国家治理背景下我国重度残疾人康复体育发展研究

吴丽芳

(福建师范大学 体育科学学院，福建 福州 350117)

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国家治理背景下我国重度残疾人康复体育发展研究

吴丽芳

(福建师范大学 体育科学学院，福建 福州 350117)

运用文献资料、数理统计等研究方法,基于国家治理理论，对我国重度残疾人康复体育发展现状进行分析。研究结果显示：国家治理背景下我国重度残疾人康复体育发展存在制度供给难以满足需求、制度执行效率不高、创新动力不足等困境。研究认为,通过完善制度保障，提升服务效应和创新动力，从而推广符合我国国情的重度残疾人康复体育体系是我国残疾人体育治理体系的突破。 关键词:重度残疾人;国家治理;康复体育；家庭

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化[1]。推进国家治理体系现代化是强调国家治理体系的制度完善、能力提升的过程。国家治理是国家力量通过制度对不同资源的配置方式和整合能力[2]。我国政府高度重视残疾人的生存权和发展权，2002年提出了到2015年残疾人“人人享有康复服务”的目标，并践行《残疾人权利公约》《世界卫生组织残疾与康复行动计划》等精神，强调保障各个层次的残疾人在经济、文化、体育等方面的参与性[3]。体育具有改变世界的能力，中国残疾人联合会(以下简称中残联)强调康复体育是残疾人体育的重要组成部分，在全国范围内推进“全民健身”、“自强健身工程”，开展残疾人康复体育等系列项目，一定程度上改善了部分残疾人的体育参与状况。

据第二次全国残疾人抽样调查公报[4]推算，2010年末我国残疾人总数为8502万人，其中重度残疾2518万人，占全国残疾人口总数的29.62%。绝大部分重度残疾人由于无法走出家门，社会参与能力、活动等方面全面受到限制，康复体育参与度极低。为改变重度残疾人无法走出去的困境，中残联试图让康复体育进家庭。自2013年，中残联不断拓展残疾人康复体育进家庭模式，北京、河北等地区试点开始推广残疾人康复体育关爱家庭服务。经过两年多开拓性理论创新和卓越实践探索，中残联于2015年通过残疾人康复体育关爱家庭计划试行方案，在全国范围内推广重度残疾人康复体育进家庭项目。在国家自上而下的制度推进下，逐渐形成我国重度残疾人康复体育体系，国家治理能力在处理重度残疾人康复体育治理具体实践问题的效能得以体现，其现代化体现了发挥效能的制度化、规划化、程序化的体育制度体系[5]。因此，推进我国重度残疾人康复体育发展是重度残疾人对体育多元化需求的必然回应，在全面深化改革的国家战略背景下探讨重度残疾人康复体育发展研究是当前一个重要且不可回避的课题。本文试图对国家治理背景下重度残疾人康复体育发展现状、制度建设存在问题等做进一步探讨，以促进残疾人康复体育关爱家庭计划的有效实施，进而更好地推动我国重度残疾人康复体育制度化工作进程。

1 国家治理背景下我国重度残疾人康复体育发展现状

1.1 重度残疾人康复体育-残疾人体育的短板

残疾人康复体育事业是国家体育事业和残疾人事业的重要组成部分，党和政府高度重视残疾人康复体育工作发展。《体育法》《残疾人保障法》在法律层面明确规定要保障重度残疾人康复体育权利。《全民健身条例》《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》《残疾人体育工作“十二五”实施方案》《十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》[6-9]等系列指导性文件的出台为重度残疾人参与体育运动，改善生活质量、促进社会融入提供了有力保障。国家通过多方面努力，鼓励并促进残疾人参加各个层次的体育活动，提高残疾人的生活质量。随着我国残疾人事业的发展，相关政策法规逐渐与国际接轨。在政策制定上，已经将残疾人康复体育建设纳入本地群众体育建设大局。但是从第二次全国残疾人抽样调查中发现[10]，各类残疾人接受康复训练与服务的人员比例相对较低，大部分残疾人未接受服务和救助，医疗服务与救助的比例相对于其他服务较高，重治疗轻康复现象普遍存在。重度残疾人接受康复训练与服务的比例更少，救助难、康复难现象更为严重。基于全国残疾人状况及小康进程监测报告发现，近年来残疾人参与体育活动总体情况有所改善，但是残疾人参与体育活动比例依然较低，超过一半的残疾人从不参加体育活动，重度残疾人参与体育活动更是少数[11]。这与2014年笔者参与福建省残疾人体育调研中发现的情况一致，重度残疾人常年足不出户，几乎没有接触过康复体育。重度残疾人康复体育因障碍重重，长期以来是残疾人体育工作的短板。

