如何通过集体协商达成社区公共品的合作治理——以蛇口翠竹园小区加装电梯为例

◎ 章 平 刘宇飞

如何通过集体协商达成社区公共品的合作治理
——以蛇口翠竹园小区加装电梯为例

◎ 章 平 刘宇飞

城市既有多层住宅楼建造时多未装电梯，随着住户年龄增长，上下楼梯极不方便，加装电梯成了这部分住户的“刚需”。面对政府各部门的政策限制和各楼层住户之间协商的重重困难，在主流经济学理论框架下选择“搭便车（free-ride）”而非合作是纳什均衡。但是现实中观察到蛇口翠竹园5栋住户历经集体协商数十次、前后奔走三年多，成为深圳老旧住宅加装电梯的首个成功案例。以理论与现实的反差为切入口，在实地调研和访谈的基础上，尝试解释这些住户们如何通过自愿的集体协商、通过各种利益补偿，形成一致契约，达成合作治理，使得原本理论上无解的问题出现了新的转机，为此类城市社区公共品的业主自发协商、自愿供给提供一种可行路径。

加装电梯 集体协商 合作治理

一、问题的提出

我国大城市在上世纪八九十年代兴建了大量七到十层的多层住宅（最初一般用作厂区集体宿舍、单位福利房）。历经二三十年时间，随着住宅原有居民逐渐步入老龄，特别是其中居住在四楼及以上高层的长者，生活中上下楼梯极不方便，且考虑到房产的增值保值，加装电梯的意愿变得尤为迫切。

老旧的既有住宅（多层居民楼）加装电梯问题，在北京、上海、广州、厦门等城市已经开展。例如，上海市从 2002 年开始，结合旧住房“平改坡”工程开展多层老住宅加装电梯改造的试点工作（吴鸿根，2010）；在2011年5月出台了《上海市既有多层住宅增设电梯的指导意见》，以指导意见的形式列出电梯加装办理流程，并对加装完成后产权、维修保养等有关事项做了说明。厦门市在2009年9月下发了《厦门市建设与管理局关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》，给出多种筹资意见及出资方式，以及多出面积的产权本归全体业主所有等相关规定；在2014年1月又下发了《关于进一步明确申请老旧住宅加装电梯财政补贴有关事宜的通知》，对于加建申请补贴的条件、标准、程序及其他相关事宜做出规定。广州市在2011年提出了《广州住宅加建电梯暂行办法（草案）》（以下简称办法），办法中明确办理各项流程，以四个相关附件文件将加建工作细分化、具体化，对于申办人给予便利；在2012年4月又制定了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，进一步明确了相关程序；2016年8月，广州市政府正式颁布《广州市既有住宅增设电梯办法》。

深圳市早在1999年就提出关于老旧居民楼加建电梯的相关意见，但由于建市时间短、现实需要较少，再加上加建资金来源、利益分配与补偿等相关问题难以解决，导致电梯加建工程搁置。直到2013年，深圳市规划和国土资源委员会才出台《深圳市既有住宅加装电梯的实施意见》，但是意见只是大政方针方向上指示，缺乏相应的实施细则的指导。

从全国整体来看，既有住宅加装电梯的工作推进得相当缓慢。深圳市内需要加建电梯的多层楼就有1200余栋，这些老旧多层楼多为七层及以下楼层，房屋建筑多为改革开放初期来深奋斗的“拓荒牛”所有，房屋建筑质量过关，当时一是由于年轻没有考虑电梯，二是经济技术条件不允许，建房初期没有设计电梯。实行改革开放政策以来，早期“拓荒牛”大都上了年岁，加装电梯对这部分近20万名长者来说成为刚性需求。

然而加建电梯并不是一项简单的事情，诸如电梯费用分摊、利益补偿、产权所有、施工审核等问题亟待解决，尤其是对加建电梯过程中出现的反对声音，如何解决好，成为问题关键。遍览各地政府制定的既有住宅加装电梯政策文件和实践，核心问题包括：①加装电梯遵循原则和所需办理手续流程；②协商加装电梯造价以及后续维修保养费用；③部分业主利益补偿问题。由此可见，加装电梯能否成功的关键在于相关业主能否协商达成一致。

