美国城市网络化治理的特征及其启示

◎ 王枫云 王青青

美国城市网络化治理的特征及其启示

◎ 王枫云 王青青

美国城市网络化治理的产生是进一步提高城市管理效率的必然要求，不仅具有丰富的内涵，而且凸显出治理主体之间彼此信任与相互合作、利益相连与风险共担等主要特征。美国城市治理网络化的经验在一定程度上为我国完善城市治理结构提供了启示。

美国 城市网络化治理 多元 合作 启示

一、美国城市网络化治理的产生及其内涵

20世纪70年代，网络化治理以其开放性、效率性等特征，在美国企业优化内部生产与管理结构的活动中被广泛采用。网络化治理主张通过合约的方式，在企业内部形成正式或者非正式的合作伙伴关系，在企业内部合作关系更加紧密的基础上，推进生产效率的进一步提高。

20世纪80年代，美国的城市管理者逐渐认识到，网络化治理模式同样也适用于现代城市的管理，并认为网络化的治理模式是处理当代城市社会复杂问题的不二之选。尤其是21世纪信息技术迅猛发展，不仅改变了人们的生活方式，也改变了美国城市政府的执政理念与模式。[1]在权利分散、组织界限模糊、公共事务日益复杂多变的状况下，在政府机构治理碎片化导致机构零散、部门隔离、多头指挥、效率低下、流程破碎等的境遇下，在非营利组织蓬勃发展及公民需求多元化的背景下，一个多元主体参与的上下协调互动的网络化城市治理模式在美国产生就具有了历史必然性。

美国城市网络化治理的研究进入崭新阶段是以美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯于2004年出版的《网络化治理：公共部门的新形态》一书为引领的，该书将网络化治理正式整合成了一套完整的理论体系。书中不仅详尽地论述了网络化治理的主体、内容、设计等内容，还将网络化治理定义为政府与以前相比，更依赖于各种合作伙伴关系、协议和同盟等所组成的网络共同处理与完成公共事务，是一种通过公私部门合作，营利组织与非营利组织等共同处理公共事务、提供公共服务供给效率全新的治理模式。[2]如图1多元主体的网络化治理模式所示，在这种模式的指导下，政府的角色从传统的管理公众、社会与市场转变为协调处理各种资源，行政管理的程序更为扁平化，参与的部门也更为广泛化。

图1 多元主体的网络化治理模式

二、美国城市网络化治理的主要特征

美国城市网络化治理打破了传统官僚制僵化的模式，呆板的格局，最终演变成为一个多元主体共同合作的、协同互动的治理模式，共同追求公共价值。[3]这种城市网络化治理象征着改变公共部门形态的数字化革命、第三方政府、消费者需求和协同政府等四种影响力比较大的发展趋势的汇合。[4]但是，网络化治理与协同政府并不等同，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯从两个维度区分两者（见图2）。协同政府局限在不同部门之间，而且公私合作程度比较低，相反，网络化治理是代表着网络管理能力和公私合作能力都比较高。

相比于其他的城市治理模式，美国城市的网络化治理具有如下特征。

图2 不同维度和层次的组合构成[5]

（一）彼此信任与相互合作

公共部门与私人部门之间相互信任与共同合作是美国城市网络化治理的关键所在。2009年，奥马巴总统签署了《爱德华·肯尼迪服务美国法》，将志愿服务的重点与医疗卫生、教育、社会就业、清洁能源等公共服务相结合，设立了鼓励与吸引青少年参与志愿服务的志愿者服务基金和奖学金，成立了“志愿者培育基金”与“社会创新基金”，用来资助非营利组织解决社区问题所开展的项目与计划，赞助美国各城市与非营利组织对志愿者的招募及其管理，施行了每笔金额不少于20万美元的“非营利组织能力建设资助”规划，有效帮助中小型非营利组织提高自身制定财政计划与管理等方面的能力。从这一法律可以看出，美国政府高度重视与非营利组织的合作。网络化治理实现跨界合作的最重要的前提是网络化治理主体之间彼此信任。信任是网络化治理主体之间共享系统知识、降低政治风险、减少行政成本的必要条件，而信任的最基本特征是网络化治理主体间的共识性。共识性就是治理主体在明晰治理网络的各种价值观念与网络目标的基础上，最终达成实现价值目标的共识。美国传统的城市治理是靠高度控制社会与有限审计的模式来处理公共事务与公共责任的问题，而且主要依靠的是外部性的手段，外加成本与一部分的物质奖励。美国城市的网络化治理是对一个公共问题进行个性化的、分权化的、灵活化的并赋有创意性的回应，这需要治理伙伴相互之间的高度信任，需要治理伙伴相互合作、彼此协调地完成任务，再根据完成的结果判定是进行奖励或者实施惩罚。

