低成本宜居社区建设与城市可持续发展

◎ 赵艳芝

低成本宜居社区建设与城市可持续发展

◎ 赵艳芝

建设低成本宜居社区是推进城市可持续发展的内在要求，它能够满足城市低收入及新市民阶层对于幸福而有尊严生活的基本需求，也能从根本上增强城市的包容性，提升城市发展的核心竞争力。建设低成本宜居社区应基于把握重点需求、盘活资源存量、提升参与能力、协调内外关系等四个原则，并从观念革新、统筹规划、资源配置、社会保障、体制创新、自治建设等六个层面具体推进。

低成本 宜居社区 城市可持续发展 市民化

2016年2月6日，中共中央、国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出了城市规划建设管理的总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。这是我国“十三五”乃至更长时期城市发展的“路线图”，也是针对长期以来城市规划建设过程出现的诸如盲目追求规模扩张“摊大饼”、大拆大建以及社会生态失衡、文化特色缺失等问题的反思和纠偏。推进低成本宜居社区建设，体现了新时期城市规划建设的基本要求，也符合未来城市发展的总体趋势。低成本宜居社区，指的是在城市功能体系中，通过政府宏观规划和社会治理创新，围绕人口密集、人均收入较低的区域（特别是老城区和城中村）进行针对性改造，由此所形成的生活成本低廉、公共服务供给优良、社区环境和谐友好、居民生活幸福满意的社区空间。打造低成本宜居社区，既能满足城市低收入阶层（特别是初进城市的青年群体）对于“生活低成本、服务高品质”的幸福而尊严生活的内在需要，也能在保障城市就业和政府财力的基础上，最大限度地提升城市的包容性和竞争力，为促进城市持续良性发展奠定良好基础。

一、低成本宜居社区建设对于城市可持续发展的重要意义

（一）建设低成本宜居社区，契合世界城市改造的新趋向

城市低成本生活区是人口自由流动与资源市场配置的共同结果，也是满足城市功能多样化、城市文化层次性和城市生活丰富性的重要载体。纵观世界城市发展史，针对城市“贫民区”“城中村”的改造，既有成功经验，也有失败教训。20世纪初，美国针对工业化时期城市低收入者人数骤增、社会问题不断的困境，曾通过调整社区阶级结构，改善贫民区居民生活及文化水平，有效改变了弱势社区和族群的境遇，促进了社区意识与邻里精神的形成。[1]与此同时，巴西首都巴西利亚在城市设计上，则过分强调功能分区，致使低收入者被赶到城外的贫民区，高收入户集中在郊外风景区，中间偏上的“精英”阶层多数居住在超级小区，从而导致城市阶层断裂，社会矛盾冲突不断加剧，城市活力与生机严重不足，城市发展陷入沉闷、单一困境。[2]

当前，随着城镇化进程的快速推进，越来越多国家和城市开始认清城市发展的本质，认识到只有让各阶层生活美好，城市才能进入可持续的良性发展轨道。低收入者是城市化进程中不可或缺的群体之一，是城市发展的重要贡献者。把低收入者纳入城市整体规划，为低收入者营造有利于其生存与发展的生活空间，在现代城市体系中嵌入低成本生活区元素，既契合世界城市改造的新趋向，也符合国际城市化发展的基本规律。

