识产权，努力提升产品的国际竞争力。高新技术企业应该提高知识产权意识，杜绝知识产权侵权行为。短时间内企业可以通过购买国外专利或专利交叉协议等途径，合法取得他人的知识产权使用权。从长远发展来看，企业特别是高新技术企业，应加大科研投入，加快技术和产品创新，规避市场已有的知识产权，形成自己的核心知识产权，加强知识产权的保护。这是战胜337调查最根本的途径。此外，企业在研发过程中，要注重加强知识产权管理体系的建设，对研发资料的存档备案，对自主知识产权要及时申请专利、商标等国家认证。

2.积极向全球保护体系条约申请。与337调查的案由相关的全球保护体系条约主要有专利合作条约、商标国际注册马德里协定、工业品外观设计国际保存海牙协定等。申请者只需向这些国际保护体系条约提交一份国际申请便可在其全球100多成员国内申请对其知识产权的保护。因此，加入这3个全球保护体系条约是中国企业参与国际竞争、保护知识产权、对抗337调查的有效快捷途径。

3.做好美国入市前的准备。首先，要熟悉与其经营产品相关的美国知识产权的法律环境和管制体系，对“337条款”要有全面的认识。其次，做好美国境内相关知识产权方面进行检索和调查，如发现有知识产权冲突，又缺乏自主知识产权，可通过合法合理渠道获取知识产权的使用权，或通过改变产品的工艺、设计等创新规避侵权。最后，要对美国境内的主要竞争对手以及类似产品进行调查分析，努力向产品差异化的方向发展。

4.多渠道主动应诉337调查。首先，国内多家被诉方应加强联合。可以邀请利益相关的未涉案企业加入应诉队伍，整合共同的资源和证据，分摊费用，降低成本，提高团队的应诉能力。其次，在组建律师团队时可以中外结合，既节省成本，又提高效率。再次，借助美国提高专利流氓公司337调查门槛的规定，积极取证专利流氓公司未对其专利进行重大投资的事实，阻止对方的337调查。最后，在存在侵权事实或胜诉无望时，积极与对方协商，争取以最小的成本和解。只有积极主动地应诉337调查，努力提高胜诉率，才能有效压制美国对中国企业频繁提出337调查的气焰。

（三）行业中介方面的对策

行业协会应发挥自身优势，积极承担相关的责任。在多家联合应诉337调查的情况下，往往存在内部利益分配不均或搭便车的现象。由此导致被诉企业无法紧密团结在一起，团队内部博弈和谈判成本高居不下，难以形成高效的应诉团队。此时，行业协会应主动承担其责任，进行内部调解，并整合行业内外多方资源，调动整个行业的力量，加强各方之间的协作和分工，增强行业凝聚力，促使企业形成应诉合力，提高团队的应诉能力。同时，行业协会应建立337调查的海外信息平台，建立预警机制，加大337调查的宣传力度，助力国内企业提高应对337调查的能力。

[1]USITC.Section 337 Statistical Information[DB/OL].(2015-12-02)[2016-03-11].http://www.usitc.gov/press_room/337_ stats.htm.

[2]中国人民共和国商务部贸易救济调查局.最新动态[EB/OL].(2015-07-01)[2015-11-15].http://gpj.mofcom.gov.cn/ article/cx/cp/bz/?.

[3]United States Census Bureau.Trade in Goods with China[DB/OL].[2015-12-20].http://www.census.gov/foreign-trade/ balance/c5700.html#2015.

[4]United States Census Bureau.Trade in Goods with World,Seasonally Adjusted[DB/OL].[2015-09-20].http://www. census.gov/foreign-trade/balance/c0004.html.

[5]中国保护知识产权网.2014年知识产权国际快讯汇编[EB/OL].( 2015-04-24)[2015-11-20].http://www.ipr.gov.cn/list/ gjkx/1/cateinfo.html.

[6]李媛.337调查的立案条件分析与企业应对策[J].重庆理工大学学报(社会科学),2012,(3):35.

[7]商务部贸易救济调查局.美国国际贸易委员会发布337调查报告[EB/OL].(2014-06-19)[2015-11-15].http://gpj. mofcom.gov.cn/article/cx/cp/bz/201406/20140600631273.shtml.

[8]商务部贸易救济调查局.应对贸易摩擦动态[EB/OL].(2015-09-08) [2015-11-12].http://trb.mofcom.gov.cn/article/zt_ mymcyd/yddt/201509/20150901106964.shtml.

[9]中华人民共和国国家知识产权局.2014年中国知识产权发展状况报告(摘编)[EB/OL].(2015-06-05)[2015-10-20]. http://www.sipo.gov.cn/yw/2015/201506/t20150605_1127331.html.

[10]UN News Centre.China and US Telecoms Giants Lead Global Patent Activity in 2014–UN Report[EB/OL].(2015-03-19)[2015-12-20].http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=50375.

（责任编辑 王 珑）

The Analysis on Why China's Continuously Suffered from American 337 Investigation

XU Quan-hong
(Research Center for Regional Economy,College of Finance and Economics,Jimei University, Xiamen,361021,China)

Since China's entry into WTO,the export trade structure has continuously optimized,andthe export volume of technology intensive products has increased rapidly.The government and technology intensive enterprises have also attached great importance to the development and protection of intellectual property rights.However,since 2002,China has been the top one suffered from American 337 investigation,and occupies the largest share of 1/3.The reason for this result is not only lack of China micro enterprise intellectual property innovation,and macro Chinese intellectual property system is not perfect,in addition to the United States' macro and micro factors such as trade protection and enterprise competition etc..

337 investigations;the infringement of intellectual property;trade protection;technology intensive enterprises

F752.02

A

2095-2082（2016）06-0052-08

2016-10-14

教育部人文社科青年基金（13YJCZH026）

徐全红（1980—），女，山东青岛人，集美大学财经学院讲师，经济学硕士。