城市应急管理协同治理问题研究

◎ 唐桂娟

城市应急管理协同治理问题研究

◎ 唐桂娟

目前，城市中应急管理的核心问题在于跨部门间如何协同治理，共同应对城市中频发的各类突发事件。在回顾应急管理协同治理的相关研究后，以2014年12月31日发生在上海市的“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件为案例，对事件整个过程协作网络结构进行分析，识别协作网络中包括政府部门、商业部门和社会组织在内的主要行动者，挖掘应急协作网络的结构特征，并结合我国应急管理组织体系特点进行分析。

应急协同网络 政府部门 商业部门 非营利组织 拥挤踩踏事件

一、研究背景

城市作为人口、经济文化的高度聚集区，区域性的潜在矛盾日益凸显。近年来，突发事件频度、深度和广度的持续增加，已远超出单一治理主体的能力范围[1]。从国际应急管理的发展趋势来看，在新的形势下，应急管理急需横向和纵向的协作，包括地方政府各部门之间、不同层级政府部门之间、政府与其他主体之间的协同治理，以实现突发事件的共防、共治和风险分担。美国政府在2005年的卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）灾害中，由于《1988年罗伯特·斯塔福灾害救济和紧急援助法案（或称斯塔福法案）》（《Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988》）所明确的总统灾难声明的程序在现实中的时滞，以及联邦政府与州政府的管制界限，使得救灾中联邦、州和地方政府之间无法及时有效开展合作，致使新奥尔良损失惨重[2]。

学界对于应急管理协同治理（Collaborative Governance in Emergency Manage-ment）的研究是随着治理理论的日趋完善而发展起来的。协同治理在应急管理领域的应用最明显的体现就是西方应急管理体系对“跨部门协作”和“多元治理”理念的推崇，强调突发事件的日益复杂急需加强跨地区、跨部门的协同治理，构建应急管理协同网络，通过资源共享、信息共享、知识共享达到对应急管理的全覆盖；同时重视系统的多元协同特征，认为应急管理的主体不仅仅是政府，还应该有意识地让更多的非政府组织、企业、个人等通过有序的途径参与到突发事件应对的各个环节，充分发挥各个主体的优势，为政府分担、降低行政成本。Louise K.Comfort、Naim Kapucu（2006）[3]的研究表明突发事件的应对需要跨域多部门的协同，并以复杂适应系统为视角分析了各组织间在交换必要的信息和配套基础设施方面的协同关系；Gloria Simo、Angela L.Bies（2007）[4]的研究表明跨部门协同在巨灾应对中能够创造巨大的公共价值，弥补单一部门应对的缺陷，同时非政府组织发挥了重要的作用；Qian Hu、Claire Connolly Knox、Naim Kapucu（2014）[5]描述了美国在应急管理中经历的由中央集权到协同治理的过程，梳理了美国在“9·11”恐怖袭击之后所建立起来的应急管理协同治理的制度框架，并以此检视在2013年波士顿马拉松爆炸事件中跨部门协作的有效性。国内学者结合我国的国情对应急管理问题展开相应的研究。林鸿潮（2015）[6]以昆山“8·2”爆炸事故为例，阐明横向的府际关系在跨域突发事件应急管理中的重要性，指出在应急响应中需要明确权责，完善区域协作机制，在恢复重建中，需建立自愿、双向、互惠的区域援助制度；康伟、陈茜、陈波（2014）[7]以“4·20”雅安地震为例，研究了政府与非政府组织的合作网络在有效应对公共危机中的重要意义，并指出合作网络中需要常设权威的危机应对核心机构，负责协调组织间关系并设计灵活的激励制度，网络中非政府组织之间应当加强实质有效合作；郭雪松、朱正威（2011）[8]针对中国转型期的社会特点，构建了跨域危机治理网络分析模型，并对网络中不同组织产生的信息、资源整合的“碎片化”环节识别、整理以及跨域危机整体治理实现对策问题进行了探讨。