（二）利益相连与风险共担

美国城市的网络化治理中，治理主体的参与行为的呈现方式并不是官僚的形式，而是以合作伙伴的形式，他们需要作为团队成员的政府与其他参与主体的关系平等，而不是拥有比其他成员更多权力的一方。这种治理模式是将绩效、财政甚至是政治风险部分转移给了其他非政府部门的参与主体。虽然风险转移了，但这并不意味着免除了政府部门自身的警戒，虽然政府部门不用再直接干预该公共事务的处理，但政府作为公共服务的主体必然是要承担部分责任的，尤其是政府要慎重选择好网络治理的合作伙伴。政府部门与合作伙伴在治理的网络化中，已经利益相连，因此需要分担责任与共担风险。为了能够极大地降低政府部门管理与公众抱怨的风险，降低政府部门管理运营的成本，从而使政府部门能够有更多的时间集中精力处理其他社会需求方面的问题，政府部门可以将部分风险转移给最了解风险的网络治理合作伙伴和最能控制风险的机构组织以及能最大限度地保障公共利益的组织团体。利益相连、风险共担式的治理主体关系将会成为未来的城市治理模式，通过风险共担，政府部门与合作伙伴都可以发现问题，进而努力解决问题，更好地为公众提供服务。

（三）网络集成与信息整合

美国城市网络化治理最核心的部分就是拥有网络集成的能力，这种系统集成商不仅可以由政府工作人员承接，也可以由营利组织或非营利组织工作人员担当。集成商既能够有效率地回应网络成员的疑惑与质问，也能够在网络的各个互动点或者节点上共享知识与沟通交流信息，还能够协调好各种符合公共服务价值的关系。美国城市的网络化治理已经探索出具备网络集成能力的人与机构，建立起了一个政府高效治理与公众满意之间有效的缓冲器，通过减少网络治理的层级，达到了更灵活地与各个网络治理主体打交道的目标。在这种治理模式下，美国的城市政府部门的角色已经转换成“经纪人、召集人、催化人”了，这种模式十分重视依赖伙伴关系，通过协调平衡营利组织与非营利组织之间的权限以提高公共服务价值。美国政府的等级管理模式尽管还是继续存在着，但政府部门都在尝试运用网络化治理模式处理与解决更为复杂的公共事务。这样，政府部门的高级管理人员就必须整合各类信息，协调各类资源，进而创造公共服务价值。毫无疑问，单个政府的行为难以创造出较高的公共价值，如果各个单一的组织各自独立进行，公共服务的完成效果也必然大打折扣。因此，美国城市网络化治理把那些独立的个体，也就是非政府机构与政府机构通过各种手段或者方式进行有效的整合，达到1+1>2的整体大于部分之和的协作效应。

（四）周期契约与知识共享

网络化治理主体之间周期性的契约、数据库、信息系统等都为美国城市网络化治理的流程提供了更为方便、更为快捷的网络治理工具。网络化治理既为美国的城市治理提供了清晰的理论指导，也为其具体提供了便捷的治理工具。网络治理合作伙伴之间在相互信任的基础上订立了周期性的合约条款是网络化治理的重要组成部分。图3美国城市政府公共服务合同外包比例图可以看出，美国城市政府虽仍在公共服务供给中占据主导地位，但是其他供给主体同样扮演着重要的角色。美国进入数字时代以来，信息技术日益成为网络化治理工具的重要部分，信息系统与数据库的应用突破了公共部门与私人部门之间以及私人部门彼此之间的纵向的与横向的信息网络壁垒，从而促进了美国城市网络化治理主体之间知识与信息的共享。

图3 美国城市政府公共服务合同外包比例图[6]

三、美国城市网络化治理的启示

伴随着经济社会的不断发展和信息技术的不断完善，美国城市治理探索出的网络化模式，不仅节约了城市管理成本，提升了城市管理效率，还促进了城市治理主体的协同发展。美国城市网络化治理的成功经验为我国完善城市治理结构提供了重要启示。

（一）三方协力治理，提高城市管理效率

在当今社会，政府具有得天独厚的制度优势，营利组织与非营利组织不可能替代政府完全主导城市的治理，但营利组织与非营利组织仍然发挥着治理城市的积极作用。美国城市网络化治理中政府、市场与社会彼此信任、相互合作，从而实现了资源共享，提高了城市管理效率。因此，随着政治社会化水平的逐渐提高，政府对公共事务大包大揽或者充当“守夜人”的角色已经不能再适应社会发展的要求了。政府需要适当的放权与分权，与市场、社会合作而实现共赢，为此，政府部门可从以下三个层面进行改革与完善：第一，树立多元的治理主体的观念。政府由传统的单一中心的城市治理模式转变为政府主导、社会支持与公众参与的协同治理模式。第二，建立多元的管理制度与运行机制。不仅要发挥政府在依法行政与调控层面的宏观作用，也要发挥市场调节的灵活优势，形成政府、市场、社会体制三位一体的城市治理体制，同时也要注重体制间的优化与协调。