本文尝试做的工作主要是：将既有住宅加装电梯视为一种经济学意义上众多住户围绕公共品生产的集体行动，主流理论已经给出了注定无人自愿参与、必须依赖政府干预的预测；而现实中政府部门的政策文件又体现出引导业主自我协商的鲜明倾向，且住户们确实也有迫切需求和愿望，但以往加装电梯成功的比例很低。通过发生在深圳蛇口的一个成功案例，本文尝试结合经济学理论和现实成功案例，总结出可复制、可推广的经验，为此类城市社区公共品的业主自发协商、自愿供给提供一种可行路径。

二、相关理论综述

在理论上，加装电梯作为一栋住宅住户之间的一种公共品（在住户范围内非排他、非竞争），萨缪尔森（1954）已经通过严格的数理推导证明，这一公共品无法形成市场价格，公共品的供给缺乏基本的利益激励，即著名的市场失灵。为了满足公共品的需求，必须依赖政府利用强制力来取得税收，然后无偿提供。

奥尔森（1962）在著名的《集体行动的逻辑》一书中强调关于集体行动的基本观点：在追求集体利益的过程中，除非一个集团中人数很少，或者存在某种强制的或特殊的手段使得个人按照他们共同的利益来行事，否则那些具有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取共同的行动以实现共同的利益。也就是说，个人的利益最大化得以实现后，集体往往并不能实现利益最大化。他给出了“个体理性导致集体非理性”的悲观结论。

不同于奥尔森的悲观结论，2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆（2000）及其团队通过研究遍布全球的公共治理和集体行动案例，认为围绕公共品（特别是她定义的称之为公共池塘资源的一类公共品）的协商产生自我合作、自我供给是可能的。她认为，一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。此时必须同时解决的问题是如何对变量加以组合，以便增加自主组织的初始可能性，增强人们不断进行自主组织的能力，或增强在没有某种外部协助的情况下通过自主组织解决公池资源问题的能力。要想解决这样的问题，至少要做到：一是增加自主组织的初始可能性；二是增强人们不断进行自主组织的能力；三是增强在没有外部性协调的情况下通过自主组织解决公共问题的能力。更为关键的是，她给出了非常详细的关于治理模式变化所可能产生的各种利益关系重构，以及参与人在规则变化前后的成本收益状况，并据此推测参与人的反应，这便是有效设计激励制度的基础，她因此总结出了关于合作治理的集体行动成功的八项原则。

三、蛇口翠竹园小区5栋加装电梯的案例分析

（一）蛇口案例过程回顾

翠竹园小区是1993年就投入使用的老居民区，小区内大都是6或7层的老式居民楼，当初建设时未考虑到装电梯，而小区内居住着的也大都是三十多年前就来到蛇口的“拓荒牛”，而今年事已高，上下楼梯十分不便，加装一部电梯对日常起居格外重要。就翠竹园小区实地调查情况来看，5栋业主七层十四户围绕加装电梯展开的协商和达成一致之后办理各类政府部门审批所需的流程手续，前后历时近四年时间。

从2011年起，翠竹园小区业委会主任马建丽和小区几位老居民就开始为5栋加装电梯四处奔走。虽然《物权法》和深圳市出台的《既有住宅加装电梯实施意见》明文规定业主共同行使权利、共同决定问题时，必须满足两个“三分之二”的原则，其一是该梯号（幢）房屋专有部分占该梯号（幢）建筑物总面积三分之二以上，其二是该梯号（幢）房屋同意加装电梯的人数占该梯号（幢）总人数三分之二以上。但深圳市规划和国土资源委员会第二直属管理局要求全部业主同意才予以批复施工。

能否得到5栋14户全体业主的同意，是成功申请政府批件的关键。翠竹园小区业委会马大姐、陈大姐等人挨家挨户上门做思想工作。5栋的住户退休前是深圳南油集团中层以上干部，家庭条件相对较好，三层及以上住户一致同意。但是一、二层住户存在反对声音，马大姐他们先后组织5栋所有业主，就加装电梯出资、政府补贴分配等问题，定期开会讨论协商，同时把每一次的协商讨论结果在第一时间发布到业主微信群。重点是做一、二楼住户的思想工作，论证加装完成后既能够方便三层及以上住户上下楼，又能够增加各户实际使用面积，还不会影响采光、通风、消防等基本条件。从长远来看，还能够实现住宅增值保值，带来的远期利益必然大于近期所投入的成本。“远亲不如近邻”，通过给一、二层住户讲解施工设计图，搁置可能存在的通风、采光、消防问题争议，考虑到邻里互助互爱，就加装问题最终协商达成一致，出资方面，一楼免出，二楼最小出资，这才得到了5栋所有住户全部同意，拿到政府相关部门的批建许可。

