论中国粮食产业发展的消费政策体系

李铜山，刘庆庆

(河南工业大学 粮食经济研究中心，河南 郑州 450001)



论中国粮食产业发展的消费政策体系

李铜山，刘庆庆

(河南工业大学 粮食经济研究中心，河南 郑州 450001)

粮食产业发展的消费政策体系包括主体的粮食消费政策体系和配套的粮食消费政策体系，按照短期、中期与长期三个时间类别对相应的政策体系内容进行了讨论。短期粮食消费主体政策主要包括口粮消费安全政策、饲料用粮支持政策等；中期粮食消费主体政策主要包括绿色生产激励政策、口粮加工补贴政策等；长期粮食消费主体政策主要包括小微加工企业扶持政策、多种用途开发奖励政策等。短期粮食消费配套政策主要包括替代产品生产补贴政策、替代产品消费补贴政策等；中期粮食消费配套政策主要包括粮食精深加工扶持政策、产学研一体化扶持政策等；长期粮食消费配套政策主要包括加工企业小额贷款担保政策、加工科研发展支持政策等。

粮食产业；消费政策体系；短期；中期；长期

完善的粮食产业发展的消费政策体系，应该包括主体的粮食消费政策体系和配套的粮食消费政策体系。主体的粮食消费政策体系与配套的粮食消费政策体系之间，需要相互沟通，协调一致。

1 主体的粮食消费政策体系

主体的粮食消费政策体系是指对粮食消费起直接作用的政策。主体的粮食消费政策体系需要紧紧围绕粮食消费目标进行设计。我国当前的粮食消费政策还存在一些不足，可分短期、中期、长期3个时间段来重新规划和完善。

1.1 短期粮食消费主体政策

建立短期粮食消费主体政策，是为了筑牢口粮、工业用粮、饲料用粮的消费基础，做好粮食消费风险预警和风险规避，促进粮食消费增长方式转变，为中期粮食供求均衡做好准备。具体来说，短期粮食消费主体政策主要包括口粮消费安全政策、饲料用粮支持政策、工业用粮支持政策、消费风险预警规避政策和消费增长方式转变政策等[1]。

1.1.1 口粮消费安全政策

制定并实施口粮消费安全政策的目的是：在粮食产业发展中，积极贯彻落实国家粮食安全新战略，以我国城乡居民的主食和粮食消费的基本项目——小麦和稻谷作为核心保障对象，将我国粮食自给的核心以及我国粮食安全战略的底线——“确保口粮安全”切切实实落到实处。此政策的关键是拿部分财政支出来维持口粮消费安全，真正保证占我国粮食消费总量45%左右的口粮消费安全，这是我国粮食安全的根本宗旨。

从此，可考虑实施粮食生产支持政策、种粮补贴政策、粮食最低价收购政策、粮食目标价格补贴政策和弱势消费群体财政补贴政策等政策措施，解决好粮食产业发展中的“饭碗保障”问题。图1显示，2000—2014年，正是有了比较好的口粮消费安全政策，我国谷物消费中稻谷、小麦、玉米等口粮消费量才能随着人口的增加而整体呈现增长趋势，保障了粮食安全。

图1 我国稻谷、小麦、玉米口粮用粮消费量

1.1.2 饲料用粮支持政策

制定并实施饲料用粮支持政策的目的是：在粮食产业发展中，适应占我国粮食消费40%左右且比重还在稳步攀升(年均增速超过2%)，已成为粮食消费刚性增长主要需求的饲料用粮的巨大需求，运用财力择优支持饲料企业发展。一方面解决我国饲料生产规模偏小问题，促进饲料工业的健康发展[2]；另一方面满足畜禽、鱼类养殖业对饲料的增量需求，推动我国畜牧养殖业早日跨入发达国家门槛。

为此，我国可考虑实施饲料用粮贷款贴息政策、饲料用粮限额扶持政策、饲料用粮节约奖励政策、饲料用粮收入补贴政策等政策措施，解决好粮食产业发展中的饲料用粮供需平衡问题。图2显示，2000—2014年，由于饲料用粮支持政策对路，我国保持了谷物消费中稻谷、小麦、玉米饲料用粮消费量持续增长的态势。尤其是玉米用作饲料粮的比重明显提升，有力促进了我国畜牧业的快速健康发展。

