目前政府管理房地产业的问题剖析

2016-12-28刘楚杰何建武

当代经济 2016年25期

关键词：土地政府管理

刘楚杰，喻瑶，何建武

（湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙 410128）

目前政府管理房地产业的问题剖析

刘楚杰，喻瑶，何建武

（湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙 410128）

房地产业是国民经济的重要产业，近几年成为中国经济热点与消费热点，发展中产生的问题颇多。本文在对现阶段房地产业管理的研究中，着力从房地产业的政府管理入手，重点剖析了房地产业在国民经济发展中因为政府管理产生的问题，希望其更具有现实意义和科学内涵，在现行房地产业的地方政府管理中起到借鉴作用。

房地产业；政府管理；理论误区；错位问题

政府行为在房地产市场具体表现为宏观调控与微观管理。宏观管调控是指政府采用一切与行政相关的手段，出台相应的法律法规，健全和完善房地产管理体系等；微观管理是指房地产运营商对市场的方方面面进行全面系统的管理，从而保持稳定的交易形式。现代经济中，政府行为的影响力已经遍布每一个经济部门。然而，由于房地产自身具有很多难以克服的条件和因素，所以政府必须要充分发挥其管理职能对房地产业进行监管。作为房地产业基础的土地不可再生，是一种稀缺资源，因此对其的监管主要分为房产管理和土地管理两大部分。虽然政府部门对房地产业的监管存在表面市场开放，实为政府的垄断性行为；或者表面政府控制，实则放开的政府行为。当前房地产市场竞争比较激烈，但从长远的角度来看，还是存在很多制约性条件阻碍了其实现可持续发展的目标。

一、政府在管理房地产业中角色错位

1、政府管理存在短视行为：只考虑到城市短期经济效益

依据我国的法规，城市土地所有权属于国家，政府对其拥有绝对的控制权和使用权，所以，政府就是公共事业的主导者，必须要站在广大人民群众的利益上为社会服务，对城市土地进行严格的管理，主要是为了使其发挥更大的经济效益，为国家发展创造有利的条件。但是，当前政府却没有摆正房产管理的位置，没有站在为社会和环境考虑的角度，一味的追求经济效益的最大化，在实践中可以看到以下几点现象。

（1）毫无规划的乱设园林区域，导致土地利用严重不合理。当前，很多对于政府工作的考核标准就是通过经济增长指数和城市建筑程度等进行衡量的，所以，很多地方政府大搞形象工程，创造自身的业绩，在没有经过任何科学规划的前提下，开始随便地规划园林区域，将城市内部土地化为私有用地。从本质来上来说，这些规划和建设并没有为当地拉动较大的经济增长率，相反，还造成了土地的大量浪费和闲置。根据相关的数据和资料显示，2014年被国务院和省政府列为开发区的不到3000个，而实际上全国不同规模的开发区达6900个之多，剩下的都是省级以下的开发区。其实，国家批准用地的很大一部分也没有真正的发挥作用，基本上都是被闲散搁置浪费了。

（2）大量倒买倒卖土地，造成国家土地流失现象严重。目前，国有土地使用权出让基本上有三种形式：协议、招标和拍卖。该领域的专家通过对全国几十个大中城市调研后发现，这三种土地出让的方式价格比例差距悬殊，分别为1∶3∶11。其中，只有招标与拍卖这两种形式是采用的竞争机制，从而减少土地的不合理利用，将资源的作用发挥到最大。但是，当前中国在出让土地过程中，很多的资源都没有进行科学的分配，大量的土地资产被低效利用。如廊坊大学城，开发前作为教育用地，实则是为了利用土地为政府创造更大的经济效益，最终欠下22亿元的巨债，最后这些土地被开发成娱乐休闲用地和高级住宅区。

（3）强行占用农业土地，严重地激化了社会的供需矛盾。很多政府表面都是打着为社会服务的理念和口号，实际上都是倒买倒卖土地，有很多的农业用地被强行的占用，农民也没有得到任何的政府补贴，导致社会的矛盾日益激化。通过土地资源管理部门调查结果发现：2012年上半年，非法用地和群众引起的土地纠纷事件超过了总事件半数以上，这就是城市政府圈地运动给社会带来的严重危害。从某种意义上来说，这会导致社会的矛盾和纷争更加频繁，影响国家内部的安稳和团结。