综上，目前学术界和实践领域，已经充分认识到城市应急管理中协同治理的重要性与紧迫性，并且也开展了一系列有价值的研究。本文以发生在上海市的“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件为例，对应对拥挤踩踏事件整个过程协作网络结构进行测度，具体结合我国应急管理组织体系特点，提出了治理网络分析方法及解决对策，并就其应用前景等问题进行了探讨。

二、“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件简述

（一）事件源起

2011年起，上海黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商，于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点举行，活动现场观众将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。对此，市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，明确要求“谁主办、谁负责”，坚决落实属地管辖，切实把责任落到实处。

2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行，具体由黄浦区旅游局承办。同时，要求区有关部门落实活动的各项保障措施。12月26日，黄浦公安分局作出大型群众性活动安全许可决定书，同意区旅游局举办新年倒计时活动的申请。12月30日上午9时30分，黄浦区新闻办召开新闻发布会，由黄浦区旅游局对外发布了新年倒计时活动信息。由于跨年活动地点的变更，外滩风景区并未采取交通管制，陈毅广场附近交通便捷，距离轨道交通2号线、10号线南京东路站约580米，是外滩风景区人员流量最大、密度最高的区域。

（二）事件发生与处置

由于新年倒计时活动更改信息宣传不到位，大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动。2014年12月31日20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。据综合监测显示事发当晚外滩风景区的人员流量，20时至21时约12万人，21时至22时约16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人。23时35分，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。许多市民游客自发用身体围成人墙，辟出一条宽约三米的救护通道。现场市民游客中的医生、护士都自发加入了抢救工作，对有生命体征的受伤人员进行紧急抢救。

事件发生后，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志分别作出重要批示，要求上海市全力以赴救治伤员，做好各项善后工作，抓紧调查事件原因，深刻吸取事件教训，及时准确向社会发布信息。上海市在市委市政府的组织下全力展开紧急救援，23时49分起，先后有19辆救护车抵达陈毅广场，第一时间开展现场救治和伤员转运。上海市公安局及黄浦公安分局迅速开辟应急通道，调集警用、公交及其他社会车辆，将受伤市民游客就近送至4家上海三甲医院，确保有优秀的医疗队伍和医疗设备提供高水平的专业急救，同时上海市卫生计生委集中调配全市的优质医疗资源抢救伤员。市委、市政府主要领导迅速赶赴现场指挥应急处置工作，连夜召开紧急会议，统一指导善后工作。决定成立医疗救治、善后处置等专项工作组和联合调查组。2015年1月1日上午，上海市委市政府召开紧急会议，全面部署各项善后工作和全市安全防范工作。在统筹全市医疗资源全力以赴救治伤员的同时，公安、安监、卫计委、监察局等部门立即组成事件联合调查组，依法依规、严格认真细致开展调查工作；相关的善后处置、信息发布工作也分别展开。

面对突如其来的灾难事件，一些商业组织、非政府组织力量在第一时间集结。包括中国平安保险、中国人寿保险、新华保险、安邦保险和泰康人寿等保险公司中国人寿上海市分公司第一时间成立工作小组，启动重大突发事件应急预案，安排理赔和调查人员到达现场、医院核查事故情况，了解死伤名单，对此次事故中出险的客户第一时间开启绿色通道，主动提供理赔等服务。

三、“12·31”事件中应急协同状况分析

（一）应急协同中组织的参与情况

从网络中行动者的数量上看，“12·31”应急协作网络由66个节点组成，从结构上看，政府、企业和非营利组织分别占37.9%、25.8%和36.3%，分布较为均匀，政府和非营利组织的数量相当，并且与企业相比差异并不突出（见表1）。表面上看，“12·31”应急协同网络中的参与主体符合应急管理中“多元主体伦”的特征，即政府并非万能，多元化的社会主体可以弥补政府缺陷，需要政府部门、商业部门和非营利组织等主体之间形成伙伴关系，在法律框架下，协调地参与到应急管理的全过程中。但表1中，对网络中企业和非营利组织的分解可以看出，参与的17家企业中有5家国有企业（上海市巴士公交有限公司和四大国有控股保险公司），参与的24家非营利组织中有17家为事业单位（14家公立医疗机构和3家公立大学）。如果将国有企业和事业单位也列入公共部门，那么公共部门的比例高达74.2%。