关于申请加建电梯，除了报规土委第二直属管理局批准外，还要上报翠竹园所在的蛇口花果山社区、招商街道、蛇口工业区、南山区政府等众多政府部门审核存档。一系列繁琐的报批流程，给报建工作增添阻力。由于是深圳市首例既有住宅申请加装电梯，没有既定的制度章程，工作完全是一趟一趟跑出来，马大姐他们都是60岁以上的老人，对打印复印和其他涉及电脑、网络的事情不了解，导致有些部门要求的事项重复多次才能够达到要求。

终于在2014年3月，小区业委会按照既定程序办理，得到“就5栋加建电梯公示无异议即可开工”的许诺。公示内容如下：

⑴ 5栋全体业主同意加建；

⑵ 加建工程由小区内一位老住户的学生所成立的公司承揽；

⑶ 加建费用各户按权重分摊（见表1）。

表1 翠竹园小区5栋加装电梯费用分摊

部分业主就公示事项提出异议，主要有：

⑴ 加装电梯后，物业费、电梯维护保养问题不明确；

⑵ 施工单位资质问题；

⑶ 加装完成后对一楼住户的补偿问题。

针对这一部分业主提出的异议，业委会多次协商、深入探讨，做出回应：

⑴ 按实际多出使用面积加收物业费，标准为现行物业费用标准，成立电梯维修保养基金，按表1所示权重分摊；

⑵ 拿出施工建筑单位资质证明书公示；

⑶ 根据政府补贴总数扣除补偿出资住户（权重如表1）外，相应补偿一楼住户。

再次公示无异议后，加装工程在2015年4月正式启动，于在2015年11月成功落成。

（二）加建电梯困难重重的主要症结

第一，加装电梯涉及消防、采光、通风、噪声、物业、维护等负外部性问题，导致部分居民反对加建，尤其是一楼住户极力反对，二楼住户意见摇摆不定，反对意见的客观存在是导致加建批文迟迟得不到进展的一个主要原因。

第二，尽管深圳规土委早在2013年下发了《深圳市既有住宅加装电梯的实施意见》用以指导加建电梯工作，但截止到目前并没有形成完备的老旧住宅加装电梯具体实施细则和清晰指引，而且加装电梯申请审批程序繁杂，需要得到相关规土委、住建部门、街道办、社区工作站、居委会等部门的批复，时间成本巨大。

第三，法律法规方面，包括《物权法》、《深圳市既有住宅加装电梯的实施意见》等都对满足两个“三分之二”的标准形同虚设，实际实施过程中要达成一致同意才予以审批。关于这一点，政府部门出于满足所有人意愿考虑，但由于相应补偿机制缺失，很难达成一致同意，难以促成有效协商的顺利达成。

第四，加装电梯工程相对于建造高楼工程而言，工程量甚小，建设利润甚微，于建筑商而言，难以形成规模经济，从而难以吸引到施工建设单位参与建造，几乎很少有拥有优质资质的建筑公司愿意承揽。而对于较小的建筑公司，资质偏低、存在一定技术风险，很难得到居民的信任。

四、蛇口案例的经验启示

正如翠竹园小区业委会主任马建丽所言：“在电梯装不装、怎么装等多轮谈判、协调中，大家变得逐渐理解、了解、相知。没有一、二楼低楼层业主的通融、支持，电梯规划再好也无法实施”。面对形同虚设的“两个三分之二原则”，老旧多层楼加建电梯工程成功与否，关键在于能否协商本栋居民一致同意，尤其是获得一、二楼低层楼居民的谅解和支持极为重要。