2、政府管理职能错位：与开发商联盟主控市场

我国虽然实施的是市场经济体制，但政府还是具有干预和监管的职能，从而维护良好的市场秩序，保证国家环境的平稳。然而，在我国房产开发施工过程中，出现了很多政府与开发商联盟主控市场的违法行为。

（1）房价高居不下，居民购房难。据不完全统计，2007—2014年全国住宅新开工面积将近15亿平方米，远远超过了2007年的新开工面积。因为政府与开发商联盟，经常性的、跳跃式的、整体性联合提高房价，使得高房价跟居民的用房需求严重的相违背，很多房子由于价格过高，居民没有经济实力去购买，导致很多的房屋被闲散搁置，根据市场的竞争机制来看，对于这种情况，应该适当的调整房价，从而缩小供需之间的差距，但是由于很多地方政府对市场干预严重，往往颁布一系列优惠的税收政策来刺激消费，导致很多房价高居不下，甚至还出现了轻微的上涨趋势。所以，很多的居民都面临着较为严重的购房难问题。

（2）维护富人利益，阻碍城市社会和谐发展。一是政府为了给内部人员的落户留下寻租的机会，很多政府官员为了实现自身寻租的愿望而给房地产开发商好处的事件屡见不鲜；二是很多外地人员前来购房主要是为了做违法乱纪的事情从而满足自身的需求，有的则单纯的是为了给父母养老所用，有的是为了对其进行商业化办公，投资而用，更有甚者是处于洗钱的目的。

试验数据分析在实用统计分析及其计算机处理平台（DPS）（唐启义等，1997）上进行，经DMRT法进行差异显著性分析，评价药效[2]。

（3）政府管理不佳。政府缺乏严格的管理体系来对城市住宅进行管控，保障性住房不足的问题没有引起高度的重视和关注。由于城市房地产市场是一个投机行为较重的行业，所以政府必须要出台相应的税收政策进行调节和控制，同时，还要对市场进行一定的干预，为城市的底层居民提供住房保障，但是，很多地方政府目前在这方面都存在很大的不足和弊端。一是放任城市住宅开发投机行为，引发房地产泡沫。因为股市现在波动性和风险较大，银行存款利率过低，导致金融机构的收入持续下降，很多闲散的资金基本都被房地产行业所回笼，其中有很大一部分资金都是来源于民间，或者进行信贷融资而来，政府对于城市房地产的发展采取放任不管的态度，这就在一定程度上助长了其嚣张的气焰，地方政府甚至还在背后操作，哄抬市价，造成房地产行业的泡沫化发展。二是保障性住房政策没有得到落实，低收入人群无房可住。首先，政府没有健全和完善城市建设住房的分配管理，房价高居不下，造成底层居民购房难，而高收入人群却可以拥有很多房产的现象，导致房产资源分配不公平，供需结构严重失调。其次，有的开发商为了提高经营利润，采用预先留号的手段，廉租房的建设没有引起政府部门的关注，使得部分低收入人群无房可住，尤其在大中城市，政府把廉租房建设作为形象工程来管理，却没有投入大量的资金和政策支持。

二、政府部门对城市房地产的管理缺少理性和错误认识

1、错误认识一：政府可以像企业那样经营城市土地

当前，我国政府采取许多手段来囤积土地资源，然后以较高的价格出售给开发商，从而从中间赚取大额的利润。政府只是一味的追求经济效益，而忽视了社会效益和经济效益，他们认为政府可以经营土地，同样也可以拥有其控制权和支配权。根据相关的资料和数据统计显示，我国很多城市的政府在市场发展中占据主导地位，对于房产领域的干预程度较大，如果政府将自身的职能误认，那么很有可能导致权力的失衡，给社会带来严重的危害。在现实生活中，很多的地方政府强行占用农业用地，而补偿金额却没有及时到位，所以，严重激化了社会矛盾，同时，这也说明政府不能去经营土地。