表1 全国残疾人参加社区文化、体育活动情况 单位：%

注：数据来源于2013年度全国残疾人状况及小康进程监测报告

1.2 家庭康复体育模式发展现状

重度残疾人是指在精神、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或障碍，全部或部分丧失从事某种活动能力的人。重度残疾人，分为一级、二级的视力残疾人和肢体残疾人，以及残疾程度为一级、二级、三级的智力残疾人和精神残疾人[12]。虽然残疾人康复模式日趋多样化，有机构康复、延伸服务、社区和家庭服务，但是重度残疾人以家庭为主要责任者，以靠家庭其他成员供养和领取基本生活费为主，存在社会保障依赖性强、家庭经济压力大等困难，其总体生活状况与社会平均水平存在较大差距，相当一部分重度残疾人处于与社会生活完全隔离的状态[13]。家庭是我国重度残疾人实现康复(医疗、辅助器具和康复训练)的重要场域。这与国外重度残疾人康复体育模式有很大差距。残疾人康复体育发达的国家，拥有规模较大的康复中心、康复医院、社会福利疗养中心，这些机构拥有先进的康复体育设施和专业的康复体育训练人员。大部分重度残疾人可以定期到这些机构进行专门康复训练[14-16]。重度残疾人康复体育模式很大程度上受到国家的整体经济发展水平影响。我国重度残疾人以家庭为主要康复模式，家庭康复模式存在挑战与机遇。重度肢残患者可以在家庭进行以运动功能为主的康复训练，贫困智力残疾人在家庭开展运动功能、姿势矫正等康复训练，盲人在家可以定向行走和功能训练。但是家庭康复模式最大的挑战是如何为重度残疾人在家中提供科学、合理、有效的康复体育服务，涉及到很多制度保障问题，因此建立适合我国现实国情的家庭康复体育体系迫在眉睫。

图1 残疾人的主要康复形式比例分布图注：数据来源于第二次全国残疾人抽样调查

1.3 残疾人康复体育关爱家庭计划推进现状

自2009年以来，中残联开始尝试将康复体育器材、康复体育方法、康复体育服务送到残疾人家中，指导不便出家门的重度残疾人在家中进行科学、规范的康复训练[17]。天津市残联率先尝试为重度残疾人设计如掷飞镖、握力、夹珍珠、轮椅广播操等特色项目，在节庆日组织健身指导员到重度残疾人家中指导康复体育活动，深受重度残疾人的喜欢，其中轮椅广播操成为天津市残疾人健身体育品牌项目，获得中残联在全国范围内的推广。随后各地市纷纷设计和开展残疾人体育项目，如轮椅八段锦、轮椅太极拳、轮椅柔力球等项目。

2011年，中残联开始运行重度残疾人康复体育进家庭模式，率先在北京以项目支撑的方式开展试点运行。为扩大影响力，中残联开始在其他省市推广康复体育进家庭试点工作。如2014年，中残联首次将康复体育关爱家庭项目放在河北崇礼县实施。2015年，河北省率先将康复体育进家庭项目专项化，制定残疾人康复体育进家庭项目实施方案。随后，四川、天津、江西相继启动残疾人康复体育关爱家庭试点。2015年4月，中残联第十七次理事会会议通过了《残疾人康复体育关爱家庭计划(试行)》[17]，同年5月，向全国推广。

康复体育关爱家庭计划试行是我国重度残疾人康复体育治理的突破点。自2013年开始康复体育进家庭出现在我国残疾人事业发展统计公报中。当年，全国27个省(区、市)开展了残疾人体育健身培训、比赛及体育进家庭等形式多样的活动6000多场次。2014年，在北京、河北运行1000个残疾人家庭试点康复体育进家庭项目。2015年，开展重度居家残疾人康复体育服务试点18080户[18]。

