资源约束、政府购买服务与食品安全监管体系优化研究

刘刚

（天津农学院经济管理学院，天津300384）

资源约束、政府购买服务与食品安全监管体系优化研究

刘刚

（天津农学院经济管理学院，天津300384）

食品安全监管是一个系统工程，传统的单纯依靠政府部门的监管体系不可避免地会受到资源不足的制约，从而影响监管效率。在分析我国现行食品安全监管体系结构的基础上，提出当前我国食品安全监管存在人力资源、检验检测资源和信息资源三大约束。以购买范围界定、购买内容和购买方式为分析框架，构建了以政府购买服务为核心的食品安全监管体系优化理论模型，其中政府购买服务的内容包括技术服务、风险管理服务和监管辅助服务。并从理念更新、法律保障和整合检验检测体系三方面提出了推进食品安全监管中政府购买服务的对策建议。

食品安全监管；政府购买服务；资源约束；优化

食品安全问题是重大的民生问题，它能够从侧面反映一个社会的发展水平。国家高度重视食品安全问题，提出用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责保障人民群众“舌尖上的安全”。然而由于食品安全问题的复杂性，食品安全监管的任务非常繁重。近年来频发的食品安全问题使得改革和创新食品安全监管体系迫在眉睫。食品安全是社会公共安全的重要组成部分，随着消费者对食品安全的关注度和期望值越来越高、舆论燃点越来越低，食品安全监管资源的约束问题越来越凸显。食品安全监管中的资源约束主要表现为执法人员尤其是基层执法人员数量不足、设备仪器不足、检验检测成本高等，严重制约了监管绩效。以政府购买公共服务为核心优化食品安全监管体系，可以克服食品安全监管中的资源约束，从而将社会力量引入到食品安全监管体系之中，形成社会共治的格局。

吴元元（2012）认为食品安全监管存在双重约束，一方面现代食品行业的不确定性风险加重了执法负荷，另一方面公共执法资源稀缺制约了食品安全监管绩效［1］。胡颖廉(2015)提出食品安全监管体系改革应重视监管资源的区域布局，构建市场嵌入型的监管体系［2］。张曼等（2014）认为应加强自下而上的第三方监管力量，实行国家和社会相结合的食品安全治理模式，从而弥补政府自上而下的监管不足［3］。政府购买服务是食品安全问题社会共治的重要内容，现有相关研究相对较少。本文在分析现有监管体系资源约束问题的基础上，以政府购买服务为核心提出优化我国食品安全监管体系的理论模型和对策建议，以期对提升我国食品安全监管水平具有借鉴意义。

一、食品安全监管中的资源约束

（一）食品安全监管体系构成

当前，我国的食品安全监管体系由三部分构成，包括监管体制、监管机制和监管能力，具体内容见表1所示。

表1 我国食品安全监管体系

食品安全监管体制是指履行食品安全监管职能的机构设置、管理权限划分及体现其相互关系的组织结构与制度。从国际经验上看，食品安全监管体制大致包括三种类型：一是单一部门制，即食品安全监管由一个部门负责；二是多部门体制，即食品安全监管职能由若干政府部门共同承担；三是综合体制，即在多部门体制的基础上，将食品安全监管纳入到一个国家级的独立机构之中。2013年，我国进行了食品安全监管体制改革，将原有的分段监管体制改为统一监管，即原来分散于质监、工商、卫生、食药监等部门的食品安全监管职能统一划归新组建的国家食品药品监督管理总局，农业部门仍然负责初级农产品质量安全监督管理。

食品安全监管机制是指监管主体对监管客体的监管方法。食品安全监管机制包括激励机制、惩罚机制和信息沟通机制。激励机制主要通过正向激励引导食品生产经营者生产和销售安全食品，包括税收优惠、财政补贴、市场优先准入、市场信用等级制度等。惩罚机制包括质量担保、责任保险、黑名单制度等。信息沟通机制主要是针对消费者对食品安全信息的需求，通过建立通畅的信息沟通渠道，实现食品安全信息的透明化。信息沟通机制的基础是建立食品安全信用体系和建立信息共享平台。

食品安全监管能力指食品安全监管资源的配置和运用，包括标准体系、检验检测体系、风险管理体系、认证体系、社会监督体系和应急管理体系。其中，食品安全检验检测体系承担着为政府提供技术决策、技术服务和技术咨询的重要职能，食品安全风险管理体系是一个包括评估机构、监测数据、检测技术、控制技术等在内的综合体系，社会监督体系是指公众或社会组织参与食品安全监管的机制和模式，应急管理体系包括应急预案制定、完善应急处置机制、加强部门协同等方面。