图2 我国稻谷、小麦、玉米饲料用粮消费量

1.1.3 工业用粮支持政策

制定并实施工业用粮支持政策的目的是：在粮食产业发展中，适应食品工业用粮(如制作味精、酱油、醋等调味品和酒、饼干、糖果等食品)、纺织工业用粮(如给布料上浆)、燃料工业用粮(用玉米、小麦制造酒精、乙醇汽油等)等的庞大需求，根据国情和行业发展重要性排出用粮优先顺序(如食品工业用粮居首，纺织工业用粮居次，燃料工业用粮再次)，拿出一定的财政资金分门别类地对粮食加工制造业需要的粮食给予不同程度的支持，保证占我国粮食消费总量10%左右且比重不断提高并呈现加速增长趋势的工业用粮需求得到满足。一方面保证食品工业能够使用优质的粮食，生产出质量有保证的食品；另一方面利用政策充分挖掘和释放粮食加工制造业，尤其是食品工业对农民的较强的潜在吸纳能力，促进农村富余劳动力及时全面地向非农产业转移就业。

为此，可考虑实施食品工业优先发展政策、重点食品生产补贴政策、食品工业污染治理扶持政策、粮食加工制造业吸收农民工就业奖励政策等政策措施，解决好粮食产业发展中的“工农联盟”问题。图3显示，2000—2014年，正是在工业用粮支持政策的引导下，我国谷物消费中稻谷、小麦、玉米的加工量均有一定增长。尤其是玉米加工用量增长很快，虽然最近几年有所下降，但仍然保持在高位。

图3 我国稻谷、小麦、玉米工业用粮消费量

1.1.4 消费风险预警规避政策

制定并实施消费风险预警规避政策的目的是：在粮食产业发展中，防范粮食产量丰歉及质量高低难控、粮食市场价格波动、粮食替代品和互补品变化、消费者收入变化、政府相关消费政策以及国际政治经济形势巨变等导致的粮食消费上的购买商品风险、购买时间风险、购买环境风险以及购买社会风险，建立健全粮食消费风险预警机制，减少和规避粮食消费结果的不确定性，保障粮食消费缓解粮食消费的季节性短缺。

为此，可考虑实施粮食消费风险预警系统建设支持政策、粮食低价或平价销售收入损失补贴政策、粮食购销企业商业保险费用补贴政策、粮食购销企业贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的消费风险问题。表1显示，2000年到2014年，在消费风险预警规避政策的引导下，我国谷物中供给有余的稻谷的出口量保持增长趋势；供求基本平衡的小麦和供不应求的玉米的出口量明显减少，进口量却持续增长，连续几年为净进口。

表1 我国2000—2014年稻谷、小麦、玉米净出口 万吨

1.1.5 消费增长方式转变政策

制定并实施消费增长方式转变政策的目的是：在粮食产业发展中，树立对粮食适度消费和适度加工的发展理念，变革不尽合理的粮食消费方式和粮食工业生产方式，倡导粮食节约型消费和节约型加工，政府利用政策的支持和引导力量，降低粮食工业生产方式由粗放向集约转型的成本，诱导粮食消费方式和粮食加工企业生产方式转变的内在动力，促成粮食的科学消费和粮食加工产业的科学发展。

为此，可考虑实施粮食节约型消费鼓励和奖励政策、粮食高精尖加工技术引进支持政策、粮食加工设备更新换代财政补贴政策、粮食加工工艺革新财政资助政策等，解决好粮食产业发展中的消费增长方式转变问题。图4显示，在消费增长方式转变政策的推动下，我国谷物消费中的口粮用粮已经明显少于饲料用粮，工业用粮越来越接近口粮用粮，储备用粮保障度较高，粮食贮藏运输中的损耗浪费正逐步得到遏制。