（二）建设低成本宜居社区，符合新型城镇化的本质要求

首先，打造低成本宜居社区，是对粗暴拆迁式城市改造理念的纠偏，体现了现代城市发展的人性化要求。“人”是城市设计需考虑的第一要素，新型城镇化的本质是人的城镇化，是以人为本的城镇化。[3]不考虑人或只考虑部分人的城市设计即使形式完美，实际上都是非人性化的，不符合新型城镇化的本质要求。其次，打造低成本宜居社区，有助于保护城市文化遗产，提升城市发展的人文气息。城市发展不能仅用物质价值来衡量，也需要考虑城市的文化积淀。越是古老的城市，其文化遗迹往往集中在人多杂乱的老城区或城市村当中，城市改造与文化保护之间矛盾相对更加突出。低成本宜居社区建设，主张在维护区域基本面貌的基础上进行存量改造，着力从优化治理、完善环境、复兴文化等方面开展社区重建，有助于延承城市文化，保存城市的历史与记忆。再次，打造低成本宜居区，有助于化解基层矛盾，降低社会治理成本。通过国际大都市改造贫民窟的经验可以看出，任何无视底层城市生态、以清理外来人口或低收入群体为中心的“隔离”式规划，不仅需要巨大的财政改造成本，而且会最终导致城市的内部分裂，增加社会治理的难度。打造低成本宜居社区，可以倒逼地方政府在明确区域内，探索一个成本投入低、服务供给优、社会治理好、人民评价佳的基层治理模式，促进地方政府职能转变，提升政府服务能力，推进服务型政府建设。

（三）建设低成本宜居社区，是推进居民“市民化”的有效途径

当前，我国城市化进程不断加快，但城市化不等于市民化。市民化是指城市市民既享有市民身份，又具备城市的认同感与文明意识。[4]打造低成本宜居社区，是帮助城市居民尤其是新型“村改居”市民有序融入城市社会，提升市民生活幸福感和城市归属感的重要载体。低成本生活区的形成和发展，一定程度上是人口迁移和市场资源配置的自然产物，城市发展带来高昂生活成本，不可避免会对低收入者产生“排挤”效应，使之成为城市快速发展的“边缘群体”，很多国际大都市中都有低收入人群聚集的“城市洼地”。然而，“城市洼地”并不必然会成为环境恶劣、治安混乱的“贫民窟”，通过合理改造，它也可能成为低收入或新进城市居民实现自我提升及身份转换的“阶梯”。低成本宜居社区建设，一方面能够为农业转移人口、创业者等低收入群体提供低成本且“有尊严”的生活场所；另一方面能够为他们平等参与城市社会治理提供锻炼平台，增强其对所属城市的融入感。建设低成本宜居社区的实质，就是通过保障和改善城市低收入者的民生问题，并通过参与式、综合性、多元化的社区治理模式创新，为处于城市边缘的低收入及新进居民有序融入城市社会搭建一条过渡性通道。

（四）建设低成本宜居社区，是提升城市竞争力的重要抓手

城市是人工—自然复合生态系统，也是生态系统中最为复杂的类型之一。世界城市发展经验证明，城市竞争力根源于其内部的差异性与开放性，城市中不同阶层的生活密切关联，没有任何一个阶层可以“排他性”存在。一个完整的城市生态系统应包括高端、中端和低端等不同层次的生活区，并满足不同阶层的生活需求，这是城市健康发展的前提。低成本宜居社区创建的核心目的，就是寻找更多城市低成本运营的空间，营造一个各阶层相互依赖、和谐共处的多元化生态环境。当前，以城市或城市群为代表的区域竞争日益突显，城市竞争的核心即是人口竞争。如何通过社区发展模式创新，有效提升居民幸福度，并保障外来人口的持续流入，将是增强城市竞争力必须面对的重大命题。

二、建设低成本宜居社区的原则路径

低成本宜居社区建设的核心要素，是“低成本”和“宜居”。然而，低成本不等于低要求，打造低成本生活不应降低居民的生活要求、公共服务水平和产品质量；低成本不等于弱地位，打造低成本生活不应忽视居民对平等的生活尊严的追求；低成本不等于高投入，打造低成本生活不应单纯依赖政府的财政投入，而忽略市场及社会在资源优化配置中的主体作用。建设低成本宜居社区，必须遵循四个原则。