2、错误认识二：把房地产业作为基础产业

基础产业与非基础产业是组成城市产业的两个部分。其中，基础产业仅仅是维持城市最基本的生产生活。而非基础产业则是为了服务社会，满足群众的需求而与之相配套的城市产业，它们二者之间的概念是有很大差异的，城市基础产业根据其自身的特点来进行定位，比如：工业城市、商业城市、旅游城市等等，在中国还没有因为房地产而出名的城市，所以，房地产不是基础性的产业。

3、错误认识三：城市住房建设像商品一样走市场化道路

我国住房市场存在的大量投机行为和政府分配失衡的状况是由很多因素综合起来导致的。之所以存在这些问题，是因为政府存在错误的理论认识：他们认为市场可以完全解决好城市住宅建设问题，而政府没有完全的控制权和干预权，如果对住宅投机的程度监控太严，那么就会严重地阻碍市场的发展，同样也不利于城市住房建设工程的落实。从事实发展情况来看，这样的理论认为大错特错，主要原因有：首先，市场无法解决外部性、两极分化、公共产品和垄断行为等问题，因此市场并不能充分地调控房地产行业的正常发展；其次，住宅投机行为严重，主要是因为投机者能从中获取更大的利润，这从本质上来讲，对住宅市场的发展很不利，住宅投机者通过炒作的方式，在背后大量的操控价格盘，导致很多人盲目跟从，房价高居不下，所以，如果对于房地产开发市场的管理不严，不但会直接造成该领域难以健康运行，还会产生很多不利的因素；最后，住宅并不属于真正的商品，所以市场无法保证可以解决每一个人的住房难问题，我国住房制度规定，高中低收入人群根据自身能力来买房，分别可以购置商品房、经济适用房和廉住房。因为消费群体的经济实力有很大的差异，所以保障性住房可以在一定程度上缓解住房紧张的矛盾和需求。

三、政府在管理房地产中暴露出的最主要问题是制度缺陷

1、城市土地收益分配制度存在缺陷

首先，城市土地收益在初次分配时没有进行科学合理的规划。国家是土地的所有者，拥有分配权，因此在初次分配中必然是主要领导者，但是当前我国城市土地的分配基本上都是由地方政府进行支配，中央政府没有发挥实际的管控作用。然后再由房产开发商或者企业所掌控，造成地方政府没有任何科学的规划，就开始胡乱地开发土地，这在一定程度上是对中央政府权利的挑战，也说明了国家没有真正行使宏观调控的职能。其次，城市土地在二次分配上同样存在很多不公平的地方，政府为了弱化社会矛盾，维护社会秩序，往往会出台相应的税收优惠政策来安慰民众，使得底层人群的生活得到基本的满足，但是，在落实分配过程中还没有引起高度的重视。

2、城市土地利用规划制度存在缺陷

首先，政府缺乏对于房产市场的规划和预测。目前，对于土地规划基本上都是采用落后的管理方式，没有健全和完善先进的土地管理体制机制，再加上土地规划自身存在一定的局限性，随着时间的推移，跟现实发展的要求越来越远，导致误差越来越大。其次，政府基本都是采用背后操作的手段，相关的工作缺乏透明化和公正化，政府扮演了完全统治独断的角色，严重缺乏其他机构的监管和核查，导致土地规划缺乏合理性，还阻碍了城市土地规划工作的正常进行。

3、农地征用制度存在缺陷

国家对公共利益的范围没有清晰明确，导致征地行为盲目扩大。依据《宪法》，国家可以对土地进行支配，但必须是建立在为人民服务的基础之上，却并没有对具体的事项进行严格说明，所以出现了严重的错误倾向，很多政府打着兴办教育，搞国防建设和促进基础设施发展的幌子，而开展以经济效益为目的的一些商业化行为。此外，国家对于土地的占用补偿金融不高，这就严重地激化了民众的矛盾，损害了农民的权益。然而，在国外，政府对于土地利用，采用完全补偿或者相当补偿的方式，但基本上都是采用完全补偿的做法。中国却与之相反。