图4 2015年我国主要粮食各类用途占比

1.2 中期粮食消费主体政策

建立中期粮食消费主体政策，是为了鼓励绿色生产，完善口粮加工补贴，实施生产规模扶持，鼓励参与商业保险，提高粮食及其加工制成品质量，维护粮食流通秩序，优化流通结构，改善流通基础设施，调控粮食进出口。具体来说，中期粮食消费主体政策主要包括绿色生产激励政策、口粮加工补贴政策、规模扶持政策[3]和参与商业保险支持政策等。

1.2.1 绿色生产激励政策

制定并实施绿色生产激励政策的目的是：在粮食产前、产中、产后各个阶段，通过强化绿色政策设计以及技术进步、提升管理效能等手段，全方位推进无污染、清洁、绿色生产方式，实现粮食生产和加工过程节能、降耗、减污，对粮食生产及粮食加工全过程实施污染控制，建构无公害、无污染、高效安全的粮食生产加工系统，达到粮食污染物最少化和粮食安全度的最大化，粮食安全长效机制关键部位的“硬朗化”，完成粮食绿色生产的长期任务。

为此，可考虑实施粮食绿色生产财政补贴政策、粮食关键生产环节资助政策、粮食绿色加工基础全面改造扶持政策和粮食重点绿色生产加工项目支持政策等，解决好粮食产业发展中的绿色发展问题。

1.2.2 口粮加工补贴政策

制定并实施口粮加工补贴政策的目的是：在粮食产业发展中，政府制定并实施一些引导和支持政策，鼓励通过加工将原粮转化成半成品粮或成品粮，或者将半成品粮转化成成品粮，既提高口粮加工水平，保持粮食的有效营养成分不流失，又适时适度调控口粮供求关系，提高粮食加工企业从事高质量口粮生产的积极性，确保口粮绝对安全；在抓好原粮生产的基础上抓好口粮加工，为提升口粮质量创造良好条件。

为此，可考虑实施口粮加工资本品更新支持政策、口粮加工工艺创新和革新奖励政策、口粮加工技术引进扶持政策、口粮加工先进设备引进贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的“第一要务”问题。

1.2.3 加工规模扶持政策

制定并实施加工规模扶持政策的目的是：在粮食产业发展中，通过一定的政策引导，积极扶持大中型粮食工业企业快速发展，鼓励其扩大所拥有或占有的劳动力、机械与设备等固定投入的数量和质量，促使粮食加工企业的生产成本随着规模不断扩大而逐渐下降，进而扩大粮食消费规模，更好地解决丰年粮价低伤农的问题，实现粮食生产与粮食消费和转化的良性循环。

为此，可考虑实施大型粮食加工企业增扩规模扶持政策、中型粮食加工企业规模发展重点扶持政策、大中型粮食加工企业规模适度资助政策、大中型粮食加工企业引进大型高新粮食加工设备贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的粮食加工“宽平台”问题。

1.2.4 参与商业保险支持政策

制定并实施参与商业保险支持政策的目的是：在粮食产业发展中，通过生产规模扶持政策等，政府给予粮食加工企业一定比例的商业保险费用支持，引导粮食加工企业参与商业保险，进而依靠社会力量来分摊和化解风险，最终有效规避粮食加工企业规模扩大或竞争加剧所导致的风险，促进粮食加工企业长远平稳发展。

为此，可考虑实施粮食加工企业差别保险成本分担政策、粮食加工企业参与商业保险特殊支持政策、粮食加工企业参与重大突发事件商业保险政策等，解决好粮食产业发展中的粮食加工“脱险”问题。

1.3 长期粮食消费主体政策

实施长期粮食消费主体政策的目的是，通过扶持小微粮食加工企业，支持粮食加工规模企业，奖励粮食多种用途开发，拓展粮食工业发展平台，实现粮食经济利益最大化，促进粮食生产与消费一般均衡的形成。长期粮食消费主体政策主要包括小微加工企业扶持政策、多种用途开发奖励政策等。

1.3.1 小微加工企业扶持政策

制定并实施小微加工企业扶持政策的目的是：在粮食产业发展中，通过对小型粮食加工企业、微型粮食加工企业、家庭作坊式粮食加工企业、个体粮食加工企业等的扶持，促进大型、中型、小型、微型粮食加工企业全面发展，构建结构合理的粮食加工产业体系，最终形成以大型粮食加工企业为核心，中型粮食加工企业为骨干，小型粮食加工企业为补充的星罗棋布的粮食工业发展格局，进而促成粮食生产市场与粮食消费市场的一般均衡。