（一）满足重点居民的迫切需求

第一，社区创建规划不能依靠自上而下“提议—规划—创建”的单一思路，应充分考虑社区居民的自我需求。这些需求具体包括“衣食住行医乐业安”等八个方面。“衣、食、住”，即吃饱穿暖、住有所居；“行”，即交通便捷、出行成本相对低廉；“医”，即价格公道的医疗保障；“乐”，即多元化的娱乐设施条件；“业”，即充分就业；“安”，即社区安全、辖区治安稳定。第二，低成本发展区域往往是贫残幼老等群体集中的地带，单纯的硬件投入可能会被常住人口基数“摊薄”，需求最强烈的群体反而受惠较少，因此社区创建应遵循“漏桶”原理，将注意力重点放在需求明确且最为迫切的特殊群体身上。第三，社区资源投入应根据社区居民（尤其是重点群体）需求的价值排序，实施有重点、有次序性的投放建设。

（二）盘活社区的存量资源

低成本社区创建，仅靠外部资源投入不现实也不科学。社区创建除必要的财政支持之外，关键在于对社区既有资源的盘活和再开发，实现与社区周边资源的共建共享，特别是对辖区闲置物业以及单位资源的整合利用。如何盘活现有社区资源存量，最大限度地发挥现有资源的利用率和回报率，是推进低成本宜居社区建设的关键。

（三）提升辖区居民的参与能力

打造低成本生活示范区离不开居民的积极参与，要维系低成本生活的长效持续，根本在于实现政府与社区居民的协同合作。培育社区居民的自主管理、自我服务能力，不仅可以节约社区管理服务的固定成本，而且可以提升居民的社区认同感和责任感，为社区发展提供源源不息的内在动力。

（四）妥善处理好内外两层关系

首先，通过优化组合社区内部要素，提升社区整体发展能力，是打造低成本宜居社区的核心任务。为此，需要以提升管理效能为核心，以提升群众的认同感和满意度为宗旨，从公共设施建设、服务配套、社区自治、文化认同、居民参与等五个方面切入，努力把低成本生活社区打造成群众满意的幸福社区。其次，低成本生活区的形成，还需要正确处理好生活区与周边地区之间的关系。一是明确区位界定，即清晰界定低成本生活区的创建条件，明确自身资源禀赋及与其他区域的内在差异。二是做好低成本生活区与周边区域在资源配置、设施共享等方面的合理衔接，避免社区福利的过度“外溢”。三是强化试点示范和推广，确保低成本生活区模式的可复制和可推广。

图1 低成本宜居社区建设路径图示

三、创建低成本宜居社区的具体举措

（一）理清观念，营造创建共识

提升各级党政干部对于低成本宜居社区创建工作的统一认识，明确创建工作的责任感和使命感，构建高度的思想共识和行动合力。其中，关键是做到“三个认清”。

1.认清低成本宜居社区创建对于推进治理现代化、维护社会稳定的重要性

低成本生活区一般处于高端经济区与自然生态区的中间地带，是外来人才进入城市的第一站，也是不同利益、不同价值文化交融共处的特殊区域。只有为不同阶层、文化及价值取向的多元群体提供环境良好、相对低廉的生活安居环境，才能实现城市的根本稳定，推动社会治理的现代化。

2.认清低成本宜居社区创建对于新时期城市建设的重要性

城市发展需要多样化的产业结构与多元化的社会阶层协同发展，其本质不是“挤出”而是“包容”。因此，以阶层差异性混处并非是城镇化发展的“过渡”，其本身就是值得追求并须加以保护的“目标”。通过“大拆大建”及强制驱逐方式实现区域产业和人口结构的“整齐划一”，不仅财力上不可持续，而且不符合城市内在的发展规律。只有尊重新移民对于低成本生活的需求，在不破坏现有社会生态环境下实现“低冲击开发”，才能推动城市的良性发展。

3.认清低成本宜居社区创建对于区域经济转型发展的重要性

做好低成本幸福社区创建工作，才能为区域发展构筑人才“储备仓”及强大的服务产业“支撑”。推进低成本宜居社区试点，不仅有助于强化开放和包容城市形象，有效提升区域文化软实力，而且会为推进以人为本的城镇化道路探索一条新路，对全国城市建设产生“以点带面”的示范功效。