4、城市土地供应制度存在缺陷

首先，土地供应出现严重的需求失衡现象，是政府利用权力寻租所导致，土地供应的双重双轨制易滋生权利寻租。所谓双轨制，就是指依据土地用途和目的的不同实行不同的土地取得方式的土地供应制度。但是，在实际发展过程中，主要会出现两种表现：土地使用权的转卖形式和商业出让的方式共存；很多的划拨土地都用来商业建设，一些教育用地、军事用地等都被开发成住宅、服务型行业或者变成写字楼等。其次，一次性收取土地出让金诱使政府只追求经济效益。当前，我国政府正是由于看到这一好处，所以大量地使用土地批租制度，这在一定程度上造成两种后果：将房产开发的高成本完全转嫁给消费者承担；政府从中获取较大的利润，从而哄抬市价，造成房产市场的虚假繁荣，不仅严重扰乱了市场的发展秩序，而且还不利于经济的正常发展。

5、城市房地产投机监管制度存在缺陷

经济发展状态决定了房地产市场的发展，这对于投资商来说，具有很大的吸引力，也会引发各种投机行为。但是，房产泡沫的高度高涨会引发一系列的社会危机，这样的例子在国外屡见不鲜。所以，为了降低房产市场泡沫的风险性，国外一些国家，都会通过健全和完善房产监管体系来规范市场发展秩序，不仅严厉打击市场倒买倒卖行为，而且还过度抑制炒作现象的发生。然而，我国在这些方面还存在严重的不足和弊端，而且政府的有些行为在一定程度上还滋长了不良趋势的上涨。很多城市已经出现了严重的房地产泡沫，但由于我国政府认识到了这一问题的严重性，采取了一些措施对房产市场进行干预，取得了一些显著性的成果，而且政府也开始积极地控制投机行为。

四、完善政府管理房地产业的建议

房地产数量激增是受到了利益的驱动，而要使其朝着良性方向发展，重点也是利益。2016年两会以后，中央和地方都出台了许多房地产新政策，基本上都是调节供需平衡，抑制房价上涨，减少小城市房产的囤积等方面的政策，只有这样才可以从根本上确保经济实现健康稳定发展。其一，北上广很多城市的房产市场秩序比较混乱，而且政府在当中的干预程度较大，投机行为比较严重。所以，政府必须要出台相应的政策进行调控，并且健全和完善相应的管控体系，只有这样才可以解决实际问题。这几年，房地产行业炒作过热，跟传统的第二产业相比，其价格在持续的上涨，而一些家电制造业等的价格却在不断的降低，原因是家电会产生折旧和性价比更高的新产品不断出现。其实房地产也是会发生折旧的现象，但是为什么市场价格却高居不下呢？主要是因为房价跟地价是组合在一起的，这其中会牵扯到很多的因素，比如，地价、交通、经济圈等。北上广深等地区如果可以将二者拆分开来，那么开发商就只能获得房屋建造的利润，就不会出现一些惊人的暴力行为，同样，炒作和倒卖的行为也会得到一定程度的控制。

其二，很多的二三线城市，对于土地使用费用并不是一次性收取，他们实施分年的政策，这对于政府来说，可以享受很多的好处：能够维护购房者的利益，降低他们的首付压力，而且使得财政收入得到稳定健康的发展；可以降低金融风险的发生，控制房贷规模的迅速扩大；能够降低农民转户口的难度，提高他们的生活质量和水平；可以使得政府工作更加的公开透明，防止腐败现象的发生；可以缓解消费者资金紧张的局面，降低他们的后顾之忧。

其三，居民住房要依据“两型社会”资源节约型、环境友好型的建设理念，不多建、扩建奢侈住宅。对于廉租房的建设，政府应当大力支持，保障低收入人群居者有其屋。其租金应保持和社会平均工资的比率相当，不超过10%，其年新增加的数量要与社会年新增加的需求量保持一定的水平。