为此，可考虑实施小微粮食加工企业基础建设帮扶政策、小微粮食加工企业生产技术与装备引进扶持政策、小微粮食加工企业收入补贴政策、小微粮食加工企业重点发展项目财政资金扶持政策、小微粮食加工企业降低生产风险支持政策等，解决好粮食产业发展中小微粮食加工企业的资金瓶颈问题。

1.3.2 多种用途开发奖励政策

制定并实施多种用途开发奖励政策的目的是：在粮食产业发展中，激励粮食加工企业及科研院所积极研发粮食新用途，为实现粮食一般市场均衡增添推动力，为缓解化石能源、安全布料、稀有建材等资源稀缺的压力生产相应的替代品，为粮食产业经济发展和增长另辟蹊径。重点目标是加速研究和开发粮食产品的新用途，大力发展以粮食制作燃料、布料、建材等新产品的高新技术，不断拓展粮食产品的消费种类、规模和边界。

为此，可考虑实施粮食加工企业自主研发激励政策、粮食加工企业新技术引进与应用扶持政策、粮食加工企业新产品生产调试扶持政策、粮食加工企业新产品销售成本资助政策、粮食加工企业新产品开发损失补贴政策、粮食加工企业新产品开发贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的粮食产品多用途开发问题。

2 配套的粮食消费政策体系

配套的粮食消费政策体系是对粮食消费起间接作用的政策，或者说是辅助主体消费政策发挥作用的政策。粮食消费配套政策主要是间接地干预粮食消费，促进主体消费政策绩效目标的实现[1]。按照执行时间的长短，也可分为短期粮食消费配套政策、中期粮食消费配套政策、长期粮食消费配套政策。

2.1 短期粮食消费配套政策

建立短期粮食消费配套政策，是为了增加粮食市场供给数量，以满足粮食工业生产的需要，同时使粮食工业获得一定的发展基础[1]，为将来粮食工业的快速规模化发展培植根基和保持发展量能。具体来说，短期粮食消费配套政策主要包括替代产品生产补贴政策、替代产品消费补贴政策等。

2.1.1 替代产品生产补贴政策

制定并实施替代产品生产补贴政策的目的是：在粮食产业发展中，通过生产部分粮食替代品，减轻粮食产业的生产压力。主要是对可以取代粮食满足居民食用需求的蔬菜、水果、昆虫、水产品等产品的生产给予一定的政策支持，一方面降低广大居民对粮食产品的依赖，另一方面丰富“菜篮子”的品种数量和提高粮食替代品的质量，使消费者得到更全面、更充足的营养和保健食物。

为此，可考虑实施粮食替代品生产补贴政策、粮食替代品加工新技术引进与应用扶持政策、粮食替代品新产品生产扶持政策、粮食替代品新产品销售成本资助政策、粮食替代品新产品开发损失补贴政策、粮食替代品新产品开发贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的粮食供给不足问题。

2.1.2 替代产品消费补贴政策

制定并实施替代产品消费补贴政策的目的是，在粮食产业发展中，通过对蔬菜、水果、昆虫、水产品等粮食替代品的消费给予一定的支持政策，一方面增加广大居民对粮食替代品的消费量，不断减少消费者对粮食的直接需求量；另一方面丰富粮食替代品的品种数量，不断提高质量，使消费者获得消费数量和质量的双重保障，促进居民生活质量的提高。

为此，可考虑实施粮食替代品消费部分补贴政策、粮食替代品进口扶持政策、粮食替代品加工扶持政策、粮食替代品新产品开发支持政策、粮食替代品开发贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的替代品生产和供给问题。

需要指出，畜产品、禽产品虽然也是粮食替代品，但发展禽畜产品需要大量饲料，而饲料的增产和供应需要消费更多的饲料粮，因此粮食替代产品消费补贴对畜禽产品暂不涉及。

2.2 中期粮食消费配套政策

建立中期粮食消费配套政策，是为了稳定口粮消费，促进粮食产业规模化发展，也为促进粮食增产积淀巨大消费潜能。具体来说，中期粮食消费配套政策主要包括粮食精深加工扶持政策、产学研一体化扶持政策等[1]。