由此，从组织参与的情况来看，“12·31”应急协同网络中政府部门、企业和非营利组织都有参与，但仍然以公共部门主导，尤其以政府部门的比例最高，鉴于公共部门行政权威性和资源优势，已成为应急协作网络的绝对主体和核心力量。

表1 “12·31”应急协同网络构成结构

（二）协同网络中组织间的协作状况

基于笔者对于应急协同网络中各个部门间相互协作的频次测量，该网络中的主要行动者包括22个部门，分别是黄浦区公安分局、120医疗急救中心、瑞金医院、长征医院、上海市第一人民医院、黄浦区中心医院、华山医院、中山医院、仁济医院、上海市九院、上海市六院、上海市卫生计生委、上海市保监局、中国平安、新华保险、中国人寿、安邦保险、泰康人寿、长生人寿、安盛天平、友邦保险、人保财险。

其中政府部门占18.2%，企业占40.9%，非营利组织占40.9%，但同样将国有企业和事业单位归入公共部门后，主要行动者的结构比例发生变化，公共部门的比例占68.2%，私人企业占31.8%，社会组织在主要行动者中所占的比例为0（见表2）。并且该协同网络中对于资源控制力最强的四个部门包括上海市卫生计生委、上海市公安局、黄浦区公安分局、上海市委市政府均为政府部门，凸显出协同网络中政府部门由于行政权威和资源优势的绝对主导地位。

表2 “12·31”应急协同网络核心-边缘测量结构

以上，从组织的参与和协作两个方面来看，“12·31”应急协同网络中公共部门占有绝对的主导地位。这一结论与联邦制情境下社会安全事件应急协作网络以及我国自然灾害应急协同网络的研究发现皆存在差异。与Louise K Comfort（2002）[9]对2001年“9·11”事件应急协同网络和张海波、尹铭磊（2016）[10]对2014年鲁甸地震应急协作网络构成的研究进行对比（见表3），中国制度情境下的两个案例，应急协同中皆以公共部门主导，比例明显高于“9·11”事件中公共部门的比例。但与鲁甸地震应急协同网络的构成相比，“12·31”事件中的社会组织在参与和协同中都明显弱于鲁甸地震中的社会组织。

表3 三个案例协同网络结构比例

（三）应急协同网络中“跨部门”协作受到限制

应急协同网络中的“跨部门”是指跨越政府、企业和社会组织的边界，强调“超越部门边界”，消除管理运行中的“碎片化”。“12·31”应急协同网中有66个节点，243对节点间存在联系，其中政府部门间的联系所占比重最大为109对，协同的形式多为命令控制（Command and Control）型；政府部门与企业间的联系为28对，政府部门与非营利组织间的联系为23对。企业与非营利组织间的联系为12对。从网络中节点间联系的数量可以看出，政府主导下的应急协作网络中，以政府部门间的协作为主要的协作方式，而网络中的“跨部门”协作受到限制。

图1 人流量监测阶段协作结构示意图

应急管理中“跨部门”协同的倡导是在近年来西方合作治理理论和跨部门合作等概念的影响下发展起来，需要建设性地跨越政府、企业和社会组织的边界，动员各个部门的力量，共同有效应对突发事件。在西方，政府、企业和公民社会的边界比较清晰，因此跨部门的协作比较容易跨越政府、企业和社会组织的边界共同解决问题。而中国的跨部门关系相对比较复杂，路径依赖导致的长期存在于政府与企业、社会组织之间的纵向等级关系决定了社会发展中的政府、企业和社会组织的关系模式。目前中国政府与企业、社会组织的边界模糊，政府部门与企业和社会组织间明显不平衡的权利关系导致企业和社会组织相对于政府处于弱势地位，因此应急协作中往往表现出政府部门对企业和社会组织的“挤出效应”，使得企业和社会组织在应急协作网络中很难真正发挥效用。