（二）科学规划，完善基层活力机制

通过公共服务资源及管理模式创新，破解低成本宜居社区创建的制度障碍，形成激发基层活力的体制机制。

1.编制低成本社区创建的统筹发展方案

建立完善动态的民意调查与跟踪机制，围绕“衣食住行医乐业安”八项幸福指标对基层街道“短板”进行摸查，找准影响当地民众幸福指数的突破口或关键点。围绕实际居住人口、流动人口、公共服务、政府管理等要素，根据不同街道特点设计详细的资源配置方案，努力实现资源的最大化利用。

2.建立适应低成本社区发展的财政管理体制

探索公共服务资源配置从常住人口转向实际管理人口的补偿标准，加大对低成本发展区域公共服务设施建设的支持力度。按照实际管理人口数量增配警务及监管人员编制，改变传统管理制度设计上的“一刀切”做法。统筹解决低成本生活区域“交通问题”，通过增设公交路线站点、设置自行车接驳站以及放宽电瓶车等集体营运限制等手段，改善当地人外出的条件。推进土地使用及管理体制改革，适当放宽城中村集体用地用于商业开发的限制，尤其是增加对幼儿园、地方医院、图书馆等民众急需行业的用地指标。简化低成本社区创建过程中的制度审批环节，探索适合基层社区发展的“直通车”制度。派驻财务专职人员或第三方机构，直接面向基层街道开展审批和管理业务，有效解决基层管理人力不足造成的政府缺位难题。

3.推进项目制财政预算及监督机制创新

针对特定区域的重点改造项目，通过“一对一”的项目投入及“过程化”监管策略，提高街道及社区对于各项资源的使用权重和效率。定期开展社区公共服务供给数量、供给质量、方便可及性等情况的社会满意度调查，将评价结果纳入社区绩效考核，完善激励问责体系。

（三）优化配置，保障资源的持续供给

盘活存量资源，引入社会资源，有效实现“低成本生活”与“低成本供给”的良性循环。

1.做好存量资源的发掘及开发

一是建立低成本发展区域资源数据库，盘整社区闲置物业等各类存量资源，科学规划商业用途和资本运作渠道，努力实现社区资源利用的最大化。比如对于商业楼盘中预留的卫生服务设施用地，尽量通过政府低价购买或企业收购等方式加以回收利用，最大限度地避免资源的闲置浪费。二是推进区域资源的合理化改造，在不毁坏社区社会生态的前提下，积极推进辖区环境的合理化改造。比如对于道路狭窄、人口密集的区域，可就地改造为“步行街”或“农贸夜市”，引导流动摊贩在“特定区域”或“特定时间”开展市场经营，逐渐推进街道市场管理的规范化。

2.促进辖区准公共资源的区域共享

联合社区周边学校、医院、企业及行政机关等机构，实现内部资源面向普通民众的开放。如可采用“一卡通”方式，优先对社区常住居民实现免费或低偿共享；或通过“半封闭”或“分时段”（如晚上或周末）的方式，“选择性”地面向所有居民开放，有效实现“社区幸福”的良性或适度外溢。

3.推行政府、企业和社会合作新模式

探索政府采购、政府固定回报、政府租赁和BTO等方式，加强政企之间的契约合作关系。一是围绕居民八项生活需求及“政府保障—政府引导、市场参与—市场主导”等事务属性，制订分类化的政府财务预算及支出细则，公开政府购买服务目录，有效避免政府财政对于社区建设的盲目投入。二是优化市场和社会服务环境，制定市场参与社区建设的“负面清单”，明晰政府干预权限。降低社区服务企业的市场准入门槛，提升相关企业的业务审批及监管效率。三是健全社区服务企业的优惠政策，为安置下岗失业人员、残疾人等达到一定比例的社区社会企业给予税收优惠，优先解决社区服务企业从业人员的劳动和养老保险事宜，免费或低偿提供活动场地及资金设施。条件成熟时，可在试点社区设立社会企业商务中心，主动为参与低成本宜居社区创建工作的社会企业提供顾问咨询、培训计划、产品推广等服务。