2.2.1 粮食精深加工扶持政策

制定并实施粮食精深加工扶持政策的目的是：在粮食产业发展中，通过赶超国际加工经济的发展趋势，尽快跨越农业发达国家生产加工水平的门槛，拓展粮食消费品市场，提高农业比较效益，振兴农村经济，促动农业大省转变为经济强省，夯实农业产业化的基础，吸纳更多的农村富余劳动力，实现农业同工业真正“结盟”、农业国际化和农业经济外向化。重点是通过制定和实施粮食精深加工鼓励政策，使我国粮食加工业占据粮食产业链条中的最高层次和最增值环节，推动粮食加工业达到精熟深通乃至精微深奥的程度，通过精深加工把粮食“吃干榨净”，打造国际级粮食精深加工企业，建设一流的粮食精深加工基地，形成规模大、链条全、影响大、辐射广的粮食精深加工产业集聚区，切实壮大食品工业。

为此，可考虑实施粮食精深加工专项资金政策、粮食精深加工高新技术改造扶持政策、粮食精深加工贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的粮食产后增值增效增收问题。

2.2.2 产学研一体化扶持政策

制定并实施产学研一体化扶持政策的目的是，在粮食产业发展中，积极推广政产学研结合模式、校办企业模式、大学科技园模式、校企股份制模式等产学研一体化模式，将生产、教育、科研等重要环节协同与集成化，实现技术创新上游、中游、下游的对接与耦合，把生产、教育、科研联结为一个技术综合体和利益共同体，通过把科研院所、高等院校等已有或即将研发成功的粮食科技成果转化为适应市场需求的粮食及其加工技术，再把部分粮食及其加工技术投入生产后产生的盈利投入粮食科技成果研发中，开发出“含金量”更高、市场适应性更强的粮食科技成果，形成产学研一体发展、相互促动、共同繁荣的良性循环和“以产养研，以产促学”“以学助研，以学促产”“以研诱学，以研推产”的局面。

为此，可考虑实施粮食产学研一体化专项资金政策、粮食产学研一体化高新技术扶持政策、粮食产学研一体化贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的高新科技大规模研发和供给问题。

2.3 长期粮食消费配套政策

建立长期粮食消费配套政策，是为了形成完善而强大的粮食工业生产体系，开辟粮食加工科技发展新征程，寻找粮食消费新增长点，培育粮食消费文化，开启粮食产业发展新篇章。具体来说，长期粮食消费配套政策主要包括加工企业小额贷款担保政策、加工科研发展支持政策、粮食消费文化发展扶持政策等。

2.3.1 加工企业小额贷款担保政策

制定并实施加工企业小额贷款担保政策的目的是：在粮食产业发展中，鼓励粮食加工企业尤其是中小型粮食加工企业积极开展粮食加工业务，鼓励企业稳定劳动关系，招用更多人员，不断扩大粮食加工规模。重点是对有固定经营场所，有一定自有资金，持续经营能力，财务和经营状况良好，经营项目符合国家有关政策、法规规定的中小粮食加工企业给予期限不超过两年的小额贷款担保政策。

为此，可考虑实施粮食加工企业小额抵押贷款政策、粮食加工企业小额质押贷款政策、粮食加工企业小额保证贷款政策、粮食加工企业小额信用贷款政策、粮食加工企业小额贷款贴息政策等，解决好粮食产业发展中的加工企业融资难问题。

2.3.2 加工科研支持政策

制定并实施加工科研支持政策的目的是：在粮食产业发展中，通过研发和提升加工技术，丰富粮食及其替代品的加工制成品的种类，真正实现粮食及其替代品的产业化经营。重点是对开展粮食及蔬菜、水果、昆虫、水产品等粮食替代品加工技艺研发给予一定的支持政策，以开发出更多和更高层次的加工技术、加工设备和加工工艺，用现代科技成果提升传统食品工艺，用机械化、标准化、规模化生产代替散乱的手工和半手工加工，用现代营销理念构建粮食及其替代品从生产、加工到消费的全产业链体系，大幅度推进面制品主食、米制品主食、速冻米面制品主食、杂粮主食等主食产业化进程，提高粮食及其替代品加工中科技贡献的份额，不断赶超粮食及其替代品加工的世界

