事业单位“三定”规定的法律地位探析

冯冰

事业单位“三定”规定的法律地位探析

冯冰

“三定”规定是政府机构改革中的重要组成部分，随着近几年行政管理体制改革进入深化阶段，“三定”规定如何在事业单位改革中具体落实尤其引人注意。本文通过梳理改革开放后历次政府机构改革中“三定”规定的政策演变历程，分析“三定”规定法律体系的弊端，并从国际经验借鉴及国内某事业单位两个角度对事业单位“三定”规定的法律地位进行了实证研究，以期为实践提供指导。

事业单位；“三定”规定；法律地位

“三定”规定是中央机构编制委员会办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。1982年后我国开始进行渐进式的机构改革,力图解决机构臃肿、职责模糊、人员散漫等问题。其中，“三定”规定是历次机构改革中的重点。

一、“三定”规定的历史沿革

改革开放以来，国务院已进行过7轮机构改革（如图1所示）。各次改革中多少都涉及“三定”规定改革，现梳理如下：

图1 改革开放以来历次机构改革

从1982年开始，自国务院起，全国开展自上而下的各级党政机关机构改革，历时3年，是建国后规模较大、目的性较强的一次机构改革。改革的重点是：开始废除领导干部职务终身制；精简各级领导班子；加快干部队伍年轻化建设步伐。

1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮机构改革。改革历时9个月，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。同时，对各部门首次进行了定职能、定机构、定编制的“三定”改革。当具体看来：1988年4-6月，改革重点是9个新组建部委的“三定”工作；1988年6月份以后，“三定”工作扩展到其他各部门。各部门都在主要负责同志的主持下，研究本部门的“三定”方案，最后由总理办公会议和国家机构编制委员会会议逐个审定；至12月10日，国务院各部门的“三定”方案全部审定完毕，各部门相继按“三定”方案转入正常运转。

1993年3月，八届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，提出机构改革的目标是：按照政企职责分开和精简、统一、效能原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。改革的主要内容就包括调整职能配置，通过“三定”方案弱化计划经济体制下形成的分钱、分物、批指标、立项目等具体职能的大量审批事宜，同时强化宏观管理、执法监督和社会管理等职能，达到促进政府职能转变的目标。

1998年、2003年又进行了两次行政体制改革，进一步缩减部门数量、减少人员编制，确立了新的政府机构设置格局。

2008年3月份全国“两会”确定大部制改革，6月25日，国务院常务会议审议通过《主要职责、内设机构和人员编制规定》，将“三定”规定改革推向了新的高度。

2013年国务院机构改革方案公布，国务院将组建国家铁路局、国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局。此次机构改革重点在于抓紧完成新组建部门的“三定”工作，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。

二、“三定”规定法律体系的弊端

多年来，我国事业单位编制管理主要是通过“三定”规定的方式来规范。从“三定”规定的上位类立法状况来看，我国现行行政组织立法存在法律体系不健全，缺乏对相关部门职责权限、岗位设置和编制等重要问题的明确规定等。具体实践中，针对这些问题，国务院和地方政府只能通过“三定”规定具体进行指导。这些“三定”规定从名称到内容再到产生程序，都缺乏规范性、有效性和法律权威性。

笔者随机查询中国机构编制网，在其机构编制督查栏目中的法律法规子栏目下搜索到10条相关法律法规，如图2所示。对机构编制进行具体规范的法律法规只有《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国公务员法》。

宪法是一个国家的根本大法，其中第27条对国家机关编制考核体系作了高度概括：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”《中华人民共和国国务院组织法》第11条规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”

图2 我国机构编制法律法规

《中华人民共和国公务员法》第18条规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”可见，其中也只对人员编制等内容加以原则规定。

综上，“三定”规定存在法律地位不明晰、规范内容原则化等弊端，严重阻滞了机构改革的进度。下面就我国“三定”规定法律地位进行实证研究。

三、我国“三定”规定的法律地位实证研究

探析“三定”规定的法律地位，不能限于理论层面。如何从实证角度分析其实践过程中出现的问题才是可行思路。下文将从国际经验借鉴及国内某事业单位两个角度进行实证研究。

1.国际经验借鉴

日本的公共机关一直被描述成“世界上最小和最省钱的系统之一”。据日本时事社2015年1月14日报道，日本内阁人事局14日公布了2015年度国家公务员定员审查结果。通过政府部门的业务改革，国家公务员人数相比2014年减少1093人，加上临时增加人数，净减数为454人，2015年度日本公务员数为29.69万人。