（二）协调利益关系，实现社会自主

美国城市网络化治理中，治理主体利益相连、共同承担风险，政府并不是完全不处理公共事务，不承担风险了，而是把能够交给市场与社会的事务放手交给市场与社会，使得政府有更多的时间与精力去处理与解决宏观性的公共事务。截止到2015年我国共有553个城市，城市人口占总人口的比例已经达到近53%，要更好地实现城市治理的高效化，实行多元治理主体的自主自理将是大势所趋。当前，在我国的城市网络化治理中，政府、市场与社会三方治理主体参与治理的力量呈现严重不均衡的状况，市场、社会的参与力量明显弱化。政府应更加注重市场与社会的治理作用，进而平衡与协调好政府、市场与社会之间的利益关系，实现风险共担。在这个过程中，政府要尽可能地运用法律或者市场的手段解决问题，实现政府的“隐性治理”，这样不仅减少了政府治理的成本，开发了社会自主服务与自主管理的功能，还能促使公民社会的逐渐形成。

（三）提高信息技术，突破沟通壁垒

数字化时代的到来极大地推动了信息技术的发展，在美国城市网络化治理中，网络集成能力实现了信息的整合，促进了城市治理的发展。网络信息技术能够缩减政府部门与营利组织、非营利组织之间的距离，突破治理主体之间沟通的壁垒。城市网络化治理尤其依赖信息，网络中的各个治理主体之间都能够无时无刻地进行信息的沟通、交流与知识成果的共享，尽可能地消除信息技术不对称所引发的不必要的误解。我国的信息技术发展现状与美国相比仍然有一定的差距，因此借鉴美国信息技术，从而推进国内城市网络化治理具有十分重要的意义。未来我国城市的网络化治理会更依赖网络信息技术，因此，政府应加大对网络信息技术的重视力度，提高对网络信息技术的投入，对网络信息技术领域进行更新换代，促进网络信息的整合，突破政府、市场与社会之间沟通交流的壁垒，实现网络化治理主体之间沟通交流的高效化与顺畅化。

（四）完善监督评估，达成网络目标

在美国城市网络化治理中，政府、营利组织与非营利组织共同扮演着城市治理主体的角色，资源共享、信息共用、相互协作与决策共担。网络化治理伙伴之间签订了周期性的契约，共同应对城市公共事务。我国同样可以借鉴美国的做法，与城市治理主体签订周期性的契约，通过对周期内成果的监督、评估，从而决定是否继续合作，并通过有效的奖励机制与结果挂钩的方式，激发参与主体提高绩效的积极性。

参考文献：

[1]黄徐强.美国城市治理结构的模式演进及其对中国的启示[J].广东行政学院学报,2015(12):11-15.

[2][5]斯蒂芬·戈德史密斯,威廉·D·埃格斯．网络化治理——公共部门的新形态[M].北京:北京大学出版社,2008:7-10.

[3]于刚强,蔡立辉.中国都市群网络化治理模式研究[J].中国行政管理,2011(6):93-97.

[4]孙健,张智瀛.网络化治理:研究视角及进路[J].中国行政管理,2014(8):72-75.

[6]施从美.政府服务合同外包: 公共治理的创新路径——美国经验及其对中国的启示[J]．国外社会科学,2014,(1):76.

[7]徐珣,王自亮.从美国网络化社会合作治理经验看社会管理体制创新[J].浙江社会科学,2011(6):88-94.

（责任编辑：李钧）

The Features and Enlightenment from Networked Governance of Cities in the United States

Wang Fengyun, Wang Qingqing

The emergence of networked governance of cities in the Unites States is an inevitable trend of efficient urban governance.Its rich connotation includes stressing on the mutual trust, collaboration, shared benefits and risks among the key players.It provides enlightenment for China to improve its urban governance structure to some extent.

United States; networked governance of cities; diversity; collaboration; enlightenment

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.012

王枫云，广州大学公共管理学院教授、管理学博士，研究方向为城市公共管理。王青青，广州科技开发总公司职员。

2015年国家社科基金重点项目（15AZD077）；广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度项目（GD14CZZ01）；2014年广东省教育厅省级特色创新项目（广州大学“创新强校工程”人文社科类平台项目）（2014WTSCX058）。