先进水平。

为此，可考虑实施粮食及其替代品加工技术研究支持政策、粮食及其替代品加工设备开发支持政策、粮食及其替代品加工工艺研发支持政策等，解决好粮食产业发展中的加工工艺创新问题。

2.3.3 粮食消费文化发展扶持政策

制定并实施粮食消费文化发展扶持政策的目的是：在粮食产业发展中，以节约粮食消费为抓手，对粮食消费文化的发展给予相应的政策扶持，在彰显粮食消费文化之“本”上狠下功夫，提高全民爱粮节粮意识，规范粮食消费行为。重点是积极宣传古代的粮食消费文化(如春秋战国时期墨子的“节用”消费观念、荀子的节俭粮食观念，清代雍正、嘉庆的爱惜和节约粮食观念)、近代的粮食消费文化(如20世纪80年代末合理膳食的消费观)和现代的粮食消费文化(如建设节约型社会理论)，全面认知食用粮是“吃了”的粮食、酒用粮是“喝掉”的粮食、饲用粮是“喂养”的粮食、种用粮是“播种”的粮食、燃用粮是“燃烧”的粮食等消费知识，使人们在粮食消费活动中尽快树立“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦”等良好的粮食消费规范，形成科学、合理、健康的粮食消费理念、粮食消费方式、粮食消费行为和粮食消费环境。

为此，可考虑实施浪费粮食惩罚政策、节约粮食奖励政策、节粮新技术引进与应用扶持政策、节粮替代品生产扶持政策、节粮替代品销售成本资助政策、节粮新产品开发损失补贴政策、节粮新产品开发贷款贴息政策等，培养好粮食产业发展中的节粮消费习惯，弘扬好节粮消费的社会风尚。

[1] 尹义坤.中国粮食产业政策研究[D]. 哈尔滨：东北农业大学,2010.

[2] 张凯,方热军.发达国家饲料标准化建设对我国饲料标准化建设的启示[J].饲料广角,2011(4):28-30.

[3] 李铜山.促进粮食稳定增产的产业政策建议[J].河南工业大学学报(社会科学版),2012(3):24-26.

ON THE CONSUMPTION POLICY SYSTEM OF COMMISSARIAT INDUSTRY DEVELOPMENT

LI Tongshan, LIU Qingqing

(CommissariatEconomicResearchCenter,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

The consumption policy system of commissariat industry development includes the main grain consumption policy system and the supporting commissariat consumption policy system. The article discusses the content of the corresponding policy system in three time categories: short, medium and long term. The main short-term grain consumption policies include food consumption safety policy and feed grain support policy etc.; the main medium-term main commissariat consumption policies include the green production incentive policy and grain ration processing subsidy policy etc.; the long-term main commissariat consumption policies mainly include the support policies for small and micro processing enterprises and incentive policies for the development of multiple applications, etc.. The short-term supporting policies of grain consumption mainly include the production subsidy policy of the substitute product and the consumption subsidy policy of the substitute product, etc.; the medium-term supporting consumption policies mainly include the support policy for intensive processing of food and risk aversion policy of commissariat industry etc.; and the long-term supporting consumption policies mainly include the small loan guarantee policy of the processing enterprises and the support policies for the development of the processing and research, etc..

commissariat industry; consumption policy system; short-term; medium-term; long-term

2016-10-20

2014年国家社科基金项目(14BJY127)；2016年河南省高等学校哲学社会科学应用研究重大项目(2016-YYZD-07)；2016年河南省社科联调研课题(SKL-2016-3759)；2015年河南工业大学社科研究基金项目(2015SKJJ03)

李铜山(1966-)，男，河南鄢陵人，博士，教授，博士生导师，主要研究方向：农业经济和粮食经济。

1673-1751(2016)04-0010-06

F320

A