（二）食品安全监管中的资源约束分析

一是人力资源约束。现代食品安全监管的人力资源体系有三大支柱，分别为行政管理、风险分析和犯罪打击，它们分别从政策、技术和执法层面为食品安全监管提供支撑。从国际经验看，人力资源配置直接影响食品安全监管绩效。美国的食药监局（FDA）除了聘用数以千计的技术人员从事风险评估外，还有数以万计的监管执法人员在农田和企业生产车间进行巡查。相比之下，从人口比例来看，我国的食品安全监管人力资源配置存在严重不足，且执法人员与行政管理人员存在“倒挂”现象，食品安全监管基层执法人员不足，专业技术人员数量则更少。

二是检验检测资源约束。食品安全检验检测体系约束主要表现在以下两个方面：一是社会检验资源匮乏且检验检测能力不强。我国现有2.5万家质量服务技术机构，其中近2万家由不同的政府部门直接设立，平均每家资产总额不足500万元、年收入不足400万元。而2012年SGS、BV、Intertek等国际质量技术服务集团的平均收入是我国质量技术机构平均收入的近7000倍。在食品质量检测检验方面也是如此，我国的食品安全检验检测机构主要分布于原有卫生、食药监、质监、检验检疫、农业等政府职能部门，社会检测力量发展滞后。二是信息共享不足，检验检测资源利用效率不高。现有食品质量检验检测体系存在资源重复配置、职能和层次定位不清晰等问题，不同检测机构的信息共享和整合程度不高，造成存量检验检测资源利用效率不高。

三是信息资源约束。信息是食品安全问题治理的基础。公众对食品安全信息的需求程度越来越高，现有的信息供给不仅难以满足公众需求，由于食品安全风险的社会建构性，还使得在信息传播过程中食品安全风险被人为放大。当前,执法人员和检测设施不足、检测成本高使得食品质量安全信息获取不全面、不及时，同时监管部门之间、区域之间的监管信息不能充分共享，食品安全信息供给缺乏统一标准、接口和发布平台。信息约束已经成为制约食品安全监管绩效的重要方面，也是公众对当前食品安全监管信任程度较低的重要原因。

三、基于政府购买公共服务的食品安全监管创新

（一）理论模型

政府购买服务即通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。在这里，购买服务的主体是各级行政机关及具有行政管理职能的事业单位，承接主体包括社会组织、企业及机构等社会力量。当前，我国政府购买服务正在快速发展并迈向制度化，2013年9月，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“推广政府购买服务”，这是在国家战略层面上的重大部署。在食品安全监管中引入政府购买服务可以调动社会资源参与食品安全监管，克服资源约束、降低执法成本、提高监管效率。基于政府购买的食品安全监管体系创新包括三方面内容：一是购买范围的界定，二是明确购买内容，三是确定购买方式。

（二）购买范围的界定

政府购买公共服务的关键是对公共服务进行合理分类，科学确定购买范围。根据公共产品的竞争性和排他性程度，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品［4］。公共产品理论认为纯公共产品应由政府直接提供，准公共产品可以由市场或社会提供。食品安全是关系到整个社会利益的公共事务，作为一种公共产品而存在［5］。保障食品安全是政府的重要职能，中央农村工作会议提出要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。然而，由于资源约束和成本收益问题，单纯依靠企业自觉和政府监管不一定能够达到预期效果，将食品安全监管中具有准公共性质的职能外包给社会力量，可以在一定程度上克服资源约束并提高食品安全监管绩效。

（三）购买内容

从国内外经验看，政府购买服务的主要项目包括基本公共服务（如教育、就业等）、社会管理服务、行政管理与协调、技术服务、政府消耗性服务、政府履职所需辅助性事项等。在食品安全监管领域，很多地方政府都进行了政府购买服务的有益尝试，见表2所示。根据我国食品安全监管体系的构成，监管体制和监管机制属纯公共产品范畴，而监管能力中的部分内容则具有准公共产品特性，可以通过政府购买服务的方式来提供。基于对食品安全监管中政府购买服务范围的界定分析，结合部分地区的成功实践,本研究将政府购买服务内容分为技术服务、风险管理服务及监管辅助服务。

一是政府购买技术服务。技术服务是政府购买中的重要内容。政府购买技术服务的主要目的是克服食品安全监管中的检验检测资源约束。政府购买检验、检疫、检测等技术服务一方面可以实现以项目为导向，有针对性地提高食品安全检验检测效率；另一方面可以引导科研院所和企业加强食品安全检验检测能力建设，形成层次分明的食品安全检验检测体系。