1.4 残疾人康复体育协作治理现状

我国残疾人康复体育关爱家庭试点工作在国家治理下通过制度优势汇聚各种资源，建构一个互补的协同整体，从而力求提高资源配置效率。第一，残疾人康复体育关爱家庭计划需要财政的支持。一方面，获批的康复体育进家庭试点项目的省份，可得到中残联专项补助资金。作为康复体育进家庭试点项目，每人490元标准，根据试点人数，中残联给予相应的补助资金。另一方面，通过制度安排确保经费保障。《残疾人康复体育关爱家庭计划(试行)》明确规定，各省市在推广重度残疾人康复体育进家庭时，在财政经费等方面上要给予相应保障，如地方财政设立专项经费和群众体育经费扶持。

第二，残疾人康复体育关爱家庭计划需要高等院校人才支持。国家鼓励高等院校开设康复体育专业，培养专业的康复体育人才，上海体育学院、北京体育大学、武汉体育学院、广州体育学院、山东体育学院、天津体育学院、吉林体育学院、南京体育学院等开设康复体育保健、特殊体育、运动康复等专业，部分综合院校也有开设康复体育专业。国内部分院校已经有康复体育专业的本科、硕士、博士不同层次的人才培养途径。

第三，中残联与国家体育总局等部门联合，培养残疾人体育健身指导员。自2014年起，残疾人健身指导方法被纳入到社会体育指导员的培训中，社会体育指导员培训必须掌握残疾人体育健身指导方法。从以试点开展康复体育进家庭的现状看，大部分省市残联一般以委托高等体育院校或企业单位来开展康复体育进家庭，其团队实施主体以残疾人体育健身指导员，少部分省市开始培训康复体育指导员。重度残疾人康复体育工作需要不同类型的康复体育人才提供不同类型的服务，残疾人体育健身指导员是提高重度残疾人康复体育指导和服务的保障。

“十二五”期间，我国重点实施残疾人“自强健身工程”，逐步形成一支立足基层、面向残疾人提供健身指导服务的工作队伍，要求在全国培养3万名残疾人体育健身指导员。中残联于2011年全面启动了残疾人体育健身指导员培训工作，截止2014年已成功举办七期国家级残疾人体育健身指导员师资培训班。各省市级残联举办残疾人体育健身指导员培养工作，根据我国残疾人事业公报数据统计，近五年培养的人数急剧上升, 截止2015年，我国已培养4万多名残疾人体育健身指导员。

图2 近5年我国残疾人体育健身指导员培养人数注：数据来源于2011-2015我国残疾人事业公报

2 国家治理背景下我国重度残疾人康复体育发展中的困境

2.1 国家治理的制度供给难以满足需求

目前重度残疾人康复体育制度供给难以满足日趋复杂的实践需要，首先体现在制度生产缺位。我国尚缺专门重度残疾人保障法，无法保证重度残疾人康复权益保障水平。与康复体育发展好的国家相比，很多国家有专门的重度残疾人保障法，从权利，康复、教育、经济支持、生活等方面都给予重度残疾人实质性的支持与帮助，如美国有《残疾人康复法》，德国有《重度残疾人保障法》。其次，制度生产滞后，一些制度体系制定落后于现实，重度残疾人康复体育配套制度还未完善。《残疾人康复体育关爱家庭计划(试行)》，是目前我国第一个重度残疾人康复体育进家庭的指导性纲要，其配套措施尚未建立起来。各地还没出台重度残疾人康复体育服务专门性文件及相关配套文件。第三，制度体系低质，重度残疾人康复体育权益存在“有法不依”、“有制度不遵循”、“利益表达途径不畅”现象。虽然有些政策法规已经关注到残疾人康复体育权益，但是重度残疾人康复体育权益关注度低，处于边缘化。第四，制度生产真空，如缺乏残疾人康复体育关爱家庭服务规范与标准。残疾人康复体育关爱家庭服务作为公共体育服务的组成部分，国家提倡采用政府购买服务形式，但却没有相应的服务规范与标准。在各试点实际操作过程中,一盘散沙，各自为政，不规范的管理行为普遍存在，如残疾人康复服务机构没有制定规章制度，评估主观性强，针对性差等。正因为重度残疾人参与体育的障碍困难之大，更需要在制度层面有明确的支持。