日本行政机构层次简化,中央行政机关一般设省(厅)、局、课三个层次,较为精简、均衡；内阁官员也由专门法规限定,不得随意增加①；各行政机关公务员也有严格的法律规定,实行定员管理。简言之，一切依法行事，定员管理。

其中，日本公务员的定员管理依照的是1969年《关于行政机关职员定员的法律》,该法规定国家机关公务员的总数不能超过1967年末的编制总数506571人,同时全国各部门开展一系列定员削减计划，以期实现编制的进一步精简。

日本还在其机构编制改革中建立了一套协调机构编制部门、人事部门及财政部门之间关系沟通机制，并通过立法将编制、职责、岗位等内容合法化、规范化，是国外“三定”规定法律地位明确化的典范。

2.国内案例实证

以某部委所属事业单位为例，该单位自1990年起承担信息技术、电子政务、网络维护等相关工作，迄今已有26年。以下从三方面对该单位职能范围进行定位。

（1）该事业单位开展电子政务工作的合法性、长期性、连续性。2008年3月，该单位上级部委完成大部制改革，同年12月，该事业单位在原业务基础上正式组建，全面支撑上级部委电子政务相关工作。部委对该事业单位进行了长期投入，由该单位组织、建设、管理该部委电子政务内外网机房。并以该事业单位名义建设了业务用楼。依据《中华人民共和国政府采购法》第31条：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购。”如进行公开招投标后发生变更供应商情况，部委将无法保障内外网机房的安全可靠运行以及网络各应用系统的正常维护，部内各司局工作将因系统问题受到直接影响。因此保证该事业单位采购的唯一性是合法、合理地选择。

（2）该事业单位开展信息安全、保密工作的职能要求。互联网技术带给政府办公多样性、便捷性、高效性的同时存在安全性问题。为此，部委组建了内部办公网络，使其与外部网络采取物理技术进行隔离，内部办公网络中涵盖了大量丰富的具有敏感和涉密的信息和相关数据。该事业单位承担了大量安全保障任务，以及内外网机房的管理工作。根据《政府采购法》第85条规定：“涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”《招标投标法》第66条：“涉及国家安全、国家秘密，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。”部委安全保障部分的网络信息系统依法不适宜进行招标。

（3）该事业单位配合上级部委承担电子政务相关工作的要求。国务院所属各部委的信息技术相关事业单位均承担着本部电子政务相关工作，部分部委将此类事业单位视为所属事业单位的“重点战略部门”，是部委提升行政效能和服务质量的重要技术支撑单位，其建设也是部委信息化水平能力高低的重要体现。所举案例单位的上级部委是电子政务工作的牵头部委，但在信息化建设的投入、政策支持、人员编制等多方面距其他部委尚有差距，该事业单位在面临人员和经费不足等诸多不利因素的环境下，为上级部委电子政务工作提供支撑，为其他各司局提供高质量服务，配合上级部委承担部委电子政务的职能得到了一致认可。

基于上述三点对该事业单位职责定位的分析，该单位“三定”方案赋予了该事业单位电子政务支撑和保障工作的职能，明确了该单位“负责部机关电子政务网络与信息安全、保密和密码相关技术保障工作；承担部门户网站内容保障及技术支持工作；配合开展部政务公开工作；承担部机关网络基础设施、业务应用系统、应急平台、计算机终端及辅助设备的日常运行维护和相关设备的采购工作”等职责。

四、小结

《某部委某事业单位主要职责内设机构和人员编制规定》是2009年由部委统一印发的规范性文件，从《立法法》中“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”的原则性规定也可以看出，该事业单位“三定”方案属于部门规章，具有法律效力。

事业单位“三定”规定是对其职责、内设机构、人员（包括领导职数）等内容进行规范管理的重要依据。其产生是按照规定程序由党委统一印发的，应具有严格法律地位。实践中，各部委及所属事业单位也无不将其视为本单位的“根本大法”予以执行。因此，如何进一步明晰“三定”规定的法定内容，避免过于原则性、内容不够立体明确，并在上位类法律中明确其法律地位，是目前“三定”规定执行及未来发展中亟需解决的问题。

引文注释

①日本议员的定员数目由日本《公职选举法》第4条第一项规定之。

（作者单位：工业和信息化部信息中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.021