4.设立社区服务项目孵化基金

通过基金加强对社会服务企业的培育和扶持，有效增强社会参与社区服务的热情及创造性。基金设立初期，可按照国际会计准则核算，接受独立第三方的社会监督机构监督，确保基金管理运作的公信力，为社区创建的社会融资提供更大空间。

（四）加强保障，提升低收入群体生活水平

推行以特定群体为中心的低成本生活保障计划，切实保障低收入群体利益福祉。

1.实施资源差异化开放计划

推行稀缺资源“有偿—低偿—无偿”的三级分类使用方案，优先面向孤老残弱等特殊群体开放。

2.实施社区公共服务数字化计划

利用现代通信技术，积极推进社区服务机制创新，有效满足居民的多元化、便利化及个性化需求。依托智慧城市建设，为独居、病残等特殊家庭，提供紧急呼叫救助和日常生活照顾的个性服务。利用中医“低成本、易操作”的治疗优势，鼓励街道家综服务中心开设中医养生讲座或咨询服务，增强居民对于健康生活及“治未病”理念的认识。引入便携式可穿戴医疗设备，实现对社区特定群体的即时性、全程化跟踪服务。强化对上门定制服务类企业的法律保护及市场监管，有效解决企业“点对点”、“面对面”定制化服务的法律困境。针对老年或残疾群众开展网络服务培训，帮助他们通过网上与街道或社区进行服务咨询。

3.实施特殊群体自助帮扶计划

探索“阶梯式”互助和“红丝带”邻里帮扶项目，营造“我助人人，人人助我”的社区氛围。

4.推行“新市民融入促进计划”

设置职业需求登记服务点，引导街区在主要通道提供无偿租房和就业资讯。创办就业辅导讲座和夜间课堂。联合义工组织，开展流动人口子女照顾项目，提供青春期知识、安全知识、心理健康等日常知识的辅导。创建流动人口管理服务中心，努力打造信息登记、政策咨询、就业指导、权益保障等“一站式”咨询服务平台。

（五）创新管理，提升管理效能

推进网格化管理体制创新，实现从科层化管理向信息智能化管理、从条块分割管理向综合扁平化管理的转向，有效提高社区管理效率。

1.推进城市管理功能下移

重构以基层社区为核心、“问题导向”（而非“部门导向”）的工作建置，避免以街道为主、重在“划分网格”的“单兵突进”错误做法。

2.建立管理信息综合平台

利用计算机网格技术及网格GIS协调机制，按照城市部件管理模式将管理对象分类，并运用地理编码技术建立数据库，明确标注名称、现状、归属部门和位置等信息，实现各街道及社区各种信息和资源的精确定位和数据共享。设立信息指挥平台，搭建与专业工作部门对接的社区工作终端，配置网格巡查员手持移动终端装备，通过有线、无线通讯网络联成一体，逐渐使街道办从属地管理的“全责者”转变为网格信息传输、中转、综合、上报、反馈的信息处理中心，使之承担起区级政府派出机构与基层社区网络之间的中介桥梁作用。按照现状管理、方便管理、管理对象整体性等原则，科学划分网格单元，特别是根据各小区地理及文化区别，以院落为单位、楼栋为延伸，大力推进二级网格建设，推动人员、资源、功能在网格中的集成整合。