第一，设置居民议事协商制度。翠竹园小区5栋加装电梯，于2011年开始，在小区居委会主任马建丽大姐的领导下，成立线下居民议事小组，定期组织成员在小区居民活动中心开展会议讨论具体细节问题，并在线上开展含所有业主的QQ群和微信群社交群组及时通讯交流，保证信息充分、公开、及时传达给所有业主。我们认为，信息对称极为关键，电梯加建工作的核心问题便是协商博弈过程，翠竹园小区的居民活动中心与社交群组为工作开展，包括征得全体业主同意、选定加建方案、加建费用资金来源与政府补贴资金权重分配等问题的解决提供了一个便捷平台。

第二，注重运用熟人社会网络。作为深圳市首个老旧多层楼加装电梯的成功案例，其承揽加建施工项目工程队是动用了熟人社会网络，即5栋加装电梯是由于小区一位老住户的关系，即承揽工程的公司总经理是这位老先生的学生，出于报答师恩，该资质优良公司派出一个工程队介入实施加建，这样便解决了施工的问题；关于制图技术，则是由小区居委会退休工程师陈大姐设计规划。居民事，居民办，熟人社会网络在处理民生实事方面会给予太多便利。

第三，基层组织大力资助。翠竹园小区5栋电梯加建工作得到招商街道办的大力支持，给予20万元资助、10万元奖励，共计30万元人民币作为项目补贴，减轻了部分费用负担。作为基层组织的街道办，深刻意识到为老旧社区加装电梯是一件切切实实的惠民实事，更好地倡导了“社区养老、居家养老”的养老政策，想人民群众之所想，给人民群众之所需。

第四，为深圳市其他符合加装电梯要求的老旧多层楼的住户们提供具体流程指引。翠竹园小区5栋在法律规范内成功加建了电梯，作为第一个吃螃蟹的典范，必然为全市乃至全国提供示范效应，加建过程中需要批文提供具体流程如下：

①提供本栋全体业主同意材料；

②开具消防手续；

③到市、区国土、住建等部门报批手续；

④确定有资质施工单位、监理单位，完成图纸设计、招投标工作；

⑤完工验收报告。

第五，重视宣传工作。调查过程中看到至少在小区内前后门均贴有“全体业主快行动起来，积极参与加装电梯”的宣传标语，从这条标语所传达的信息中，可以看出其一方面表达了小区大多数业主对加装电梯的迫切渴求，另一方面也传达了多数派对少数派的思想动员。

第六，设计多套加建备选方案，充分讨论。翠竹园小区5栋加建电梯一共有三套方案：方案一是在楼门北边，即原来楼梯口处加装，因管道问题、消防问题、电线问题等难题，一早就被否决；方案二是在南边加装单门电梯，因考虑到单门电梯施工起来所占空地面积大，相关部门不予批准，也被否决；方案三是在南边加装双门电梯，占空间小，灵活方便，得到采纳。

第七，事先明确加建后多出的房屋面积产权问题。根据相关部门规定，加装电梯带动的加建走廊宽度大小分为三个：2.4米宽走廊、2米宽走廊、1.5米宽走廊。针对翠竹园小区5栋，相关住建部门要求最多只批复1.5米宽走廊。多建出来的这个走廊可实际作为阳台使用，但明确规定住户只享有使用权，并不享有所有权，因此房产证不做变更，房屋实际产权保持不变。

五、政策含义

既有老旧多层楼加装电梯是一项切实的解决居家养老问题的惠及民生的重大工程。尽管在深圳市这座年轻的快速城市化国际都市，老龄人口占比并不算大，但“人无远虑，必有近忧”，既有老旧多层楼，只要具备加建条件，那么加建电梯就是一项切实改善居民生活条件、让居民得实惠的民生工程。从公共服务层面上讲，电梯就是一种社区公共产品，对于这项公共产品能否有效供给，政府起主导作用，而个人则起着辅助作用。

从政府作为主体来改善公共服务的角度出发，结合蛇口翠竹园小区五栋成功加装电梯的经验，提出以下三点政策建议：

第一，相关政府部门应尽快出台既有多层楼加装电梯实施细则文件。将既有住宅加装电梯过程具体化、程序化、细分化，以政策规章性文件形式，形成规范的、明确的流程性指引，给予申请者清晰的路径选择。