表2 地方政府在食品安全监管中购买服务内容示例

二是政府购买风险管理服务。理想的食品安全监管体系应是建立在风险分析基础之上的预防性体系。食品安全风险管理体系包括风险评估机构建立、检测数据收集、评估技术发展、风险交流四方面内容。对于风险管理服务，政府购买的重点应是检测数据收集和风险交流两方面。对于检测数据收集可以采取“转让—经营”模式，交给专业机构运营。对于风险交流，可以通过政府购买服务的方式发挥社会组织在食品安全信息发布、食品安全知识普及中的重要作用。

三是政府购买监管辅助服务。政府购买监管辅助服务的主要目的是克服食品安全监管中的人力资源约束，克服监管力量尤其是基层监管力量的不足，尽可能填补监管空白。食品安全监管辅助服务主要包括社会监督、信息搜集和报送、知识宣传三方面内容。通过政府购买监管辅助服务，可以变部门管理转变为社会管理，充分调动社会资源参与到食品安全监管之中。

（四）购买方式

对于食品安全监管来说，政府购买服务是一个系统工程，购买服务的入口和出口都需要一整套严谨的制度规范，遵循科学的路径。一是要根据食品安全监管中各项职能的特性选择不同的购买方式。从国外实践来看，政府购买公共服务的方式包括合同外包、公司合营、凭单制和政府补助［6］。对于食品安全监管职能来说，政府购买公共服务应采取合同外包的方式。根据前文的购买内容分析，技术服务和风险管理服务可以采取“结果导向”的合同管理方式，监管辅助类服务可采用“任务导向”的合同管理方式。二是建立规范、公平、公开的竞争机制，对承接主体应建立严格的准入和退出机制，保证有承接资质的主体能够公开、公平地参与政府购买服务的竞争［7］。三是建立严格的监督和考核机制，可引入独立的第三方监督和评估机构进行绩效管理、审计和外部监督［8］。

四、推进食品安全监管中政府购买服务的对策

（一）树立政府与社会关联互补、协同共治的理念

资源约束是任何类型的公共执法都无法回避的现实挑战。食品安全监管是一个系统性工程，在食品安全监管体系中引入社会力量可以克服监管中的人力资源约束、检验检测资源约束和信息约束。政府应克服“监管中心主义”约束，在制度设计中突破监管机构的本位思想，重视社会力量在食品安全监管中的重要作用。同时应转变观念，从公共服务的提供者角色逐步转变为购买者和监督者角色，在食品安全监管职能外包中建立起与承接主体间平等的契约关系。

（二）完善食品安全监管中政府购买服务的法律基础

在食品安全监管中，应完善政府购买公共服务的法律基础，依法确立政府购买公共服务各项程序、具体方法与制度。重点涉及两方面法律法规，一类是食品安全类法律法规，另一类是政府购买服务类法律法规。应以现有的《食品安全法》和《政府采购法》为基础，通过完善修订相关法律，将政府向社会力量购买公共服务纳入到政府采购的法律范围之中，同时明确政府购买服务在食品安全监管体系中的重要作用。

（三）通过整合检验检测体系培育合格承接主体

目前我国检验检测资源总量庞大，但大多数食品安全检测机构都是隶属于政府的事业单位，它们虽然掌握着大量的检测资源，却游离在市场经济体制之外，缺乏活力和竞争力。为此，应改变当前食品质量检验检测体系的现状。一方面应有计划地开放检验检测市场，鼓励并支持第三方检验机构发展，逐步加大向第三方食品检验机构购买服务的比例；另一方面，应推进“政技分开”，改变检验检测机构附属于行政职能部门的现状，如此不仅有利于构建精简高效的监督行政体系，也可大大提高技术支撑的效率。

[1]吴元元.信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野[J].中国社会科学,2012（6）：115-133.

[2]胡颖廉.“十三五”期间的食品安全监管体系催生：解剖四类区域[J].改革,2015（3）：72-81.

[3]张曼,唐晓纯,普蓂喆,等.食品安全社会共治：企业、政府与第三方监管力量[J].食品科学,2014,35（13）：286-292.

[4]魏娜,刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究[J].中国行政管理,2015（1）：73-76.

[5]曾望军,邬力祥.生成、危机与供给：食品安全公共性的三个维度[J].现代经济探讨,2014（11）：69-73.

[6]李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革,2013（12）：17-29.

[7]胡薇.政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实[J].经济社会体制比较,2012（11）：129-136.

[8]徐家良,赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理,2013（8）：26-30.

责任编辑 张继梅

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2095-7017（2016）11-0044-05

刘刚（1980—），男，天津农学院经济管理学院副教授，博士，研究方向：食品安全问题治理。