2.2 国家治理的制度执行效率不高

国家治理需要通过高效的集体活动逻辑，获取多方协同效益，从重度残疾人康复体育发展实践看，重度残疾人康复体育制度执行效率不高。首先，重度残疾人康复体育需求存在严重供需对接不畅，覆盖面低现象。一方面，重度残疾人队伍庞大，其康复体育需求量大，然而实际接受康复体育服务的比例非常少。2011年，北京东城区的60户残疾人收到健身器材大礼包，2012年在全区170户重度残疾人进行残疾人体育健身进家庭。河北省在2014年试点500户的基础上，2015年目标是为1000户重度残疾人开展“三进提供服务”。2015年四川省康复体育进家庭试点项目目标为服务3000户重度残疾人。这与我国重度残疾总人口数2518万人相比，接受服务的覆盖面太低。另一方面，许多有康复体育技能的爱心人士，想要加入到残疾人康复体育服务行列中，却找不到合适的服务平台和服务对象，而重度残疾人参与体育活动需要专业人士的指导，造成供需对接不流畅。

其次，重度残疾人康复体育服务碎片化，流于形式。一方面，康复体育服务时间短，缺乏延续性，时间集中在宣传残疾人节庆日，服务临时性，难以产生有效、可观的康复效果。入户调查、购买服务、服务实施 、评估检查几个环节总的时间为两个月，其中服务实施就两周，很难量化康复体育效果。另一方面，残疾人体育器械研发水平相对落后，康复体育进家庭配置普适性的小型体育器械，如小哑铃、拉力器、握力器、健身球等，无法满足重度残疾人个性化体育需求。另外，各级残联尚未将重度残疾人康复体育工作作为其工作规划的评价体系，直接导致重度残疾人康复体育执行力度不够。

2.3 国家治理的制度创新动力不足

首先，康复体育智力支持不够，康复体育人才专业化程度低。从职前培养途径上看，我国设有康复体育专业或康复专业的高校较少，培养的康复体育及康复人才数量少。这与时下特殊教育学校及省市康复中心建设的迅速增长，形成供求关系紧张态势。从职后培养途径上看，残疾人体育健身指导员是康复体育人才的重要补充。自2011年开始，我国已经形成一批不同级别的残疾人体育健身指导员队伍，然而由于前期的专业背景差异大，部分残疾人体育健身指导员无法完成康复体育工作，导致无论从质或量上都无法满足对重度残疾人康复体育工作。社会助残机构的康复服务人员的自身素质、管理能力、服务水平良莠不齐，缺乏专业化培训，专业化程度不高，无法提供康复体育人才智力支持。

其次，“多元化”治理模式尚未形成。现阶段重度残疾人康复体育以政府主导运行模式为主，治理模式“一元化”，社会力量支持残疾人康复体育的体制和机制尚未形成。从康复体育发展的长期性角度来看，这部分经费对于保障项目的完成相当有限。大部分省市开展重度残疾人康复体育相关工作经费没有得到中残联经费资助，需要地方财政等经费支持。要让残疾人康复体育关爱家庭成为普惠性服务，需要强大的财政支持，如果全部依赖国家、地方财政拨款，这对于我国的财政实力具有很大的挑战。

3 国家治理背景下重度残疾人康复体育发展策略

发展重度残疾人康复体育应结合我国基本国情，改变现有重度残疾人康复体育制度供给难以满足要求，制度执行效率不高，创新动力不足等现实困境，要树立国家治理理念，探索具有中国特色的重度残疾人康复体育体系。

3.1 加强制度建设，完善重度残疾人康复体育制度保障

第一，修订、充实重度残疾人康复体育相关法律法规。对于现有运行较好的政策规章，可以考虑进一步规范到法律层面。比如继续贯彻《体育法》《全民健身条例》等法规精神，突出落实重度残疾人群体的康复体育权益，在顶层制度上确保重度残疾人享有和健全人一样的体育活动。第二，完善重度残疾人康复体育关爱家庭服务的制度环境，建设重度残疾人康复体育关爱家庭服务配套政策工程，包括管理制度、考核考评制度、激励制度。第三，重视重度残疾人的话语权，加强利益表达制度建设，拓展权益表达渠道，切实保障重度残疾人康复体育权益，确保其受到侵害时或需要帮助时可以获得相应的救助。第四，尽快制定国家、地方、组织机构三个层面的服务规范，国家层面的服务规范是基本、总体、原则性，起到指导性的作用；地方层面的服务规范，起到承上启下作用；组织机构层面的服务规范是切合实际、具体、可行性的各种规章制度。此外残疾人体育服务作为公共服务产品之一，务必要实施等级认证(国家级、省级)。根据各助残组织的服务管理、人员配置、质量考核等方面进行不同等级认定，等级制度对助残组织起到激励作用。