四、对策分析

（一）增强应急管理主体的多元参与性

长久以来，我国应急管理中的“举国体制”使得政府作为应急管理最重要的主体，表现出政府主导性。在历次重大自然灾害的应急响应和灾后重建中，政府主导型的应急管理体制充分表现出应急响应迅速、灾后重建高效的特点。然而，由于政府资源在人力、财力和物力等方面都极为有限，为满足突发事件中各类群体的众多异质性需求，仍然需要商业部门、非营利组织为代表的市场和社会力量的补充，才能在突发事件的事前、事中和事后充分调集各方资源，共同分担风险，同时也有助于降低政府的行政成本。因此，在城市应急管理中，政府部门应该多方扶持、动员市场和社会的力量，形成城市中多元参与的应急管理体系。

（二）增强应急管理协同体系组织间的互信

积极的互信关系，是应急管理组织间开展友好协作的关键因素。如果协同网络中，各个组织之间彼此高度对立，那么应急协同网络的建立将无从谈起。增强应急管理协同网络中组织间的互信，可以从以下两个方面着手：第一，增强应急协同网络中组织间平等对话、协商沟通的机制，平等是组织间互信的基础，沟通是互信产生的平台；第二，制度化增强组织间互信，通过设立规则对参与组织的权利、责任、工作范围予以明确，建立定期信息通报制度，增进相互间的了解。

参考文献：

[1]Kapucu N, Hu Q.Understanding Multiplexity of Collaborative Emergency Management Networks [J].American Review of Public Administration, 2014(10): 1-19.

[2]唐桂娟.美国应急管理全社区模式：策略、路径与经验[J].学术交流,2015(4):64-69.

[3]Comfort LK, Kapucu N.Inter-organizational Coordination in Extreme Events: The World Trade Center Attack, September 11, 2001 [J].Natural Hazards, 2006(2):309-327.

[4]Simo G, Bies AL.The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration [J].Public Administration Review, 2007, 67(2):125-142.

[5]Kapucu N.Planning for Disasters and Responding to Catastrophes: Error of the Third Type in Disaster Policy and Planning [J].International Journal of Public Policy, 2008, 3(5/6):313-327.

[6]林鸿潮.公共应急管理中的横向府际关系探析[J].中国行政管理,2015(1):39-43.

[7]康伟,陈茜,陈波.基于SNA的政府与非政府组织在公共危机应对中的合作网络研究——以“4·20”雅安地震为例[J].中国软科学,2014(05).

[8]郭雪松,朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角[J].公共管理学报.2011(04).

[9]Comfort Louise K．Rethinking Security：Organizational Fragility in Extreme Events[J]．Public Administration Review，2002，62（Supplements1）：98－107．

[10]张海波,尹铭磊.应急响应中的突生组织网络——“鲁甸地震”案例研究[J].公共管理学报,2016(02).

（责任编辑：陈丁力）

Research on Collaborative Governance in Urban Emergency Management

Tang Guijuan

At present, the core issue of urban emergency management lies in how to coordinate inters departmental governance, and jointly deal with all kinds of unexpected events in the city.This paper reviews the related research in the emergency management of collaborative governance, analyzes the stampede at Chen Yi square of the Bund of Shanghai happened on December 31, 2014, studies the whole process of the collaborative network structure, identifies the main actors including government departments, business departments and social organizations, and points out the features of emergency cooperation network combining with China’s national emergency management system.

emergency collaborative network; government; business department; non-profit organization; stampede

C916

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.007

唐桂娟，博士，上海财经大学公共经济与管理学院讲师，研究方向为公共管理、灾害风险管理。

国家自然科学基金青年基金项目“中国城市的地方政府治理对公共服务提供机制的影响研究”（编号：71503157）；上海市优秀青年教师科研专项基金“上海市灾害风险认知影响因素研究”（编号：SCD11009）；上海财经大学公共管理一级学科博士点培育项目。