第二，成立专门机构，专职负责加建事宜，简化申请加建流程，提供一站式便民服务。政府部门面对新的社会问题，应该适当优化行政方式、进一步简政放权，真正给予居民办事便利，简化繁杂的办理手续，尽可能降低居民时间成本。

第三，制定财政补贴与补偿机制。设立财政专项基金，给予相应补贴与补偿资金支持。加建电梯所需费用，对于普通居民来说是一笔不小开支，相关政府部门应当拿出一部分财政资金予以支持，减轻居民负担；相关部门应当组织调研考察，结合具体实际项目费用开支，秉持公平、公正、公开原则，严格制定切实可行的财政补贴与补偿分配机制，做到不偏不倚、居民满意。

社区公共物品可以说是一项一定范围内非排他、非竞争消费的俱乐部产品，私人提供俱乐部产品有时比政府更有效率，从这一角度出发，针对需加装电梯的小区居民提出如下三点建议：

第一，对于住在低层的居民，应当能够考虑楼上居民的迫切需求，客观公正对待加建完成后通风、采光等可能影响，尽量做到从大局出发，从整体角度思考，本着和睦相处的态度达成协商谅解，接受一定的补偿，而不是漫天要价。

第二，对于住在高层的居民，应当能够与低层持反对意见的住户充分协商，积极做低层住户的思想工作，为他们厘清利弊，在多次的沟通谈话中逐步说服，可将政府出台的损失补偿措施作为谈判筹码，积极参与博弈，做到双赢。

第三，住宅小区业委会、街道居委会应当是任何公共事务协商的透明平台和渠道，对于加建电梯工作积极支持、热情参与，定期组织居民议事协商，投入到相关的公共事务协商的“最前线”，同时设立加建资金分配公开制度，保障资金运作透明有效。

既有住宅加装电梯工程，应该在政策允许的范围内，各方充分参与到协商的过程当中，通过各种利益补偿来解决——自愿协商形成契约，信守约定。虽然这个过程可能要慢慢推进，需要一代甚至几代人的努力，但是合理合法的秩序规范，一定会成为人们行事的最高准则，这也是对每个人包容开放的试错、演练空间。

参考文献：

[1]Daniel G.Arce M., Todd Scandler.Transnational public goods: strategies and institutions[J].European Journal of Political Economy, 2001:493-516.

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[4]上海市老年学学会课题组.关于为上海老式公房加装电梯、方便老年人上下楼的调查报告[D].上海市社会科学界第五届学术年会论文集,2007(12):448.

[6]宁超乔.既有住宅加装电梯费用分摊补偿办法的理论分析[J].城市问题,2014(5): 44-48.

[7]章平,许志成,闫佳.制度如何激发社会合作——基于公共品博弈实验的前沿理论综述[J].经济管理与评论,2015(1):26-33.

[8]吴鸿根.上海老住宅加装电梯对策研究[J].上海房地,2010 (11) : 38-40.

（责任编辑：卢小文）

How to Obtain Collaborative Governance of Community Public Goods through Collective Bargaining: Adding Elevators to Existing Residential Buildings at a Shekou Community

Zhang Ping, Liu Yufei

Not every high-rise residential building is equipped with elevators in the first place.As residents are getting older, going up and down becomes a huge problem for them and these people are in rigid demand for elevators.Due to limitations of government policies and difficulties in getting all the residents approvals for the additional installation, free-ride instead of collaboration become the Nash equilibrium under the framework of mainstream economic theories.But the case of Shekou’s Cuizuyuan residential community has proved feasible after three years of collective bargaining among residents of five buildings and has become the first successful case of this kind in Shenzhen.Focusing on the gap between theory and practice and based on field research and interviews, the paper tries to explain how the agreement was reached through voluntary collective bargaining and benefit compensation.This successful experience also provide a reference for the collaborative governance of similar community public goods.

additional installation of elevator; collective bargaining; collaborative governance

F294.9

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.009

章平，深圳大学中国经济特区研究中心副教授、博士，主要研究方向为博弈论与行为经济学、公共品与公共政策、制度经济学。刘宇飞，深圳大学中国经济特区研究中心研究生。

国家自然科学基金青年科学基金项目（71203145）“公共品自愿供给中的社会偏好与惩罚机制研究”。