3.加强管理创新工作的监督考核

建立量化绩效考核机制，全面、客观、公正衡量网格人员工作实绩，及时对网络化管理运转情况实行监督。

（六）培育自治，提升居民参与能力

推行居民自治提升计划，提升居民参与和政群合作能力，增强低成本宜居社区建设的持续后劲。

1.开展文化振兴项目，激发居民的社区归属感及参与意识

利用低成本生活区“城中村”多且历史文化丰厚的优势，着力推动社区历史文化的发掘与开发，强化社区集体记忆，重建社区价值共识。具体可仿效台湾20世纪90年代以来的文化革新实践，积极开展地方文史与庶民记忆修复工程、乡土教育与母语教学、史迹文化资产保存与再利用、公共艺术与城乡景观塑造、小区文化形象营造等措施。按照“一区一品”要求，制作代表街道或社区特色的标志（LOGO）或景观雕塑，强化社区形象标识，彰显社区文化品格。举办街道“文体节”，开展社区文化活动，促进城中村与外来移民的文化共融，提升社区的文化凝聚力。

2.推动社区慈善互助，促进居民的团结协作和利益共赢

成立生产消费合作社，促进社区居民的生活互助。借鉴国际上通行的社区互助服务方法，设立以劳动时间为单位的社区“货币”（“时分券”），开展居民物品或服务交换活动。设立“墟”活动交易日，引导居民开展物物交换或旧货买卖，促进居民经济利益的互惠互补。创办“慈善超市”，采取“政府推动、民间运作、社会参与、社工操作、义工协助、百姓受益”的模式，开展定点捐赠、属地求助和义卖变现等活动。联合辖区和周边学校，建立完善“在读志愿服务学分”“实习安排计划”“专业课程安排”等志愿激励机制。探索义工“信用银行”，建立社区志愿服务计量、贮存和回报制度。成立社区助贫扶弱互助基金，明确资金使用对象范围和使用规则，为社区互助提供源源不断的资金支持。

3.发展社会团体，夯实居民参与的组织基础

以社区文化精英或退休干部为中心，培育社区自主权威，壮大社区组织资源，完善社区自组织网络体系。引进专业社工队伍，帮助居民制订适合社区实情且简单实用的议事规则，并通过特定的活动项目，提升社区居民的自我组织能力。联合辖区学校和单位，培养社区专业工作者，有效解决基层社工人才缺乏的难题。

4.健全自治制度，构建居民自治的坚实堡垒

创立社区文化协会，推举参与热情较高且时间充裕的退休老人担任会长，具体负责社区组织未来发展和内部联谊事宜。推行社区议事会议制度，引导社区文化协会或民间团体领袖参与社区居委会或社区管理联席会议，赋予其相应的话语权甚至投票权；推进社区党代表联系群众机制改革，畅通党代表与群众组织的常态化沟通渠道，以党内民主推进基层民主的有序实现。

注释：

①如引导刚退休的50~65岁年龄段老人为65~80岁年龄段老人进行互助服务，形成“助人助己”的社区养老互助服务生活圈。

②如鼓励居民对邻里孤寡老人进行定期或不定期的慰问看护。

[1]李妮.美国的社区和社区建设[J].住宅产业,2008(11):171-175.

[2]魏彤岳,田野,杨军.“傲慢”与“偏见”——柯布西耶“现代城市”理论在巴西利亚的实践评析[J].规划师,2012(01):183-187.

[3]高源,周梦茹.以人为本——城市设计的永恒主题[J].南方建筑,2015(05):19-22.

[4]张炜.城市化、市民化和城市文化[J].经济与社会发,2004(11):143-145.

（责任编辑：陈丁力）

The Construction of Low-cost Livable Community and Sustainable Urban Development

Zhao Yanzhi

The construction of low-cost livable community is an inherent requirement of sustainable urban development.It meets the fundamental demand of a happy and decent life for the city’s low incomes and newcomers, while increases the openness and core competitiveness of the city.In building such a community, four principles must be followed, i.e.focusing on major demands, mobilizing existing resources, encouraging civil participation and coordinating internal and external relationship.Concretely speaking, it should be promoted from the six perspectives of renewing ideas, overall planning, resource allocation, social security, institutional innovation and self-governance.

low-cost; livable community; sustainable urban development; citizenization

C912.81

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.008

赵艳芝，华南农业大学马克思主义学院副教授，研究方向为社区建设与基层治理。