3.2 注重效率与质量，提升残疾人康复体育服务效应

第一，充分利用新媒体，多渠道广泛宣传残疾人康复体育知识，普及残疾人康复体育项目，充分调动重度残疾人的主观能动性，提高重度残疾人康复体育意识。第二，加强重度残疾人康复体育服务和需求跟踪监控，促进供需对接流畅。第三，扩大覆盖面，让更多重度残疾人能够得到康复体育服务，同时追求康复体育的常态化，让康复体育关爱家庭成为重度残疾人的民生工程。第四，强调精准体育，应用康复体育专业技术，结合重度残疾人的康复体育需求和生活环境，实现精准的诊断，制定具有个性化的康复体育方案。第五，加强残疾人康复体育过程监控，建立定量和定性相结合的评估体系，促进残疾人康复体育科学化。第六，建立重度残疾人康复体育服务信息平台，共同研发和推广重度残疾人康复体育项目，吸取优秀经验和共享研究成果，共同拓展残疾体育康复关爱家庭工程项目，让更多的残疾人得到方便可及的服务。

3.3 优化治理路径，提升康复体育创新动力

第一，培养创新型残疾人康复体育人才是提升残疾人康复体育事业的动力源泉。一方面，建立多专业的残疾人康复体育服务团队，建立医疗系统和体育系统合作团队，加快康复体育学科发展，加强康复体育专业人才队伍培养，建立一批高素质的康复体育专职人才。另一方面，继续推进残疾人体育健身指导员培训，拓宽康复体育人才培养途径，推进康复体育人才资格认证制度。第二，残疾人康复体育各职能部门要形成良好的互动和沟通机制。中残联要履行宏观管理和监督职责，省市残联要制定适合本地区实际情况的实施细则，社会助残组织要设计个性化的康复体育计划。第三，强调治理主体的多元参与，治理结构需要政府、社会、市场多方力量形成网络化结构。促进重度残疾人康复体育“一元化”向“多元化”治理模式转变，形成政府主导、社会参与的残疾人康复体育服务供给模式。一方面发挥政府制度优势，完善重度残疾人康复体育投入机制。比如推进重度残疾人护理补贴制度，强化兜底康复保障。建立重度残疾人康复体育专项经费预算制度，明确规定各级政府的经费补助比例，实现政府财政投入制度化。另一方面，引入市场机制，积极吸引第三部门的社会资本，使更多社会力量参与进来。通过减税免税等方式鼓励企业、单位、机构对残疾人康复体育器具的研发、生产，鼓励残疾人康复体育器具产业发展。

4 结语

制度化是国家治理现代化的逻辑起点和必由之路。重度残疾人康复体育制度化建设是从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定模式，把康复体育的形式、内容、途径、渠道、要素及环节以制度的形式固定下来，使“三进提供服务”规范化、有序化的变迁过程，是实现合法、规范和有序地提供“三进提供服务”的过程。在国家治理视域下，重度残疾人康复体育制度化建设无疑是保障重度残疾人康复体育权力实施的重要路径和先决条件，也是保证各项工作完成的重要环节，是当下残疾人康复体育事业发展新的任务和挑战。

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Resear on the Development of Rehabilitation Sports for Severe Disabled Persons from the Perspective of State Governance

WU Li-fang

(Department of physical education and sport science, Fujian Normal University, Fuzhou 350117, China)

Based on the theory of state governance, this thesis adopts some kinds of researching methods, such as literature analysis, statistical data analysis. It reflects the situation of the development of rehabilitation sports severe disabled persons. The research shows there are some problems such as institutional supply which is difficult to meet demand, institutional implementation efficiency which is not high, and the lack of innovation power. The author thinks that it is important to improve institutional security, enhance service effect, enhance innovation power. Then promoting a suitable system of rehabilitation sports for severe disabled persons is a breakthrough point of sports governance system for disabled people.

severe disabled persons; state governance;rehabilitation sports;care for family

2016-10-25；

2016-11-29

国家社会科学基金资助项目(15BTY071)；福建省社会科学规划项目(2014C068)；福建省教育厅项目(JBS14070)。

吴丽芳 (1981-),女,讲师，博士，研究方向：特殊体育。

G812.49

A

1672-1365(2016)06-0011-06